石慶環(huán)，王禹涵

美國是典型的聯(lián)邦制國家，其政府權(quán)力分割于聯(lián)邦與州和地方政府之間，相對于歐洲和世界其他一元政府管理模式，美國呈現(xiàn)出明顯的二元政府特征，州和地方政府有一定的自治權(quán)，這既是美國國父們立國之初所達成的一種政治妥協(xié)和共識，也是美國一直保有的政治傳統(tǒng)。美國地方政府通常包括市、縣、鄉(xiāng)、專區(qū)和校區(qū)五種形式，前三種市、縣和鄉(xiāng)政府在公務(wù)員管理上更具共性特征，其管理專業(yè)化走向也更為明顯。公務(wù)員制度（The Civil Service），也稱文官制度，是公務(wù)員管理的制度規(guī)定和制度體系總稱。19 世紀中后期，工業(yè)化和城市化對高效與廉潔政府的迫切需求，促進了美國政府吏制改革。1883 年，美國國會通過了《彭德爾頓法》，在聯(lián)邦政府層面建立了常任公務(wù)員制度，逐漸消除了“政黨分贓制”（The Spoils）帶來的負面影響，尤其是擺脫了政黨對行政官員選任的操控，此后美國政府官員便有了政務(wù)官（政治選舉和政治任命官員）與事務(wù)官（公務(wù)員）之分。而從20 世紀初開始，在聯(lián)邦政府的影響下，美國州和地方政府承襲了進步主義時代業(yè)已開始的市政改革運動，公務(wù)員管理逐漸向著專門化、科學化的方向發(fā)展，特別是“二戰(zhàn)”后城市經(jīng)理制（The City Manager）在地方政府上的廣泛采用和以城市經(jīng)理人（City Managers）為主體的專業(yè)管理群體的形成，使美國地方政府公務(wù)員制度的特點愈加明顯。值得注意的是，以往學界對美國聯(lián)邦政府公務(wù)員制度的研究成果較為豐富，Paul P.Van Riper,,Evanston Ill.:Row,Peterson&Co.,1958.；David A.Schults,and Robert Maranto,,New York:Peter Lang Publishing Inc.,1998；王錦瑭：《美國文官制的改革》，《世界歷史》1985 年第3 期，第30—38 頁；石慶環(huán)：《20 世紀美國文官制度與官僚政治》，長春：東北師大出版社，2003年；石慶環(huán)：《美國文官群體研究》，北京：社會科學文獻出版社，2011年；石慶環(huán)：《20世紀美國文官制度的歷史回顧》，《美國研究》2001 年第2 期，第99—113+5—6 頁；石慶環(huán)：《英美文官制度的模式差異及其歷史影響》，《世界歷史》2001 年第6期，第2—12+126頁；石慶環(huán)：《論美國文官群體的歷史演變》，《史學月刊》2007年第7期，第70—76頁；石慶環(huán)：《論美國聯(lián)邦文官管理機構(gòu)的歷史演變》，《社會科學戰(zhàn)線》2009年第12期，第82—88頁；石慶環(huán)：《文官群體地位的提升與戰(zhàn)后美國中產(chǎn)階級構(gòu)成的變化》，《史學理論研究》2009年第3期，第83—91+159—160頁；石慶環(huán)：《20世紀美國文官制度發(fā)展對政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響》，《史學理論研究》2018年第3期，第13—16頁。具體涉及美國聯(lián)邦文官制度建立及制度改革、美國聯(lián)邦文官作為一個政治與社會群體地位的演變、美國聯(lián)邦管理機構(gòu)權(quán)力特點及演變、美國聯(lián)邦文官制度與官僚政治、文官制度對美國聯(lián)邦政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響等諸多領(lǐng)域的研究；相反，對州以下地方政府公務(wù)員制度的研究則相對較少，Charles R.Adrian,,New York:McGraw-Hill,1967.；Richard Stillman,,Albuquerque:University of New Mexico Press,1974.；J.H.Svara,,Washington D.C.:International City/County Management Association,1999.；王旭：《富有生機的美國城市經(jīng)理制》，《歷史研究》1989 年第3 期，第179—192 頁；楊成良：《美國州政府的文官制度改革》，《歷史教學》2008 年第16 期，第63—67頁；高國榮：《州在美國聯(lián)邦體系中的地位和作用》，《世界歷史》1999年第6期，第41—49+128頁；曹升生：《城市化與美國縣政府自治研究：一項知識史的考察》，《求是學刊》2019年第3期，第160—170頁。中美學者僅有的一些研究成果主要涉及美國州政府的地位、城市化與地方政府改革、城市經(jīng)理人與經(jīng)理制等問題，并沒有具體研究美國地方政府公務(wù)員制度改革和專業(yè)化問題，而把美國聯(lián)邦與地方政府公務(wù)員制度兩者放在一起進行比較研究的成果，更是不為多見。在這個意義上，本文所關(guān)注的美國聯(lián)邦與地方政府公務(wù)員制度的異同，尤其是美國地方政府公務(wù)員的專業(yè)化趨向，對深入理解美國政治與社會都具有較大的裨益。

一、美國公務(wù)員制度的理論基礎(chǔ)

從政治學理論上分析，公務(wù)員制度是19—20 世紀之交近代西方國家吏制改革和政府管理科學化的產(chǎn)物，同時亦與政治和行政分離、現(xiàn)代“行政科學”的誕生有著緊密的關(guān)聯(lián)，對此，一些政治學家有過系統(tǒng)的闡釋，并形成一套政治學的經(jīng)典理論，奠定了美國公務(wù)員制度的理論基礎(chǔ)。

