吳承照,潘維琪,LEUNG Yufai

(1.同濟(jì)大學(xué)國(guó)家公園及自然保護(hù)地規(guī)劃研究中心 上海 200092;2.美國(guó)北卡羅來(lái)納州立大學(xué) 羅利 27695)

0 引言

南極旅游自20世紀(jì)50年代持續(xù)至今,以其特殊的資源價(jià)值受到世界各國(guó)的矚目。作為無(wú)主權(quán)的大陸,南極問(wèn)題一直存在很大爭(zhēng)議。以和平和科學(xué)為主要目的的《南極條約》解決主權(quán)矛盾,但應(yīng)對(duì)南極旅游增長(zhǎng)帶來(lái)的一系列問(wèn)題仍須開(kāi)展大量工作。南極旅游的模式不同于其他旅游,由于沒(méi)有接待國(guó)或旅游目的地國(guó),南極沒(méi)有直接的旅游管理者和旅游服務(wù)設(shè)施,也不需要考慮刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展[1],導(dǎo)致南極旅游管理體系的構(gòu)建是全球多方協(xié)調(diào)推進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)作為南極旅游的第二大客源國(guó),應(yīng)積極參與南極旅游管理事務(wù)。

1 南極旅游管理的國(guó)際組織機(jī)構(gòu)

目前與南極旅游管理相關(guān)的主要國(guó)際組織機(jī)構(gòu)包括南極條約協(xié)商會(huì)議、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)和國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)?！赌蠘O條約》中沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)南極旅游的規(guī)定[2],《環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》也沒(méi)有直接涉及旅游問(wèn)題,而是將南極旅游作為挑戰(zhàn)南極環(huán)境的因素之一[3]。歷年來(lái)針對(duì)南極旅游問(wèn)題的討論也未形成具體、有效且可實(shí)施的措施,現(xiàn)行的南極旅游管理工作仍主要依賴(lài)國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)[4]。

1.1 南極條約協(xié)商會(huì)議(ATCM)

1959年《南極條約》的簽訂標(biāo)志著南極條約體系開(kāi)始建立。ATCM于1961—1994年每2年召開(kāi)1次,自1994年起每年召開(kāi)1次。會(huì)議的主要目的是交換信息,就南極共同關(guān)心事項(xiàng)進(jìn)行磋商,并向相關(guān)政府建議采取措施以實(shí)現(xiàn)《南極條約》的原則和目標(biāo)。會(huì)議由《南極條約》締約方(以下簡(jiǎn)稱(chēng)締約方)、非締約方、觀察員和受邀專(zhuān)家4類(lèi)人員組成,各方參會(huì)者均可積極參與討論,但最終決策方為29個(gè)協(xié)商國(guó)。

1.2 環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(CEP)

CEP根據(jù)《環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》設(shè)立,其職能是向締約方提供咨詢(xún)意見(jiàn)和建議并供ATCM審議,以協(xié)助《環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》及其附件的實(shí)施運(yùn)作。CEP由《環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》締約代表組成,也有許多觀察員參加,通常每年與ATCM進(jìn)行1次會(huì)議。

CEP會(huì)議主要討論南極環(huán)境的總體狀況以及《環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》的具體執(zhí)行情況。其重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題包括4個(gè)方面:①與非南極物種有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理;②管理旅游業(yè)和非政府活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響;③了解和應(yīng)對(duì)南極氣候變化對(duì)環(huán)境的影響;④提高南極保護(hù)區(qū)管理的有效性,增強(qiáng)保護(hù)區(qū)系統(tǒng)。CEP還開(kāi)發(fā)管理工具用于環(huán)境影響評(píng)估、動(dòng)植物保護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、海洋污染治理以及歷史遺址和古跡管理等。CEP成員常年參與保護(hù)區(qū)管理和應(yīng)對(duì)氣候變化任務(wù),根據(jù)需要組織研討會(huì),向ATCM提供報(bào)告并提出建議,促成制定許多調(diào)節(jié)南極人類(lèi)活動(dòng)的措施[5]。

1.3 國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)(IAATO)

1991年7 家已經(jīng)在南極進(jìn)行數(shù)年探險(xiǎn)的公司成立IAATO,目前IAATO有106名成員,包括51名經(jīng)營(yíng)者以及55名合作伙伴(在IAATO成員計(jì)劃或公司登記的機(jī)構(gòu)和公司)和臨時(shí)經(jīng)營(yíng)者[6]。

