周洋 周建新 王金莉 朱蓉臣

（中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京 100012）

0 引言

農(nóng)村自建房是指在國(guó)家農(nóng)村集體土地中特定劃撥的用于建筑住宅的建筑，亦被稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。“農(nóng)村自建房”不是法律概念，是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種稱謂[1]。近年來，我國(guó)建筑物坍塌重特大事故發(fā)生頻次有所上升，造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，例如：2020 年3 月7 日，福建省泉州市欣佳酒店發(fā)生坍塌事故，共造成29 人死亡、42 人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失5 794 萬元；2020 年8 月29 日，山西省臨汾市聚仙飯店發(fā)生坍塌事故，造成29 人死亡、28 人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失1 164.35 萬元；2021 年7 月12 日，江蘇省蘇州市四季開源酒店輔房發(fā)生坍塌事故，造成17人死亡、5 人受傷；2022 年4 月29 日，湖南省長(zhǎng)沙市望城區(qū)金山橋街道金坪社區(qū)盤樹灣一居民自建房發(fā)生倒塌事故，造成53 人死亡[2]。其中，山西臨汾市和湖南長(zhǎng)沙市的兩起事故為農(nóng)村自建房坍塌事故。

農(nóng)村自建房坍塌重特大事故是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的“里子問題”，對(duì)實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了世界速度最快、規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，2020 年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.89%[3]。我國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入中后期發(fā)展階段，城市建設(shè)、城市發(fā)展也進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期。從過去解決“有沒有”的問題，到現(xiàn)在要解決“好不好”的問題[4]。我國(guó)在短時(shí)間內(nèi)走過了一些國(guó)家?guī)装倌甑某擎?zhèn)化歷程，在發(fā)展過程中還存在不足，特別是“里子工程”需要加強(qiáng)。不少農(nóng)村都被“包圍”到了城市中，但其土地所有形式?jīng)]有發(fā)生變化，依舊是集體所有制，許多房子依舊是農(nóng)村自建房。農(nóng)村自建房建設(shè)質(zhì)量問題、建設(shè)監(jiān)管問題、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問題等，需要在下一階段、特別是在城市高質(zhì)量發(fā)展過程中解決，更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。

我國(guó)約有54 萬多個(gè)行政村[5]，有2 億多棟農(nóng)房[6]，管理存在空白。目前，很多地方只是在用地標(biāo)準(zhǔn)上有所限制，要求在劃定的宅基地上自建房屋，對(duì)質(zhì)量安全缺乏監(jiān)管。蓋房前不經(jīng)過相關(guān)部門審批，建成后也沒有項(xiàng)目驗(yàn)收，農(nóng)村自建房的建筑質(zhì)量自然得不到保障。尤其是隨著城市建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村自建房拿來經(jīng)營(yíng)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村自建房拿來出租出售，用作經(jīng)營(yíng)民宿、飯店，進(jìn)一步加大了安全風(fēng)險(xiǎn)[7]。如果農(nóng)村自建房風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)不清，隱患不明的現(xiàn)狀仍持續(xù)保持下去，造成嚴(yán)重后果的此類事故仍可能會(huì)繼續(xù)頻繁發(fā)生。

本篇旨在通過同類事故調(diào)查報(bào)告案例分析的基礎(chǔ)上，尤其是分析用于經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)村自建房存在的安全風(fēng)險(xiǎn)與事故發(fā)生的主要原因，提出加強(qiáng)農(nóng)村自建房安全風(fēng)險(xiǎn)管控的對(duì)策措施建議。

1 農(nóng)村自建房坍塌事故案例分析

本文擬通過對(duì)多起房屋坍塌事故進(jìn)行典例分析，結(jié)合相關(guān)政策法規(guī)、相關(guān)研究文獻(xiàn)調(diào)研，梳理和總結(jié)分析農(nóng)村自建房屋坍塌事故特點(diǎn)和主要原因，并在此基礎(chǔ)上提出防范措施建議，具體研究思路見圖1。

