劉瑞明

（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院）

《意見》發(fā)布以來，引發(fā)了經濟學界的熱烈討論。客觀來看，構建全國統(tǒng)一大市場，對于中國經濟的長期穩(wěn)定增長，具有非常重要的意義。從短期看，2021年底召開的中央經濟工作會議中已經充分認識到，我國經濟增長面臨著需求收縮、供給沖擊和預期轉弱的三重壓力，構建全國統(tǒng)一大市場對于化解“三重壓力”非常重要。從長期看，無論是建設現代化經濟體系、構建新發(fā)展格局，還是追求高質量發(fā)展，都需要構建全國統(tǒng)一大市場，只有在此基礎上，才有可能實現2035年和2050年遠景目標，實現現代化強國和中華民族的偉大復興。所以，無論從短期還是長期看，都需要加快構建全國統(tǒng)一大市場。

不過，構建全國統(tǒng)一大市場卻并不是一件容易的事情。在有文件可考的文獻中，早在1962年7月10日，當時的中央財經小組就已經為中共中央、國務院代擬過《關于進一步加強商業(yè)工作集中統(tǒng)一的決定》的稿件，這個《決定》的草稿中就要試圖克服商業(yè)管理中的分散主義，打破劃地為牢、層層封鎖等一系列的問題，旨在恢復和加強全國統(tǒng)一的社會主義國內市場。在《決定》過去六十年后的今天，我們還在談論這樣一個問題，那就說明在構建全國統(tǒng)一大市場的過程中，存在一些頑疾，我們必須在汲取歷史經驗教訓的基礎上，才能更好地破解背后的障礙。這其中，有四個經驗教訓尤其值得借鑒。

經驗教訓之一：用政府行政命令和直接干預的方式去構建統(tǒng)一市場，常常會適得其反?，F實中，由于我國曾經長期處于計劃經濟體制，人們出于慣性思維，常常試圖以行政命令和政府直接干預的方式讓市場統(tǒng)一，然而，越是采取這種命令和干預的方式，市場就越不可能統(tǒng)一。這是由市場經濟本身的規(guī)律所決定的。市場的本質是一個社會分工網絡，這個分工網絡有效運行的前提條件是，每一個參與者都能夠公平地參與競爭，市場通過價格體系向所有參與者發(fā)送信號，每一個參與者根據價格信號來調劑供給和需求，從而讓供給和需求能夠有效調整和對接，讓整個網絡暢通。如果政府以行政命令的方式直接干預市場運行，必然會引發(fā)幾個致命問題：第一，一旦政府直接干預經濟，必然會面臨信息如何有效搜集和傳遞的問題，政府本身并不擅長搜集和處理每一個市場參與者的信息，市場的價格體系勢必會受到干擾，信號傳遞就會產生扭曲和偏誤，供給和需求無法有效匹配，也就無法構建統(tǒng)一的市場。第二，一旦政府直接干預經濟，就會天然地要求政府內部的各個具體部門來執(zhí)行這些干預政策。這就天然地將地方利益、行業(yè)利益、團體利益、個體利益等引進來了，從而，管制和壁壘有可能被內生地創(chuàng)造出來，而這些恰恰是需要清除的障礙。例如，我國歷史上長期存在的“地方保護主義”“諸侯經濟”“行業(yè)壁壘”，背后就是因為牽涉了太多的地方利益和行業(yè)利益，從而一直難以破除。從歷史經驗中可以看到，構建全國統(tǒng)一大市場，內在地要求政府“做對的事情”，而不是“做多的事情”。政府需要做的最主要的工作就是，提供好應有的公共服務，對那些妨礙市場公平競爭的壁壘和障礙予以及時清除。

經驗教訓之二：在構建統(tǒng)一市場時，“增量改革”與“存量改革”要統(tǒng)籌兼顧。構建統(tǒng)一市場，勢必要進行改革，而這些改革都會牽扯到各個部門和各個地方的利益，一旦牽扯到利益的調整，改革往往就會受到一些羈絆，很難推進。在過去的幾十年中，中國的改革之所以相對比較容易，這是因為它更接近于帕累托改進，你好我好大家好，所以比較容易。但是改革走到今天，好啃的骨頭基本都已經被啃完了，剩下的都是難啃的骨頭。用經濟學的術語講，就是邊際收益不斷下降、邊際成本不斷上升，改革的難度在加大。而且，改革會牽扯到利益的再分配，這時候“存量改革”的困難就會加大。但由于我國市場經濟的發(fā)展時間有限，存在很多短板，還有很多的“增量改革”要做，所以，依然有很多增量空間可以利用。比如，目前依然缺乏全國統(tǒng)一的技術市場、土地市場、碳交易市場、勞動力市場等，這些全國性的市場，因為更多的是“增量改革”，接近于帕累托改進，改革起來也將更容易一些。因此，在改革過程中，一方面需要進行“存量改革”，堅決打破阻礙統(tǒng)一市場構建的重重障礙和壁壘，另一方面也需要進行“增量改革”，把那些增量空間發(fā)揮好、利用足。