IAATO的宗旨是倡導(dǎo)并推動(dòng)私營(yíng)部門(mén)開(kāi)展安全且對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)的南極旅游。IAATO對(duì)保護(hù)、管理和教育的關(guān)注促進(jìn)世界范圍內(nèi)對(duì)南極更大的了解和保護(hù),其目標(biāo)是讓南極像今天一樣保持原始和壯麗。為此,IAATO須確保將南極旅游業(yè)對(duì)南極環(huán)境的影響控制在輕微或短暫的范圍內(nèi)[7]。

IAATO在其活動(dòng)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不斷推進(jìn)與有關(guān)國(guó)際管理制度的密切聯(lián)系,如強(qiáng)調(diào)南極旅游必須在《南極條約》制度以及《南極防污公約》《國(guó)際海上人身安全公約》和類(lèi)似國(guó)際和國(guó)家法律和協(xié)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。此外,IAATO希望政府參與其活動(dòng)并承擔(dān)個(gè)別責(zé)任,并認(rèn)為南極的終極保護(hù)在很大程度上取決于協(xié)商國(guó)制定的良好政策。

為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo),IAATO制定豐富的規(guī)章制度、操作程序和指導(dǎo)方針。其中,規(guī)章制度和操作程序包括對(duì)岸上人員數(shù)量的規(guī)定和限制、最低工作人員與乘客的占比、應(yīng)急計(jì)劃以及緊急醫(yī)療疏散計(jì)劃等;除ATCM采用的一般南極游客指南,IAATO采用各種更加具體的指導(dǎo)方針,如針對(duì)特定地點(diǎn)、非本地物種、去除污染和觀看野生動(dòng)物的指南。

2 南極條約體系(ATS)

ATS是指《南極條約》以及南極條約協(xié)商國(guó)簽訂的有關(guān)保護(hù)南極的公約和歷次協(xié)商會(huì)議通過(guò)的各項(xiàng)建議和措施的統(tǒng)稱(chēng)。由于ATS是開(kāi)展南極一切活動(dòng)的基礎(chǔ),南極旅游活動(dòng)也須充分維護(hù)ATS的基本價(jià)值與原則。

2.1 基本原則

ATS的基本原則是維護(hù)和平和科學(xué)研究。盡管環(huán)境保護(hù)在《南極條約》中所受關(guān)注有限,但該議題自始就在ATS內(nèi)引起大量的討論和立法。隨著各種協(xié)定和非約束性文書(shū)尤其是《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《議定書(shū)》)的通過(guò),環(huán)境保護(hù)已成為ATS的第三大支柱。

2.2 環(huán)境保護(hù)

南極是致力于和平和科學(xué)的自然保護(hù)區(qū)。為鼓勵(lì)協(xié)商國(guó)制定“關(guān)于南極自然保護(hù)的共同政策”,南極研究委員會(huì)(SCAR)于1961年出版《促進(jìn)在南極自然保護(hù)的措施建議形式》[8],提出若干一般性原則和建議,如“所有陸地和淡水地區(qū),包括快速冰以及南緯60度以南的所有沿海水域應(yīng)被國(guó)際公認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)”。SCAR的工作是南極區(qū)域合作和管理中心討論的重要基礎(chǔ),討論的結(jié)果是在1964年通過(guò)《養(yǎng)護(hù)南極動(dòng)物和植物區(qū)系協(xié)定措施》。

2.3 南極的價(jià)值

南極的主要價(jià)值包括環(huán)境、科學(xué)、歷史、美學(xué)和荒野價(jià)值。1989年ATCM建議建立全面的保護(hù)制度,目的在于確保人類(lèi)活動(dòng)不會(huì)對(duì)南極環(huán)境或其附屬相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響,或損害南極的科學(xué)、美學(xué)和荒野價(jià)值。各方也認(rèn)識(shí)到南極本身的獨(dú)特性代表保護(hù)其價(jià)值觀的靈感,并強(qiáng)調(diào)教育、文學(xué)、藝術(shù)、文化和音樂(lè)對(duì)于促進(jìn)了解和欣賞南極的價(jià)值,尤其是其科學(xué)、美學(xué)和荒野價(jià)值的貢獻(xiàn)。