在美國，伍德羅·威爾遜最早提出“行政科學”的概念和理論。1885年，威爾遜在《行政隨筆》（）中談到，“現(xiàn)在在美國發(fā)展一種‘行政科學’十分必要，行政應(yīng)該與政治分離”Woodrow Wilson,“Notes on Administration”,in Arthur Link,et al.,,Volume 5,Princeton:Princeton University Press,1968,pp.49-51.。1887年，在《行政研究》（）中，威爾遜進一步闡發(fā)了這一觀點，他認為，“行政是一種事務(wù)領(lǐng)域，因此，行政應(yīng)該從政治的混亂與紛爭中擺脫出來”。并且“行政與政治是有很大區(qū)別的。政治屬于政策制定問題，而行政則是法律執(zhí)行問題，是那些在政治上處于中立地位和在業(yè)務(wù)上具有專長的公務(wù)員的職權(quán)范圍”Woodrow Wilson,“The Study of Administration”,in Arthur Link,et al.,,Volume 5,pp.359-362.。威爾遜提出的理論，不僅為美國現(xiàn)代“行政科學”的產(chǎn)生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，同時也促進了美國吏制改革，從而使政府中的“行政與政治之間的界限更為分明”David A.Schultz,et al,New York:Peter Lang Publishing,INC.,1998,p.76.。

20世紀初，在威爾遜之后的美國政治科學和行政管理學界比較有影響的理論家，當屬富蘭克·J.古德諾。1900 年，古德諾撰寫的《政治與行政》（）專題研究代表作一問世，立刻引起了學界的高度關(guān)注，對當時的學界和政界同時產(chǎn)生了巨大的影響。古德諾從政治學理論入手，闡述了國家的各種功能，尤其是系統(tǒng)地闡釋了政治和行政功能及二者之間的關(guān)系。按照古德諾的理論解釋，“政治是國家意志或政策的表達，而行政是這些意志或政策的執(zhí)行”Frank J.Goodnow,,New York:Russell&Russell,1967,p.18.。同時，古德諾在理論上還指出，“由于國家功能有其獨特性，所以在國家意志或政策表達與法律執(zhí)行之間需要建立一種和諧關(guān)系。因為一個大眾政府，如果要表達它的意志或政策，就必須能夠控制法律的執(zhí)行”。然而，當著眼于行政管理學理論分析的時候，古德諾又指出，“當政治控制行政執(zhí)行的時候，政治對行政的滲透程度必須有一定的限度，否則就會導致政府的低效率”David A.Schultz,et al,.p.76.。根據(jù)古德諾的理論，19 世紀中后期開始在美國盛行的“政黨分贓制”，是政治與行政的一種非正常結(jié)合形式，存在著明顯的弊端：首先，它打亂了政府的正常秩序，即政府的連續(xù)和穩(wěn)定。在“政黨分贓制”下，行政官員與政黨及政治家共進退，帶來新總統(tǒng)上臺后政府大換班的混亂局面，使政府行政工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性被打斷。其次，它導致官員素質(zhì)低下和政治腐敗。在“政黨分贓制”下，政府官員的選任更多地考察其政治忠誠和政黨屬性，特別是注重選任同黨和在大選中出力較多的候選人，其結(jié)果很難保證官員的素質(zhì)和選任的公正性，影響行政工作效率。更為糟糕的是，“政黨分贓制”的盛行，還為政治腐敗開了方便之門。在美國南北戰(zhàn)爭前后，美國政府“賣官鬻爵”猖獗的主要原因，也是“政黨分贓制”。最后，它威脅了大眾政府和競爭選舉制度。因為“政黨分贓制”支持執(zhí)政黨并為執(zhí)政黨把持權(quán)力提供政治條件。在這種政治模式之下，強大的政黨和軟弱的行政必然導致對民主政治的威脅。所以，在古德諾看來，“擴大政黨及其權(quán)力，不僅影響大眾意志的表達，而且會阻撓或反對這種意志的表達”Frank J.Goodnow,,p.131.。盡管古德諾承認政黨在現(xiàn)代政府中的重要地位，也力主在美國政府中強化政黨地位，但他反對把政治控制行政作為一種最佳的管理形式，更反對將其作為唯一一種公眾意志的表達形式。當然，古德諾也不贊同杰克遜黨人的關(guān)于強大的政黨可以對官僚進行民主控制的理論。此外，由于當時通過考試選任的文職官員在美國聯(lián)邦政府所占比例還相對有限，所以古德諾對美國早期改革家通過建立公開競爭考試的公務(wù)員制度便能夠根除政府腐敗的理論，亦持懷疑態(tài)度。那么，如何才能防止行政不受政治的影響、威脅和控制呢？古德諾進一步指出：“一方面，行政在某種程度上要具有獨立性；另一方面，行政要盡量減弱政治的影響，并阻止政治不合理的公眾意志表達。”Frank J.Goodnow,,pp.131-132.根據(jù)古德諾的理論構(gòu)想，為了使政治與行政能夠達到一種新的平衡和建立某種和諧關(guān)系，應(yīng)該建立一種在總統(tǒng)統(tǒng)領(lǐng)下具有等級且集中特質(zhì)的行政管理體制。這種行政體制，可以限制下級官員的活動范圍，特別是防止其卷入政治活動。實際上，古德諾的理論構(gòu)想，與威爾遜的政治理論亦有一定的相似之處。古德諾所說的行政體制，也是尋求行政輔助于政治的一種辦法，但這種輔助并不意味著政治控制行政，相反，古德諾甚至認為：“如果建立政治控制行政的管理模式，行政就是低效率的。因為行政有其特定的領(lǐng)域，如技術(shù)的和科學信息的收集以及純粹行政或人事管理的問題，這些都是要與政治隔絕的?！备鶕?jù)這一理論分析和構(gòu)想，古德諾進一步得出結(jié)論：“行政功能應(yīng)該由那些在政治上中立的、長期任職且有能力的文職官員來完成。這些官員將在政府中扮演著半科學、半司法和半商務(wù)性質(zhì)的角色。如果其行為受到政治的干擾和控制，那將是一件令人不愉快的事情。”Frank J.Goodnow,,pp.85-87.