圖1 研究思路框架圖

本文共收集了10 起農(nóng)村自建房坍塌事故調(diào)查報(bào)告，抽取相關(guān)的關(guān)鍵詞，見表1，分析農(nóng)村自建房坍塌事故的共性特點(diǎn)以及農(nóng)村自建房存在的安全問題。收集與農(nóng)村自建房坍塌事故相關(guān)的論文、研究報(bào)告等資料文獻(xiàn)，梳理農(nóng)村自建房發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題。

表1 10起建筑坍塌事故分析

2 10起建筑坍塌事故分析

2.1 10 起事故分布情況

從表1 可以看出這10 起事故的分布情況為福建2 起，上海、浙江、江蘇、湖南、安徽、廣西、河北、天津、山西各1 起。這些事故主要發(fā)生在近10 年之內(nèi)，其中6 起事故發(fā)生在近三年內(nèi)，加上湖南長(zhǎng)沙“4·29”自建房坍塌特大事故，占比超60%。

2.2 農(nóng)村自建房坍塌事故特點(diǎn)

這10 起事故大都是突然發(fā)生的整體性坍塌、倒塌或者局部大面積坍塌，事故發(fā)生具有突然性，加上這些大都是用于出租或酒店、飯店、幼兒園、超市等經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村自建房，建筑物內(nèi)人員密度較大，因而，事故造成的后果也大都十分嚴(yán)重。

2.3 事故主要原因

從事故調(diào)查報(bào)告中梳理這10 起事故的主要原因，結(jié)合湖南長(zhǎng)沙“4·29”自建房坍塌特大事故相關(guān)信息，基本可以將農(nóng)村自建房坍塌事故原因整理歸納幾個(gè)方面：一是房屋建筑年久、磚混結(jié)構(gòu)、地基不牢；二是在原基礎(chǔ)上違規(guī)加蓋裝修，無設(shè)計(jì)，框架安全系數(shù)低；三是施工隊(duì)伍無資質(zhì)，施工過程管理無序；四是建筑材料、工藝不符合國(guó)家和行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；五是無專業(yè)驗(yàn)收。具體原因主要可列舉為如下18 項(xiàng)：

1）建房年代久、質(zhì)量差，地質(zhì)基礎(chǔ)不牢；

2）違法違規(guī)占地建設(shè)；

3）無專業(yè)設(shè)計(jì)；

4）存在設(shè)計(jì)缺陷；

5）無資質(zhì)施工；

6）違法違規(guī)建設(shè)、改建；

7）違法違規(guī)裝修施工；

8）房屋地基土承載力不滿足規(guī)范要求；

9）非法轉(zhuǎn)包、掛靠；

10）違法組織施工；

11）混亂的施工管理；

12）擅自施工；

13）施工過程中，破壞了房屋原有承重系統(tǒng)；

14）未執(zhí)行有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；

15）發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的個(gè)人；

16）偽造材料騙取相關(guān)審批和備案；

17）未按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理鋼結(jié)構(gòu)屋頂工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)；

18）在未竣工驗(yàn)收、未具備安全生產(chǎn)條件的情況下即從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

這10 起事故中，事故原因70%以上都是由多條原因，最多的占7 項(xiàng)，幾乎所有的農(nóng)村自建房都被定性為“違建”，房屋大都是磚混結(jié)構(gòu)或部分磚混結(jié)構(gòu)，其中為老舊房屋的，大都進(jìn)行多次擴(kuò)建、改建或內(nèi)容改造。建筑物質(zhì)量普遍存在嚴(yán)重缺失，質(zhì)量安全堪憂。

此外，城市化發(fā)展進(jìn)程促使自住房轉(zhuǎn)租賃經(jīng)營(yíng)是推進(jìn)事故發(fā)展的一個(gè)重要誘因，不正確的發(fā)展理念和對(duì)安全缺乏足夠認(rèn)識(shí)以及缺失有效的監(jiān)管，也是導(dǎo)致了農(nóng)村自建房坍塌事故頻發(fā)的一個(gè)外部原因。本文還梳理了《中華人民共和國(guó)建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令 第279 號(hào)）、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令 第 393 號(hào)）、GB 50007—2011《建筑地基基礎(chǔ)設(shè)計(jì)規(guī)范》等相關(guān)法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)35項(xiàng)，可以看出，目前部分建筑安全相關(guān)法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)不完全適用、不適用或未明確說明適用于農(nóng)村自建房監(jiān)管。