3 南極旅游管理的國(guó)際協(xié)議

1966年ATCM首次采納關(guān)于旅游的建議,協(xié)商國(guó)認(rèn)為旅游給維護(hù)ATS的基本原則和價(jià)值帶來(lái)壓力,認(rèn)為旅游活動(dòng)可能影響科研、動(dòng)植物保護(hù)和南極站運(yùn)營(yíng)[9],非締約方的游客和其他訪問(wèn)者可能對(duì)科研進(jìn)程、南極環(huán)境尤其是特別保護(hù)區(qū)和歷史古跡產(chǎn)生持久和有害的影響[10]。ATCM針對(duì)這些較為普遍的問(wèn)題制定更加具體的旅游經(jīng)營(yíng)者和游客指南,主要通過(guò)《議定書(shū)》管理南極旅游活動(dòng)[11]。

3.1 《議定書(shū)》

1991年《南極條約》協(xié)商國(guó)在馬德里簽署《議定書(shū)》及其5個(gè)附件,至1998年《議定書(shū)》獲得所有簽字國(guó)議會(huì)或國(guó)會(huì)審批通過(guò)并正式生效[12]?！蹲h定書(shū)》適用于締約方的所有游客和其他非政府活動(dòng),遵循南極旅游管理的價(jià)值和原則,保護(hù)南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng),同時(shí)保護(hù)南極的荒野、美學(xué)和科學(xué)等內(nèi)在價(jià)值。《議定書(shū)》規(guī)定對(duì)南極所有活動(dòng)的管制,還專(zhuān)門(mén)提及與旅游相關(guān)的環(huán)境影響評(píng)估的應(yīng)用和緊急響應(yīng)。

《議定書(shū)》規(guī)定在開(kāi)展南極旅游活動(dòng)前必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估,要求每項(xiàng)活動(dòng)須根據(jù)其可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行初步評(píng)估、初步環(huán)境評(píng)估或綜合環(huán)境評(píng)估。實(shí)踐表明,目前有旅游活動(dòng)進(jìn)行初步評(píng)估和初步環(huán)境評(píng)估,但尚未有任何旅游和非政府活動(dòng)進(jìn)行綜合環(huán)境評(píng)估?！蹲h定書(shū)》附件還規(guī)定為避免對(duì)動(dòng)植物的有害干擾,必須采取預(yù)防措施,防止引進(jìn)非本地物種和疾病;旅游考察隊(duì)?wèi)?yīng)遵守陸上和海上的廢物管理規(guī)定;旅游活動(dòng)須確保指定的歷史遺址和紀(jì)念碑不受破壞,并須遵守《南極指定特別保護(hù)區(qū)條例》和《南極特別管理區(qū)條例》。

3.2 ATCM的討論與決策

自1966年起ATCM就開(kāi)始討論南極旅游的相關(guān)問(wèn)題,《議定書(shū)》通過(guò)后對(duì)旅游問(wèn)題更加關(guān)注,并在超過(guò)25年的時(shí)間里對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行廣泛討論。討論的主題包括旅游增長(zhǎng)、旅游管理、旅游的環(huán)境影響評(píng)估和累計(jì)影響、旅游監(jiān)管、IAATO自我監(jiān)管、非締約方/非IAATO成員的旅游活動(dòng)以及教育科學(xué)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)等,其中有許多是ATCM一直激烈討論的主題,但多年來(lái)得出的結(jié)論數(shù)量有限,表明各方關(guān)注的許多問(wèn)題仍未找到相匹配的解決辦法。

ATCM于1966—1995年通過(guò)涉及南極旅游的10項(xiàng)建議,自1995年以來(lái)通過(guò)關(guān)于南極旅游的3項(xiàng)決定、30項(xiàng)決議和2項(xiàng)措施(表1至表4)。例如:限制旅游活動(dòng)對(duì)南極包括累積影響在內(nèi)的潛在影響;建議協(xié)商國(guó)阻止所有可能導(dǎo)致南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期退化的活動(dòng)。