到了19世紀20年代，威爾遜和古德諾關(guān)于政治與行政之間關(guān)系和現(xiàn)代“行政科學”的理論，在德國社會學家馬克斯·韋伯的《經(jīng)濟與社會》（）一書中又得到了論證和闡發(fā)，并以“官僚政治模式”和“行政效率”為論證的核心內(nèi)容。韋伯認為：“理想的官僚政治模式，在技術(shù)上是非常有效率的組織模式。”為了強調(diào)“效率”一詞，韋伯還指出：“如果要提高行政工作效率，不僅要使行政組織按照等級結(jié)構(gòu)組織起來，而且行政人員也必須由那些在技術(shù)上有能力的和長期任職的專家——官僚——來擔任。盡管官僚從屬于他們的政治主管，但主管并不能夠直接干預(yù)官僚發(fā)揮其應(yīng)有的作用和完成其應(yīng)完成的具體工作?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="jz_1_177" style="display: none;">H.H.Greth,et al,,New York:Oxford University Press,1979,p.214.1922 年，馬克斯·韋伯又出版了《官僚與官僚的組織結(jié)構(gòu)》（）一書。在這本書中，馬克斯·韋伯再度談及政治與行政之間關(guān)系的問題，尤其強調(diào)行政在政府中的獨立地位及其重要性。

綜上，19—20 世紀之交，適應(yīng)工業(yè)化和城市化、壟斷資本主義的形成和西方社會的轉(zhuǎn)型，特別是適應(yīng)政府規(guī)模、職能和權(quán)力擴大所帶來的變化，經(jīng)典理論家為政府管理探索出一條新的發(fā)展道路，即他們通過在理論上重新定位政治與行政之間的關(guān)系和強調(diào)行政效率與行政獨立的必要性，推動了現(xiàn)代“行政科學”的誕生。正是在這一時代背景下，美國政府管理的科學化問題便提到了重要的議事日程，并在實踐中推動了從聯(lián)邦到地方政府的行政改革運動。19世紀80年代，美國政府改革最先始于聯(lián)邦政府。1883 年，在經(jīng)歷了格蘭特政府腐敗和加菲爾德總統(tǒng)被刺身亡的殘酷政治現(xiàn)實之后，美國政府內(nèi)外要求停止“政黨分贓制”和改革現(xiàn)行官員選任方式的呼聲越來越高，這便加速了《彭德爾頓法》的通過和公務(wù)員制度的建立。20 世紀初，在聯(lián)邦政府改革的啟迪和推動下，美國地方政府把進步主義時期業(yè)已開始的市政改革運動繼續(xù)向前推進，追求政治與行政的真正分離和行政管理的科學化、專業(yè)化與效率化?！岸?zhàn)”后，伴隨城市經(jīng)理制的廣泛采用和以城市經(jīng)理人為主體的公務(wù)員專業(yè)化隊伍的形成，美國地方政府公務(wù)員制度的特點進一步凸顯。

二、美國聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員制度的同質(zhì)性

政府的連續(xù)與穩(wěn)定、行政的高效率與官員的高素質(zhì)、政治的清明與廉潔，是人類歷史上任何時期和任何國家一直追求的目標。但在現(xiàn)代“行政科學”誕生和公務(wù)員制度建立以前，世界上所有的國家又都往往被行政管理的非科學化和無序狀態(tài)所困擾。在這一點上，美國也不例外。19—20 世紀之交，美國從聯(lián)邦到地方所進行的政府改革運動特別是公務(wù)員制度的建立，主要的目的就是擺脫政府的無序狀態(tài)，解決政府腐敗問題。從這個角度上看，美國聯(lián)邦和地方政府在公務(wù)員制度上的同質(zhì)性是顯而易見的。

這種同質(zhì)性具體表現(xiàn)在：第一，無論聯(lián)邦還是地方政府，都追求政府的連續(xù)和穩(wěn)定。從理論上分析，政府能否保持連續(xù)和穩(wěn)定，是檢驗政府這臺機器運轉(zhuǎn)正常與否的一個重要標識，而政府能否保持連續(xù)和穩(wěn)定，在一定程度上又取決于政治與行政之間是否有一個明確的劃分和界定，行政是否有一定的獨立地位，否則，行政完全從屬于政治或者被政治操控，就會導致“政黨分贓制”時代那種行政官員隨總統(tǒng)或者首相等政治家共進退和政府大換班的后果，使政府因缺少連續(xù)和穩(wěn)定而陷入無序與混亂的狀態(tài)。為了改變這種狀態(tài)，19世紀后期和20世紀初期，美國從聯(lián)邦到地方都經(jīng)歷了政府或者市政改革運動。

在美國聯(lián)邦政府，1883 年國會通過的《彭德爾頓法》，第一次把政府官員分成兩個集團——文職公務(wù)員集團和政治官員集團。Ronald N.Johnson,et al.,,Chicago:The University of Chicago Press,1994,p.32.文職公務(wù)員集團屬于考選官員，不與總統(tǒng)共進退，在政府中列入終身職（Tenure）系列，他們的工資福利待遇納入“職位分類”制度管理；與之相反，政治官員集團屬于政治性任命官員，與總統(tǒng)共進退，隨政府更迭。從理論上講，當時美國聯(lián)邦政府對兩種官員集團的清晰界定，一定程度上說是行政科學確立和美國行政管理進步的標志。當然，美國公務(wù)員制度建立初期，劃入聯(lián)邦文職系統(tǒng)的公務(wù)員數(shù)量仍然十分有限，當時大約占聯(lián)邦政府官員總數(shù)的10%—15%，后來發(fā)展到85%—90%。See Robert Maranto,,Connecticut:Greenwood Press,1993,p.19.但它卻代表了一種發(fā)展趨向，為公務(wù)員身份獨立提供了法律和制度保障。與此同時，公務(wù)員身份的獨立與特殊性，既保證了政府的連續(xù)與穩(wěn)定，又提高了政府的工作效率。