3 對(duì)策措施建議

2022年4月6日，國(guó)務(wù)院安委會(huì)發(fā)布了《“十四五”國(guó)家安全生產(chǎn)規(guī)劃》[8]。規(guī)劃中突出了風(fēng)險(xiǎn)防控重要地位，相比較十三五國(guó)家安全生產(chǎn)規(guī)劃，頻次從3 次上升為10 次，并提出：到2025 年，防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全，重大安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力大幅提升。因此，各地要針對(duì)農(nóng)村自建房坍塌事故類型，織密重大風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任體系、筑牢重大風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)。2022 年5 月23 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》[9]提出要實(shí)施農(nóng)房質(zhì)量安全提升工程。推進(jìn)農(nóng)村低收入群體等重點(diǎn)對(duì)象危房改造和地震高烈度設(shè)防地區(qū)農(nóng)房抗震改造，逐步建立健全農(nóng)村低收入群體住房安全保障長(zhǎng)效機(jī)制。深入開展農(nóng)村房屋安全隱患排查整治，以用作經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村自建房為重點(diǎn)，對(duì)排查發(fā)現(xiàn)存在安全隱患的房屋進(jìn)行整治。農(nóng)房建設(shè)要滿足質(zhì)量安全和抗震設(shè)防要求。因地制宜推廣裝配式鋼結(jié)構(gòu)、木竹結(jié)構(gòu)等安全可靠的新型建造方式。以農(nóng)村房屋及其配套設(shè)施建設(shè)為主體，完善農(nóng)村工程建設(shè)項(xiàng)目管理制度，省級(jí)統(tǒng)籌建立從用地、規(guī)劃、建設(shè)到使用的一體化管理體制機(jī)制，并按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的要求，落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任。建設(shè)農(nóng)村房屋綜合信息管理平臺(tái)，完善農(nóng)村房屋建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。因此，為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，提出以下措施建議。

3.1 消除農(nóng)村自建房存量安全隱患

努力消除存量農(nóng)村房屋安全隱患，深入推進(jìn)安全隱患排查整治工作，重點(diǎn)加強(qiáng)用作經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村房屋管理，將“自建房+經(jīng)營(yíng)”視為重大隱患來對(duì)待。應(yīng)堅(jiān)持“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，將房屋安全作為開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的前提條件。農(nóng)村自建房用作經(jīng)營(yíng)的，在辦理市場(chǎng)主體登記時(shí)，產(chǎn)權(quán)人或使用人有義務(wù)提供房屋安全性鑒定報(bào)告。

借助衛(wèi)星遙感影像技術(shù)開展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。對(duì)農(nóng)村自建房區(qū)域定期進(jìn)行巡查和分析，對(duì)發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村自建房風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和重大隱患進(jìn)行檢查、核查，將此類事故消除在萌芽之中。

在地震高烈度區(qū)、洪澇災(zāi)害易發(fā)區(qū)、潛在地質(zhì)隱患地區(qū)持續(xù)推進(jìn)房屋加固改造工作。

3.2 完善農(nóng)村自建房相關(guān)法律法規(guī)

圍繞農(nóng)民群眾的切身利益和財(cái)產(chǎn)安全，結(jié)合“十四五”規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)統(tǒng)籌謀劃，盡快理順農(nóng)房建設(shè)管理機(jī)制。從依法行政的角度，建議國(guó)務(wù)院頒布“農(nóng)房建設(shè)管理?xiàng)l例”或明確相關(guān)部門牽頭制定部門規(guī)章，填補(bǔ)法律空白。有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)村自建房的實(shí)際情況，出臺(tái)、修訂相應(yīng)法律法規(guī)，對(duì)于施工資質(zhì)、設(shè)計(jì)圖紙、工程質(zhì)量、建材質(zhì)量、開工申請(qǐng)、竣工驗(yàn)收等進(jìn)行規(guī)范，終結(jié)野蠻生長(zhǎng)的現(xiàn)狀[7]。