表1 南極條約協(xié)商會(huì)議中涉及南極旅游的建議

表2 南極條約協(xié)商會(huì)議中涉及南極旅游的決定

表3 南極條約協(xié)商會(huì)議中涉及南極旅游的決議

表4 南極條約協(xié)商會(huì)議中涉及南極旅游的措施

續(xù)表3

4 南極旅游管理現(xiàn)狀

4.1 主要問(wèn)題

南極旅游存在的問(wèn)題主要集中在旅游增長(zhǎng)和旅游多樣性增加2個(gè)方面。

在旅游增長(zhǎng)方面,主要包括游客數(shù)量、旅游季節(jié)長(zhǎng)度和登陸點(diǎn)數(shù)量的增長(zhǎng)。自20世紀(jì)80年代末以來(lái),訪問(wèn)南極的游客人數(shù)大幅增加(圖1),飛航業(yè)務(wù)也大幅增加,前往南極的游客中有17%～18%參與飛機(jī)航行;南極半島旅游季節(jié)的持續(xù)時(shí)間隨游客數(shù)量增長(zhǎng)而增長(zhǎng),最長(zhǎng)的季節(jié)(從首次登陸到最后一次登陸共175天)出現(xiàn)在2008—2009年,比1995—1996年 最 短 的 季 節(jié) 長(zhǎng)68天[13];根 據(jù)IAATO年度報(bào)告,南極半島、羅斯海地區(qū)和南極東部地區(qū)的游客登陸點(diǎn)數(shù)量于2016—2017年從125個(gè)減少到111個(gè),而2017—2018年又增加到166個(gè),累計(jì)游客登陸點(diǎn)數(shù)量已近250個(gè)[14]。不同規(guī)模的旅游增長(zhǎng)可能導(dǎo)致人類(lèi)增加在南極的足跡,從而產(chǎn)生非本地植物引進(jìn)、野生動(dòng)物干擾、植被踐踏和土壤性質(zhì)改變等影響。目前通過(guò)控制游客數(shù)量解決旅游增長(zhǎng)問(wèn)題的管理措施尚未得到采納,僅采取若干措施防止或限制個(gè)別場(chǎng)址的過(guò)度訪問(wèn)。

圖1 1993年以來(lái)南極游客數(shù)量

在旅游多樣性增加方面,隨著南極旅游和非政府探險(xiǎn)活動(dòng)的不斷演變,逐漸形成日益多樣化的活動(dòng)形式(圖2)。南極旅游運(yùn)營(yíng)商提供馬拉松、潛水和皮劃艇[15]等一系列活動(dòng)內(nèi)容,19世紀(jì)80年代后期開(kāi)發(fā)的空中航線(xiàn)使游客能夠開(kāi)展爬山、參觀帝企鵝棲息地、跳傘和訪問(wèn)南極點(diǎn)等活動(dòng)。旅游活動(dòng)的日益多樣化已是不可避免的趨勢(shì)[16],其潛在影響與旅游增長(zhǎng)類(lèi)似。締約方多次質(zhì)疑是否應(yīng)允許或認(rèn)可在南極開(kāi)展某些活動(dòng),以及是否需要一些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)否定某些活動(dòng)。目前《議定書(shū)》中的環(huán)境評(píng)估是控制旅游或非政府活動(dòng)的主要手段,但由于各國(guó)執(zhí)行水平存在差異,存在的問(wèn)題仍令人擔(dān)憂(yōu)。

圖2 2019—2020年南極活動(dòng)形式

4.2 監(jiān)管體系

南極旅游受相關(guān)國(guó)際法和締約方國(guó)內(nèi)法的立法監(jiān)管[17],IAATO制定適用于南極私營(yíng)運(yùn)營(yíng)商以及所有人類(lèi)活動(dòng)的一系列監(jiān)管措施,以維護(hù)行業(yè)秩序。然而目前南極旅游的監(jiān)管仍存在挑戰(zhàn),如監(jiān)管體系的差異、實(shí)施現(xiàn)有法律的有效性以及旅游活動(dòng)多樣化評(píng)估中遇到的一系列問(wèn)題[18],持續(xù)增長(zhǎng)的南極游客和非成員旅游運(yùn)營(yíng)商數(shù)量可能影響IAATO的內(nèi)部凝聚力[19]。

目前國(guó)際上的南極旅游監(jiān)管模式如圖3所示。

圖3 南極旅游監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)

其中,南極旅游監(jiān)管的主要對(duì)象為運(yùn)營(yíng)商和游客,目前主要監(jiān)管主體為締約方的主管部門(mén)和IAATO;除IAATO的行業(yè)準(zhǔn)則自我監(jiān)管外,ATCM對(duì)監(jiān)管政策擁有決策權(quán),其他組織和國(guó)家僅參與討論和提供建議。