在地方政府，從19世紀后期開始的市政改革運動，一定程度上也以擺脫“城市老板”的政治控制為目的，進而解決地方政府秩序混亂和政治腐敗等問題。特別是20 世紀初在美國地方政府開始逐漸普及的城市經(jīng)理制，強調(diào)“城市經(jīng)理的任職者必須具備市政管理的專業(yè)知識，為市政管理科學化開辟了道路”，同時，“在城市經(jīng)理制中，立法權(quán)與行政管理權(quán)被嚴格區(qū)分開來，市議會與市經(jīng)理各有明確的分工。市議會議員主管立法與評聘市經(jīng)理，不得隨便干預(yù)行政事務(wù)，以便行政部門獨立行使職權(quán)”。從這個意義上說，盡管當時美國聯(lián)邦和地方政府在改革的形式和內(nèi)容上存在一定的差異，但其終極目標都是解決政府秩序混亂的問題，進而追求政府的連續(xù)和穩(wěn)定。

第二，聯(lián)邦和地方政府都追求行政的高效率和官員的高素質(zhì)。在公務(wù)員制度建立之前，美國各級政府包括聯(lián)邦和地方政府普遍存在的問題是政治操控行政，并以“政黨分贓制”為表現(xiàn)形式?！罢h分贓制”的盛行，源于政治與行政之間的界限在當時的美國還不甚明確，政府的規(guī)模與職能也比較有限，并且，真正的行政功能還沒有變得突出而重要。然而，19—20 世紀之交，美國社會和政治的變化，凸顯了政府行政功能的重要性。尤其是行政事務(wù)的繁雜使美國各級政府需要越來越多的專家，而“政黨分贓”和“城市老板”現(xiàn)象的存在，使政府在選任行政官員上默認“任人唯親”原則，無法保證公務(wù)員的素質(zhì)，也妨礙了政府行政工作效率，所以從南北戰(zhàn)爭結(jié)束伊始，美國人對“政黨分贓”和“城市老板”操控地方市政的現(xiàn)象抨擊得越來越多，并“期盼政府官員是‘有能力的’和‘稱職的’”Frederick C.Mosher,,New York:Oxford University Press,1982,p.64.，進而保證行政的高效率。

當時無論聯(lián)邦政府的吏制改革和公務(wù)員制度的建立，還是地方政府的市政改革和城市經(jīng)理制的廣泛采用，一定程度上都是針對政治與行政功能模糊而帶來的政府秩序混亂、“政黨分贓制”導致的政治腐敗與官員素質(zhì)低劣和政治操控行政而帶來的行政低效等問題，并通過一系列改革達到了突出行政功能和治理政府腐敗的目的。尤其值得提及的是，在20 世紀上半葉的幾十年時間里，美國地方政府“投入了相當大的精力研究公共機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)問題，并試圖在公務(wù)員管理上找到一種最佳的控制尺度和最適合的等級結(jié)構(gòu)”David A.Schultz.et al.,,p.84.。正因為如此，美國工商企業(yè)界關(guān)于部門組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)研究，特別是以“泰勒制度”為特征的科學化管理經(jīng)驗，“不僅很快被美國進步主義改革家所接受，而且也被其作為范本在政府的實際管理中所仿效”Robert Maranto and David A.Schultz,,New York:University Press of America,1991,p.70.，美國各級政府管理的科學化趨向更為明顯。

此外，競爭考試取仕，是保證政府官員素質(zhì)的一個重要前提，也是世界上許多國家選任高素質(zhì)官員的經(jīng)驗積累。從公元6 世紀中國古代開始實行的科舉取仕，到17 世紀普魯士進行的司法官員挑選，再到19 世紀70 年代英國政府文職官員的選任，都是以競爭考試（Competitive Examination）和功績制（The Merit）為原則，目的是為了“選賢任能”。在19—20 世紀之交美國政府改革過程中，聯(lián)邦和地方也在積極學習并借鑒當時先進國家的管理經(jīng)驗，通過《彭德爾頓法》和相關(guān)的地方政府改革辦法，在美國歷史上第一次把公務(wù)員選任建立在“功績制”原則的基礎(chǔ)之上。這一原則主要強調(diào)政府在錄用公務(wù)員的時候，首先經(jīng)過公開競爭途徑，而不是政治忠誠或者黨派屬性。同時在補充政府職位和公務(wù)員晉升的時候，也必須以“功績制”為原則。為了有效地實行公開競爭考試與貫徹“功績制”原則，美國在聯(lián)邦政府層面還建立了主管文官考試與管理的機構(gòu)——文官委員會。但與英國有些不同，美國公務(wù)員競爭考試制度更具開放性和民主性的特點，即“公務(wù)員職位在任何層次上向全社會所有的階層開放的原則”Pendleton Act of 1883,In,New York:Holmes &Meier Publishers,Inc.,1976,pp.55-60.。以《彭德爾頓法》和地方改革法為基礎(chǔ)而建立的美國各級公務(wù)員制度，在錄用公務(wù)員時，不介意階級、等級、種族、宗教和地域等傾向，相反，“政府的職位通過公開考試向社會上所有人開放和為所有人提供公平的機會，而不考慮其來自經(jīng)濟和社會背景、宗教和地域背景，以及家庭和種族背景等”Lloyd W.Warner,et al,,New Haven:Yale University Press,1963,p.260.。因此，競爭考試原則，既保證了公務(wù)員的素質(zhì)，又使政府的大門向全社會敞開，這也是保證人才源源不斷地流入美國各級政府的重要原因所在。

第三，聯(lián)邦和地方政府都追求行政獨立和政治廉潔。政府行政官員涉足或者卷入政治，是公務(wù)員制度建立之前世界上許多國家所帶有的普遍現(xiàn)象。這種現(xiàn)象源于政治與行政之間界限的模糊和混亂，從而形成政黨操控行政和行政依賴政治的互相依存的關(guān)系，其結(jié)果：一方面導致政府缺少連續(xù)和穩(wěn)定，影響行政效率和官員素質(zhì)；另一方面導致“政黨分贓”現(xiàn)象猖獗和政治腐敗盛行。為此，在19世紀80年代美國聯(lián)邦政府吏制改革和20 世紀初地方政府市政改革中，二者都把限制公務(wù)員涉足政治和追求行政獨立作為改革的主要內(nèi)容。