經驗教訓之三：在改革“法”的時候要同時修改各類“辦法”，才能更好地推動統(tǒng)一市場政策落地。我們都知道在統(tǒng)一大市場構建的過程中法律法規(guī)的重要性，但只有法律法規(guī)層面的改革，還遠遠不夠。一方面，法律法規(guī)要兼顧到普適性，不可能對所有具體事項明確規(guī)定，部分條款停留在原則層面，從而導致基層在具體執(zhí)行中擁有比較大的自由裁量權。另一方面，在中國，由于歷史因素，很多問題缺乏法律法規(guī)層面的具體而明確規(guī)定，因此，歷史上就會有很多“辦法”和“暫行規(guī)定”，來對一些具體問題予以規(guī)定。這些“辦法”和“暫行規(guī)定”在整個法規(guī)體系中的層次和位置不高，但是卻切切實實地起到了對于具體問題的指導和約束作用。在基層行政人員的具體執(zhí)行過程中，即使某一個上位法已經發(fā)布，但如果原來的一些“辦法”和“暫行規(guī)定”還沒有廢除或修正，那么，基層行政人員在執(zhí)行過程中為了避責，就會依然遵照“辦法”和“暫行規(guī)定”的條款辦事，出現很多上位法中看似很好的條款無法落地的情形，也就很難真正推動統(tǒng)一大市場的構建。改革的經驗教訓告訴我們，一方面，我們需要一些頂層設計統(tǒng)攬全局的文件、法律、法規(guī)來推動統(tǒng)一大市場的構建，另一方面，在出臺上位法和上位規(guī)定的同時，也一定要研究清楚，現實中有哪些“辦法”和“暫行規(guī)定”中的條款是阻礙統(tǒng)一市場構建的具體障礙，對這些條款進行修正和廢除，才能更加有效。

經驗教訓之四：構建統(tǒng)一大市場，要充分調動政策制定者和改革決策者的積極性，界定好職能部門的權責邊界?；仡櫢母镩_放的歷史，不難發(fā)現，歷史上那些推行得比較順利的改革，都是因為做到了激勵相容，讓政策制定者和改革決策者在“想改革”“能改革”的前提下進行的，反之，如果內部的激勵機制出現不相容的情形，就一定會阻礙改革的落地。在統(tǒng)一市場構建的過程中，也需要構建激勵相容的利益協調機制。例如，在構建統(tǒng)一市場的過程中，除了一部分增量改革外，還有一部分牽涉到存量改革，這時候，如果不能兼顧原有利益，只是簡單地發(fā)個文件來推動改革，很可能就會導致改革拖延，最后常常會“以文件落實文件、以會議落實會議”的形式導致改革“實質性流產”，無法真正啟動和落地。因此，任何一個改革文件，在實施細則的制定過程中，都必須要考慮到各個部門、各個地方本身的利益，加強這部分利益群體的兼容性，調動他們的積極性，才有可能更好地推動改革。此外，還需要進一步明確各個職能部門的權責邊界。在改革的過程，經常會出現改革的“公地悲劇”，由于各個部門的權責界定不明，在有監(jiān)管利益的時候，各個部門都爭著監(jiān)管，結果往往“九龍治水”，行業(yè)“一管就死”；在有監(jiān)管責任的時候，各個部門都爭著避責，結果往往無人監(jiān)管，行業(yè)亂象叢生。所以，在構建統(tǒng)一市場的過程中，一方面，需要真正調動政策制定者和改革決策者的積極性、主動性，另一方面，也需要盡可能清晰界定各個職能部門的權責邊界。這就意味著，統(tǒng)一市場的構建，客觀地需要一個政府內部激勵相容的機制設計，在政府“做對激勵”和市場“做對價格”的基礎上，才能真正構建出全國統(tǒng)一的大市場。