4.3 管理措施

目前對(duì)于南極旅游管理的推進(jìn)主要體現(xiàn)在締約方內(nèi)部政策法規(guī)的完善、國(guó)際溝通平臺(tái)的搭建和南極區(qū)域特定指南的制定3個(gè)方面。①大多數(shù)締約方已在其國(guó)內(nèi)法律體系中執(zhí)行《議定書(shū)》的規(guī)定,確保旅游活動(dòng)不影響南極生態(tài)環(huán)境;各國(guó)普遍要求南極旅游活動(dòng)組織者提供南極活動(dòng)申請(qǐng)書(shū),并要求其按照《議定書(shū)》附件1開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)估;部分國(guó)家逐步采取一系列專(zhuān)門(mén)針對(duì)南極旅游管理的額外措施,如通過(guò)國(guó)內(nèi)立法對(duì)南極旅游和非政府活動(dòng)的違規(guī)行為進(jìn)行執(zhí)法、處罰和訴訟[20],但其中絕大多數(shù)具有法律約束力的措施尚未生效。②加強(qiáng)國(guó)家主管部門(mén)之間的交流已得到締約方的重視,目前可通過(guò)在線(xiàn)電子信息交換系統(tǒng)滿(mǎn)足非政府探險(xiǎn)隊(duì)的信息交換需求,以便于共享批準(zhǔn)和拒絕的活動(dòng)信息;為進(jìn)一步改善國(guó)家主管部門(mén)之間的溝通,ATCM秘書(shū)處在其網(wǎng)站上創(chuàng)建子論壇,各國(guó)可在該子論壇上交換有關(guān)授權(quán)和許可的信息以及其他旅游事務(wù)信息[21]。③特定指南的制定主要依賴(lài)IAATO,自1991年IAATO成立以來(lái),其在旅游管理中發(fā)揮的重要作用已得到締約方的認(rèn)同[22]。

5 南極旅游管理現(xiàn)狀評(píng)價(jià)及其啟示

5.1 現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

南極旅游和非政府活動(dòng)通過(guò)《南極條約》和《議定書(shū)》等多種機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管,并通過(guò)締約方國(guó)內(nèi)立法以及IAATO相關(guān)規(guī)定加以實(shí)施。其中,各國(guó)由于多方面原因很難成功執(zhí)法,而IAATO非常依賴(lài)制定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),以確保面向所有南極旅游運(yùn)營(yíng)商的一致性。因此,建立強(qiáng)大而有效的行業(yè)機(jī)構(gòu)十分重要,但嚴(yán)重依賴(lài)行業(yè)自我監(jiān)管的戰(zhàn)略也存在風(fēng)險(xiǎn),而建立行業(yè)監(jiān)管機(jī)制應(yīng)是締約方的主要責(zé)任[23]。

多年來(lái),締約方已考慮采取一系列加強(qiáng)監(jiān)管制度的措施,但大多數(shù)尚未實(shí)施。近年來(lái),隨著電子信息交換系統(tǒng)的變更,改善國(guó)家主管部門(mén)之間協(xié)調(diào)與合作的嘗試取得一定成功。未來(lái)亟須提高IAATO、ATCM和國(guó)家主管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作水平,以確保始終如一地強(qiáng)制執(zhí)行現(xiàn)有監(jiān)管措施,并采取相應(yīng)措施應(yīng)對(duì)現(xiàn)有制度缺陷。

5.2 啟示

國(guó)際上針對(duì)南極旅游問(wèn)題開(kāi)展長(zhǎng)期討論,也在努力改善管理環(huán)境,但無(wú)較大實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。對(duì)于管理措施和建議雖已提出部分可行辦法,但缺乏相應(yīng)的實(shí)施載體,各國(guó)立法審批困難,審批后也未實(shí)施生效。一方面,南極旅游管理牽涉的利益主體較多,各方矛盾突出;另一方面,旅游管理平臺(tái)和體系存在缺陷。因此,須在完善管理模式的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化各方責(zé)任意識(shí),號(hào)召全球積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)南極環(huán)境問(wèn)題;不可僅看到發(fā)展旅游帶來(lái)的短期經(jīng)濟(jì)利益,滿(mǎn)足于目前的被動(dòng)監(jiān)管模式,而是應(yīng)積極協(xié)調(diào)相關(guān)各方,主動(dòng)探尋南極旅游管理的新模式。

中國(guó)的南極旅游人數(shù)逐漸增多,目前國(guó)內(nèi)主要有6家旅行代理機(jī)構(gòu)組織客源,與美國(guó)或其他國(guó)家的旅游商開(kāi)展合作并使用其郵輪,但中國(guó)尚未加入IAATO。為保障國(guó)內(nèi)游客的利益以及南極旅游資源的合理利用,須把南極旅游作為戰(zhàn)略?xún)?nèi)容開(kāi)展全方位研究,與南極科考研究共同發(fā)展,推動(dòng)《南極條約》的實(shí)施和執(zhí)行,保障共同利益。