在美國聯(lián)邦政府層面，1883 年國會通過《彭德爾頓法》，第一次把“政治中立”（Political Neutrality）作為公務(wù)員制度原則寫入法律文本中，從而使行政官員擺脫了政黨政治的控制，同時也擺脫了總統(tǒng)和政治家的束縛，使其人格和身份更具獨立性。由于有了《彭德爾頓法》的保障，文職公務(wù)員的任職也不再受制于總統(tǒng)或者部門長官，Pendleton Act of 1883,In,New York:Holmes &Meier Publishers,Inc.,1976,pp.55-60.如果沒有過失，他們可以長期供職于聯(lián)邦政府。在這個意義上，文職公務(wù)員與政黨和總統(tǒng)的剝離，是行政官員遵守“政治中立”的先決條件，而公務(wù)員能夠堅守“政治中立”，則是政府保持連續(xù)與穩(wěn)定的必要條件。從政治學理論上講，一臺政府機器運轉(zhuǎn)正常與否和效率如何，一定程度上有賴于職業(yè)官僚特別是有賴于沒有遭到政治綁架的文職公務(wù)員的身份獨立與否。在地方層面，20 世紀初市政改革后開始盛行的城市經(jīng)理制，亦是地方行政擺脫政黨控制的一種行之有效的管理模式。因為城市經(jīng)理制繼城市委員會制之后，“再次重申了市政選舉的無黨派原則，這對市長暨議會制、乃至許多州政府的改革都產(chǎn)生了一定影響，較有力地摒棄了這些政府部門中的黨派勢力，使市政府在一定程度上擺脫了某一黨派操縱的命運”。

盡管美國公務(wù)員“政治中立”的概念，最早是從英國引進的，但在政治態(tài)度上，“美國人也并沒有完全仿效英國有關(guān)公務(wù)員政治中立方面的做法”Frederick C.Mosher,,p.68.。無論在聯(lián)邦還是地方政府改革中，美國人都努力把行政官員與政黨或者政治壓力相隔絕，并一直致力于提高對行政官員的保護和不希望那些與政治隔絕的公務(wù)員直接卷入政府決策。然而，美國分權(quán)的政治體制與多元的文化和社會結(jié)構(gòu)，使公務(wù)員完全擺脫政治控制而實現(xiàn)真正的“政治中立”，恐怕也不是一件容易的事情。與英國不同，美國公務(wù)員制度中沒有設(shè)立像英國行政級別那樣的高級公務(wù)員崗位，也沒有常任的下屬秘書，甚至“美國公務(wù)員中的等級界限也不像英國那樣清晰”Frederick C.Mosher,“Features and Problems of the Federal Civil Service”,in,By the American Assembly,Columbia University,N.J:Prentice-Hall,Inc.,Englewood Cliffs,1965,p.163.。更為重要的是，美國還保留一部分總統(tǒng)“政治任命”的公務(wù)員崗位。這些特殊因素的存在，一定程度上使美國各級政府中公務(wù)員“政治中立”問題變得更為復(fù)雜，也更難解決。

還需要指出的是，公務(wù)員卷入政治或者被政治綁架，必然帶來政府腐敗。從理論上講，權(quán)力和腐敗是一對孿生子，并且權(quán)力決定腐敗的大小和程度。但導致腐敗的因素則是掌握權(quán)力的機構(gòu)和人，政府和官員是決定性因素。因為政府掌握權(quán)力和分配資源，易于成為腐敗的滋生地，特別是在政府權(quán)力得不到有效監(jiān)督和控制的狀態(tài)下，腐敗更會無孔不入，最終還會演變成“體制腐敗”，并且，體制腐敗是其他一切形式腐敗的基礎(chǔ)。美國雖是新大陸上的近代民主國家，當時人們所崇尚的好政府，就是沒有腐敗的廉潔政府，但在美國歷史演進中，政府仍未逃脫腐敗的侵蝕。因此，在19—20 世紀之交的美國各級政府改革運動中，治理官場腐敗亦是一項重要的任務(wù)。

19 世紀后期美國聯(lián)邦政府改革和由《彭德爾頓法》確立的“考試競爭、職務(wù)常任和政治中立”Frederick C.Mosher,,New York:Holmes&Meier Publishers,Inc.,1976,p.55.三項原則，都與治理和解決政府在選官任官上的腐敗有著一定程度上的關(guān)聯(lián)度。公平競爭考試原則，把住了公務(wù)員進入政府的入口，解決了此前在官員選任上的長官意志和黨派因素及由此帶來的腐敗，進而保證了公務(wù)員錄用的公平與公正；職務(wù)常任原則，保障了公務(wù)員沒有過失可以長期任職，不會因為人為或者政治因素而被隨意解職，避免了此前政府管理公務(wù)員中的不正常和不正當?shù)默F(xiàn)象；政治中立原則，保證了公務(wù)員不被政治或者政黨挾持和左右，成為超然的行政力量，避免了此前的政治侵蝕和官場腐敗。而20世紀初以來的地方政府市政改革，除了解決政府效率問題以外，重點就是扭轉(zhuǎn)“城市老板”把控政府和任用親信的局面，治理市政管理中的腐敗問題。20 世紀以前，美國聯(lián)邦政府傳統(tǒng)上信奉自由放任主義，“管的少的政府，便是好政府”的理念深入人心。在這種意識主導下，美國州和地方政府在市政管理上顯現(xiàn)出混亂無序的狀態(tài)，這便為地方上職業(yè)政客覬覦市政權(quán)力提供了便利。當時在地方上有一批職業(yè)政客，其后臺和靠山便是某些大黨，他們可以利用黨派勢力操縱市政的政治競選、官員選任和財政支出等重要政府職能，但這些職業(yè)政客本人通常不出任顯要公職，而在幕后發(fā)號施令，充當市政府中的無冕之王，即“城市老板”?！俺鞘欣习濉爆F(xiàn)象，就是當時美國地方政府中既典型又普遍的腐敗問題?！俺鞘欣习灏殉质姓贡緛砭蛙浫跛缮⒌氖姓C構(gòu)更趨混亂。他們及其麾下的黨派勢力坐鎮(zhèn)州、市兩級立法部門，擺布市政，致使城市政府形同虛設(shè)，行政部門如市長等也無實權(quán)可言。他們以市政權(quán)力為資本，無所顧忌地營私舞弊、中飽私囊，種種骯臟交易不勝枚舉，腐敗之風充斥于各大城市，導致市政管理混亂、市政建設(shè)呈現(xiàn)嚴重的無政府狀態(tài)?！睘榇?，19 世紀后期以來的美國進步主義改革運動以及20世紀以后地方政府管理上力推的強市長制和城市經(jīng)理，一定程度上就是要改變“城市老板”時代的市政管理方式和治理地方政府腐敗。尤其是以城市經(jīng)理制為管理形式的地方市政改革，因其仿效企業(yè)的管理方法，崇尚科學化和專業(yè)化管理，追求政府秩序、行政效率和政治廉潔，而受到了高度的贊譽，城市經(jīng)理制也得到了廣泛的采用，并成為“二戰(zhàn)”后美國地方政府市政改革的一個發(fā)展方向。