3.3 厘清農(nóng)村自建房安全監(jiān)管職責(zé)

2022 年3 月31 日，國(guó)務(wù)院安委會(huì)針對(duì)近期一些地區(qū)和行業(yè)領(lǐng)域接連發(fā)生的重特大事故，暴露出的突出問題，制定出臺(tái)的安全生產(chǎn)“十五條”措施[10]。安全生產(chǎn)“十五條”措施要求各有關(guān)部門要按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”和“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，依法依規(guī)抓緊編制安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單。對(duì)職能交叉和新業(yè)態(tài)新風(fēng)險(xiǎn)，按照“誰(shuí)主管誰(shuí)牽頭、誰(shuí)為主誰(shuí)牽頭、誰(shuí)靠近誰(shuí)牽頭”的原則及時(shí)明確監(jiān)管責(zé)任，各有關(guān)部門要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)。建議與農(nóng)村自建房安全相關(guān)的住建、自然資源、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門主動(dòng)擔(dān)負(fù)起相關(guān)職責(zé)，明確年度安全監(jiān)管任務(wù)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與溝通，做好農(nóng)村自建房安全質(zhì)量監(jiān)管工作，應(yīng)急管理部門要切實(shí)履行安委會(huì)辦公室職責(zé)，充分發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)作用，加強(qiáng)考核巡查、警示提醒、掛牌督辦、提級(jí)調(diào)查，督促各部門落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任。

3.4 加強(qiáng)過程監(jiān)管和重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管

農(nóng)村自建房的“架構(gòu)安全”“材料安全”“施工安全”是安全監(jiān)管的主要內(nèi)容，規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)范施工、合格驗(yàn)收以及用途變更審批等環(huán)節(jié)是抓好農(nóng)村自建房安全監(jiān)管的關(guān)鍵。

頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)計(jì)建設(shè)、分級(jí)使用，或者指導(dǎo)各地建立審批監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房用地、規(guī)劃、建設(shè)、使用等全流程“一網(wǎng)統(tǒng)管”和“一網(wǎng)通辦”，最后形成全國(guó)農(nóng)村房屋綜合信息管理平臺(tái)，嚴(yán)控增量農(nóng)村房屋安全隱患。

提高群眾的質(zhì)量安全意識(shí)，從聘請(qǐng)施工人員，到購(gòu)買建筑材料，都要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)，不能為省成本丟掉安全。同時(shí)，引導(dǎo)村民采用裝配式鋼結(jié)構(gòu)等新型技術(shù)建造房屋，逐步淘汰磚混結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村自建房的安全系數(shù)。

建立“工匠負(fù)責(zé)制”。近年來，各地住建部門加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)工匠培養(yǎng)，僅2021 年就培養(yǎng)了11 萬多人，其中有4 萬多人獲得了培訓(xùn)證書[11]。目前我國(guó)正在積極爭(zhēng)取將鄉(xiāng)村建設(shè)工匠納入國(guó)家職業(yè)分類大典，實(shí)施培訓(xùn)合格上崗制度；并且依托現(xiàn)有資源建立信息平臺(tái)，開展鄉(xiāng)村建設(shè)工匠社會(huì)信用評(píng)價(jià)，實(shí)行農(nóng)村建房“工匠負(fù)責(zé)制”。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不斷更新、施工質(zhì)量不斷提高。相較而言，農(nóng)村自建房設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不高、施工質(zhì)量不高，又常常出于功能或環(huán)境改善進(jìn)行裝修拆改，甚至改變承重結(jié)構(gòu)，極易發(fā)生安全事故，危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全。保障農(nóng)村自建房安全，事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，城鄉(xiāng)居民要提高安全意識(shí)，切勿違法違規(guī)改建亂建，政府各職能部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，深刻反思、痛定思痛，清醒認(rèn)識(shí)當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢(shì)的嚴(yán)峻復(fù)雜性，剖析自建房領(lǐng)域存在的突出問題，嚴(yán)格貫徹安全生產(chǎn)“十五條硬措施”，圍繞更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，采取有效防控措施，推動(dòng)完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)安全發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，切實(shí)把“人民至上、生命至上”理念落到實(shí)處。