三、美國聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員制度的異質(zhì)性

上文所討論的美國聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員制度在追求政府連續(xù)與穩(wěn)定、行政效率與官員素質(zhì)、政治中立與政治廉潔等方面的同質(zhì)性，是對二者進行比較研究的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，還有必要進一步挖掘二者在公務(wù)員制度上的差異性，進而深入研究美國聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員制度各自所具有的特殊性及其深層的制度因素。

首先，二者的異質(zhì)性體現(xiàn)在聯(lián)邦和地方政府在公務(wù)員考選與聘任的形式上。美國公務(wù)員制度建立的最重要標志，是實行“競爭取仕”，核心原則是“功績制”，所以，無論聯(lián)邦還是地方政府都基本遵循這一原則。但在實施過程中，二者在公務(wù)員選任形式上還是存在著一定的差異。

在聯(lián)邦政府層面，公務(wù)員競爭考試有較為硬性的規(guī)定，并且，考試與錄用在形式上規(guī)范得較為嚴格，不僅有法律上的原則規(guī)定，而且還有詳細的操作流程。第一，為了有效地實施公務(wù)員競爭考試，聯(lián)邦政府設(shè)立了專門的考試機構(gòu)。根據(jù)1883年《彭德爾頓法》，聯(lián)邦政府設(shè)立了文官委員會，專門負責與公務(wù)員考試相關(guān)的事宜。第二，聯(lián)邦政府賦予文官委員會以較大的權(quán)力。在《彭德爾頓法》中，從第一部分到第三部分是關(guān)于建立文官委員會的專門條款，Ronald N.Johnson,et al.,,Chicago:The University of Chicago Press,1994,p.33.法律授權(quán)：建立由總統(tǒng)任命、參議院同意和由來自兩個政黨的三人組成的文官委員會。Donald R.Harvey,,New York:Praeger Publishers,1970,p.7.委員不能再擔任其他政府職務(wù)，每年從聯(lián)邦政府領(lǐng)得薪水3500美元?！拔瘑T會甚至被授予競爭考試與‘功績制’保護者的頭銜?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="jz_3_181" style="display: none;">Pendleton Act of 1883,Section I,U.S.47 Cong.,2d Sess.,1883.Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office.通過文官委員會的設(shè)立及相關(guān)規(guī)定，足見聯(lián)邦政府改革對競爭考試和“功績制”原則的重視程度。第三，公務(wù)員考試與錄用程序規(guī)定得較為詳細和縝密。根據(jù)法律規(guī)定，聯(lián)邦公務(wù)員考試的步驟包括：發(fā)布資格要求、考試安排、考試公開通知，候選人遞交申請表、文官委員會審查申請表和候選人資格；舉行考試、評卷和為合格者注冊；答復(fù)錄用機關(guān)提出的要求，并選出三名優(yōu)秀者，然后由相關(guān)機關(guān)在前三名候選人中挑選和委派等。Frederick C.Mosher,“Features and Problems of the Federal Civil Service”,in,By the American Assembly,pp.163-164.1978年改革以后，由聯(lián)邦人事管理總署與一些機構(gòu)和部門的人事管理機關(guān)把花名冊的前七人推薦給用人單位。用人單位經(jīng)過嚴格的挑選，從七人中選出一人。如果用人單位認為推薦的七人都不合乎要求，可以全部退回，由聯(lián)邦人事管理總署另行推薦。

與聯(lián)邦政府相比，地方政府對公務(wù)員選任并沒有競爭考試的硬性規(guī)定，而主要是通過聘任的形式完成對其錄用，尤其以中小城市采用的選任城市經(jīng)理人及其公務(wù)員職業(yè)群體為典型，但在選聘中仍然重點考察候選人的個人素質(zhì)和管理能力，遵守“功績制”原則。在通常的情況下，地方政府城市經(jīng)理人及由其組成的公務(wù)員專業(yè)群體主要由市議會聘任，其目的是保證城市經(jīng)理人及公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，并免于黨派與相關(guān)利益集團的干擾。在美國地方政府管理領(lǐng)域中，公務(wù)員一般具有如下特點：第一，有一定的專業(yè)知識，而且“二戰(zhàn)”后他們的知識水平有走高的趨向。根據(jù)學者的研究統(tǒng)計，“地方政府經(jīng)理人的任職平均年限和工作經(jīng)歷都在增長。教育水平在不斷提高，教育背景從最初的以工程專業(yè)為主向多樣化發(fā)展的同時，更集中在專業(yè)化的教育和在職教育。目前，地方政府城市經(jīng)理人大多具有公共管理方面的教育背景”。第二，有一定的行政權(quán)力，而且“二戰(zhàn)”后行政權(quán)力有擴大的趨向。行政權(quán)力突出了以城市經(jīng)理人為代表的地方公務(wù)員在地方政府行政管理中所發(fā)揮的作用。他們運用所具備的專業(yè)知識，借用企業(yè)科學化和效率化管理經(jīng)驗，以專業(yè)化的手段全面掌控地方市政管理大權(quán)，加速了地方政府公務(wù)員的專業(yè)化進程。在美國公務(wù)員專業(yè)化上，地方政府遠勝于聯(lián)邦政府，也正是因為這種專業(yè)化程度，美國地方政府公務(wù)員的“專才”特點更加突出。

其次，二者的異質(zhì)性還體現(xiàn)在聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員“通才”與“專才”的專業(yè)化程度上。政府在錄用行政官員上的“通才”與“專才”傾向，原本是英美兩國公務(wù)員制度的主要差異，并且，在西方公務(wù)員制度研究中，有關(guān)“‘通才’與‘專才’的論題在文獻中是很普遍的”。因受歷史傳統(tǒng)和政治文化的制約，同時也受中國科舉取仕制度的影響，英國自1870年正式建立公務(wù)員制度伊始，就帶有偏愛“通才”的傾向。英國公務(wù)員制度“通才”的特點是主要以牛津和劍橋大學的文科高才生為樣本，重視公務(wù)員的學歷和教育背景、書面考試成績、綜合行政才能、應(yīng)變能力、分析和解決問題的能力等，而不重視專業(yè)技術(shù)和技能，不欣賞專家和“專才”。與之相比，美國特殊的地理環(huán)境和文化背景，特別是實用主義的政治文化傳統(tǒng)，使美國從1883 年聯(lián)邦公務(wù)員制度建立開始，就已顯現(xiàn)出偏好“專業(yè)化”和“實用性”的特點，政府對能夠解決實際問題的專家情有獨鐘，在公務(wù)員錄用上偏愛“專才”。在這個意義上說，美國更像是“一個偏愛實用性政府”Steven W .Hays,and Richard C.Kearney,“Examination in the Public Service,”In,New York,1982,p.27.的國家。美國公務(wù)員制度“專才”的特點，更多地強調(diào)和突出專家的作用，如法學專家、經(jīng)濟學專家、政治學與國際戰(zhàn)略學專家、科技和農(nóng)技專家等，都在聯(lián)邦政府公務(wù)員的錄用和使用中占有優(yōu)越地位?！岸?zhàn)”后，隨著美國經(jīng)濟發(fā)展與社會進步，尤其是美國世界領(lǐng)袖大國地位的確立，聯(lián)邦政府職能不斷擴大，社會對專家的需求更加迫切，美國公務(wù)員“專才”結(jié)構(gòu)的特點更為突出，優(yōu)勢更加凸顯，特別是在一些特殊的管理領(lǐng)域，大量有專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的專家在高級公務(wù)員隊伍中供職，顯然有助于政府決策的準確與科學。

然而，當我們把美國聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員放在一起進行比對的時候，亦會發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦公務(wù)員的“專才”特點似乎又不那么明顯，相反，地方公務(wù)員則更帶有“專才”的特質(zhì)。美國聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員的“通才”和“專才”差異，更多地體現(xiàn)在公務(wù)員專業(yè)化程度上，而在這一點上，以城市經(jīng)理人為典型的美國地方政府公務(wù)員職業(yè)群體更突出。因為與聯(lián)邦政府比較，地方公務(wù)員專業(yè)化受到了高度重視，其價值觀念深入人心，得到了地方社會的普遍青睞。與聯(lián)邦政府中高級公務(wù)員相比，地方城市經(jīng)理人作為市政行政首腦的特點亦更為突出，他們掌握地方政府行政大權(quán)，在處理市政管理工作中擁有很大的自主性。而且“二戰(zhàn)”后，隨著國際城市經(jīng)理協(xié)會（International City/County Management Association，簡稱ICMA）對城市經(jīng)理人職業(yè)的承認，把經(jīng)理人列為地方政府專業(yè)管理人員行列，并形成以城市經(jīng)理人為主的地方政府公務(wù)員專業(yè)管理群體，其專業(yè)化特征尤為明顯。具體表現(xiàn)在：第一，他們大多是國際城市經(jīng)理協(xié)會的成員，遵守其職業(yè)章程，信守其職業(yè)理念、價值觀念和職業(yè)標準；第二，國際城市經(jīng)理協(xié)會和地方社會對公務(wù)員群體的職業(yè)能力要求也越來越高；第三，公務(wù)員直接參與和處理地方管理所面臨的高度復(fù)雜而棘手的問題，承擔相應(yīng)的責任。此外，美國地方政府公務(wù)員還呈現(xiàn)出年輕化、資歷化、白人占主導、教育學歷走高（管理學碩士、博士比例較高）和流動性較大的特點。美國地方政府公務(wù)員在專業(yè)化上所顯現(xiàn)出的優(yōu)勢和特點，在聯(lián)邦政府中或者是不甚明顯，抑或并不占主流。

最后，二者的異質(zhì)性體現(xiàn)在聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員“政治身份”與“行政角色”上。本文所討論的問題，主要涉及在理論上界定政治與行政之間的關(guān)系，在政治實踐上明晰行政官員“政治身份”和“行政角色”孰輕孰重的問題。按照經(jīng)典作家包括上文所談到的威爾遜、古德諾和馬克斯·韋伯等的理論闡釋，“行政科學”的誕生和公務(wù)員制度的創(chuàng)立，在一定程度上可以解決政治與行政之間關(guān)系和公務(wù)員身份與角色定位的問題，但政治與行政是一個連續(xù)的過程，我們很難劃定政治決策在哪里結(jié)束，而行政執(zhí)行又在哪里開始。在這一理論前提下，即使公務(wù)員制度建立和扮演獨立行政角色的公務(wù)員隊伍形成，其身份的兩棲性或者說模糊性依然存在，這種情況在聯(lián)邦政府層面更為突出。所以，當我們把美國聯(lián)邦和地方政府進行比對時，仍然會發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦公務(wù)員的“政治身份”較為明顯，而地方公務(wù)員的“行政角色”較為突出，這正是二者的重要差異所在。

在聯(lián)邦政府，公務(wù)員尤其是中高級公務(wù)員通過考試任職，他們職務(wù)常任，并且掌握各種信息和熟悉政府工作流程。在公務(wù)員制度的保護下，他們負責處理日常行政事務(wù)、掌握國家管理的具體過程，數(shù)目龐大、無處不在而又無事不參與，在政府中處于特殊地位。他們不僅有能力把握政府的行政運作，甚至有能力掌控政府的政治走向，以至學者甚至直接指出，在美國，只有“職業(yè)官僚才是真正的聯(lián)邦政府”Edward Sidlow,et al,,Belmont,CA:Wadsworth/Thomson Learning,2002,p.234.。此外，還需要注意的是，“以美國方式發(fā)展而成的分權(quán)制遠沒有創(chuàng)造出一個服從總統(tǒng)意志的行政工具”，而且“行政機構(gòu)的分散性特點使總統(tǒng)在試圖指導政府工作時遇到了巨大的挑戰(zhàn)”，所以聯(lián)邦政府規(guī)模和權(quán)力越大，公務(wù)員的權(quán)勢越膨脹，而總統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)亦更為嚴峻。在現(xiàn)代美國聯(lián)邦行政部門，高級公務(wù)員作為知識精英，可以通過參與政治決策的形式來制約總統(tǒng)；作為政府行政主管，他們可以通過提供方案、資料和信息等途徑來影響總統(tǒng)決策；作為合法的政策執(zhí)行者，他們也可以在執(zhí)行政策與法規(guī)的過程中擁有很大的自主權(quán)。所以，美國前副總統(tǒng)蒙代爾已注意到，“歷史上的每位總統(tǒng)都遇到過這樣一個問題，即如何防止職業(yè)公務(wù)員閹割總統(tǒng)的政策”。

與聯(lián)邦政府相比，以城市經(jīng)理人為主體的美國地方政府公務(wù)員群體，則更多的是專業(yè)化管理群體，扮演著真正的“行政角色”，而不像聯(lián)邦政府公務(wù)員那樣，有更多的機會直接或者間接地參與政治。關(guān)于這一點，正像王旭教授所指出的那樣，“城市政府職能主要在行政領(lǐng)域，而非政治。聯(lián)邦一級政府主掌重大問題的決策和公共問題，是政治至上的，但對地方一級主要負責公共管理，行政至上”。正因為如此，城市經(jīng)理人作為地方政府公務(wù)員的代表，其承擔著市政府行政首腦的責任，擁有行政全權(quán)，不存在聯(lián)邦政府公務(wù)員一定程度上向總統(tǒng)負責，抑或與總統(tǒng)之間存在牽制關(guān)系的問題，而在地方政府行政管理中自主地發(fā)揮著主導或者至關(guān)重要的作用。更為重要的是，美國地方政府“城市經(jīng)理由市議會聘任而不是民選”以及“起用市政管理方面的主要是文科的人才治理城市”的特點，不僅保證了城市經(jīng)理的高素質(zhì)和免受政治干擾，而且促進了美國地方政府管理的科學化和公務(wù)員群體的專業(yè)化。

余論

通過上文的討論和分析，我們可以看到：美國聯(lián)邦和地方政府在公務(wù)員制度上，既帶有同質(zhì)性又具有異質(zhì)性。同質(zhì)性源于行政功能的獨立性，而異質(zhì)性則源于美國二元政府體制的特殊性。

從政治學理論上分析，行政與政治之間既應(yīng)該相互依存又必須保持分立的關(guān)系，只有這樣才能保證政府的連續(xù)與穩(wěn)定、行政的高效率與政治的廉潔，這也是“行政科學”研究的核心內(nèi)容所在。然而，在現(xiàn)代“行政科學”誕生和公務(wù)員制度建立以前，世界上幾乎所有的國家都未能接受“行政科學”的概念和意識，亦不存在對行政與政治之間關(guān)系的科學界定，相反，政治或者政黨操控行政現(xiàn)象較為普遍，結(jié)果便導致上文所討論的政府秩序混亂、行政低效和政治腐敗。在這一點上，美國也不具有特殊性，所以19—20世紀之交，美國從聯(lián)邦到地方都掀起了政府或者市政改革運動。盡管當時聯(lián)邦和地方政府在改革形式甚至改革內(nèi)容上存在一定的差異，但明晰行政與政治之間的關(guān)系尤其是強調(diào)行政功能的獨立地位，通過建立公務(wù)員制度來解決政府秩序、效率和腐敗問題，便成為二者改革所要達到的共同目標。正因為如此，才出現(xiàn)我們所討論的美國聯(lián)邦和地方政府公務(wù)員制度上的同質(zhì)性問題。

從政府體制上看，美國是典型的聯(lián)邦制國家。在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦、州和地方呈現(xiàn)出明顯的二元政府體制特征，并且，州和地方政府的自治權(quán)很大。從歷史傳統(tǒng)和政治文化上看，美國是先有州和地方政府，然后才有聯(lián)邦政府。當年在制憲會議上，13個殖民地的制憲代表為了保留地方自治權(quán)，在費城足足爭論了幾個月，代表們最終以政治妥協(xié)的方式接受了聯(lián)邦制，給州政府保留一定的權(quán)力，尤其是保留了具體管理地方市政的行政權(quán)力，并把這種保障條款寫入憲法。正因為憲法的這種權(quán)力分割，美國從建國伊始，其政府體制就帶有二元性的特征。一方面聯(lián)邦政府主要負責管理重大的政治、經(jīng)濟和外交決策等問題，更多地帶有政治性；另一方面地方政府負責管理具體的地方公共事務(wù)和社會生活等問題，行政性更為突出。也正因為如此，美國聯(lián)邦政府公務(wù)員所具有的政治身份和地方政府公務(wù)員所扮演的行政角色便不可能完全相同，所以二者在公務(wù)員制度上所顯現(xiàn)的異質(zhì)性，也就不足為怪了。