孫謀宏 青島市城陽區(qū)交通運(yùn)輸局

引言

如今，越來越多的行政事業(yè)單位已經(jīng)普遍實(shí)施內(nèi)部控制制度，在響應(yīng)國家政策的同時(shí)，也希望通過改善管理現(xiàn)狀，革新管理體制，達(dá)到提升自身運(yùn)營效能，提高單位自身的管理能力，增強(qiáng)單位效益的目的?？冃гu(píng)價(jià)和預(yù)算管理都是內(nèi)部控制的重要手段，也是被廣大企事業(yè)單位最為普遍使用的兩種激勵(lì)約束工具，兩者都能在一定程度上提高內(nèi)部控制的管理水平?？冃гu(píng)價(jià)的效用在于激勵(lì)，而預(yù)算管理的效用則側(cè)重于約束。如果能夠?qū)烧哂行У募右越Y(jié)合，則往往能夠起到事半功倍的效果。

預(yù)算管理主要用于約束費(fèi)用支出的發(fā)生，強(qiáng)調(diào)支出的科學(xué)性和合理性，利于經(jīng)營決策者從整體上把控執(zhí)行進(jìn)度，從而有利于單位對(duì)于其自身成本的把控，盡可能提升經(jīng)濟(jì)效益；績效評(píng)價(jià)則是針對(duì)一段時(shí)期內(nèi)，單位的經(jīng)營管理情況進(jìn)行事后的考核評(píng)價(jià)，通過適當(dāng)獎(jiǎng)懲的方式，激勵(lì)或者抑制行為人，提高其工作積極性和工作效率，以促進(jìn)單位更好的發(fā)展。由于預(yù)算執(zhí)行原本就是反映單位一段時(shí)間內(nèi)的經(jīng)營管理現(xiàn)狀，若是和績效評(píng)價(jià)能夠有機(jī)結(jié)合，則能夠形成一種“執(zhí)行-評(píng)價(jià)-激勵(lì)-再執(zhí)行”的管理閉環(huán)，使內(nèi)部管理更為飽滿，目的更為明確，管理效果也便更為突出。

一、行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理結(jié)合的基本原則

由于行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，其肩負(fù)了一定的社會(huì)責(zé)任，要確保其單位的職能效用的同時(shí)，也要時(shí)刻注意其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，因此，在考核其效能時(shí)就不能一味地追求其經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合考評(píng)，以進(jìn)一步發(fā)揮單位績效和預(yù)算管理結(jié)合在事業(yè)單位中的作用。行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理相結(jié)合，主要應(yīng)當(dāng)遵循以下幾點(diǎn)原則：

（一）經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性相結(jié)合的原則

同上所述，行政事業(yè)單位在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，還必須要兼顧其社會(huì)效益。由于大多數(shù)行政事業(yè)單位的主要資金是由財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)一撥款而開展相關(guān)活動(dòng)，因此在進(jìn)行績效考核的過程中，社會(huì)效益應(yīng)在其過程中占較大比重。所以對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，要從成本控制和效率維度兩個(gè)方面進(jìn)行綜合考評(píng)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)包含部分社會(huì)效益指標(biāo)，保證評(píng)價(jià)的廣泛性，做到合理兼顧，科學(xué)評(píng)價(jià)。

（二）重要性與相關(guān)性相結(jié)合的原則

行政事業(yè)單位的預(yù)算指標(biāo)有很多，但并不是都可以和績效評(píng)價(jià)進(jìn)行結(jié)合，這樣可能會(huì)導(dǎo)致單位耗費(fèi)較多的人力、物力，但是卻難以達(dá)到既定的預(yù)算績效效果。反而應(yīng)當(dāng)從中選取最能直觀反映單位績效的綜合性指標(biāo)，保證預(yù)算指標(biāo)與績效激勵(lì)的相關(guān)性，提高評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性，提高兩者結(jié)合的效率。

（三）定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合的原則

這條原則原本就是績效評(píng)價(jià)的基本原則，是單位選取績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要基礎(chǔ)。還是要再次強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)的科學(xué)性，評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)多維度，要立體全面，不僅要定性更應(yīng)當(dāng)要定量，合理控制指標(biāo)占比，充分體現(xiàn)管理者的方向和意圖，使激勵(lì)導(dǎo)向性更強(qiáng)。

二、行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算管控的科學(xué)性還有待加強(qiáng)

如今，行政事業(yè)單位的預(yù)算管控工作主要是由財(cái)務(wù)部門來主導(dǎo)和完成，單位其他職能部門根據(jù)預(yù)算編制要求編制上報(bào)，但由于每年預(yù)算審核的時(shí)間并不是十分充裕，任務(wù)量較大，人員的安排也不是很合理，且財(cái)務(wù)部門對(duì)各職能部門工作性質(zhì)了解的也并不深入，所以財(cái)務(wù)人員無法對(duì)每一項(xiàng)資金預(yù)算進(jìn)行細(xì)節(jié)復(fù)核，只能就各部門上報(bào)的預(yù)算資料進(jìn)行簡單復(fù)核，對(duì)于數(shù)據(jù)的核算僅僅是流于形式，難以深入，預(yù)算管理的控制力度自然無法達(dá)到理想的程度。此外，還有一些行政事業(yè)單位還一直沿用著過去的增量預(yù)算法這一較為粗放的編制方法來編制預(yù)算，這已然已無法與現(xiàn)今多元化的經(jīng)濟(jì)體制相匹配，與當(dāng)今時(shí)代的需求并不匹配。另外，部分單位不注重對(duì)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的跟蹤與調(diào)整，白白流失了很多搜集預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的機(jī)會(huì)。同時(shí)，行政事業(yè)單位在開展采購活動(dòng)時(shí)常常采購過程較長，采購方案往往反復(fù)調(diào)整，這也拖慢了預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，執(zhí)行效果也較難得以保證。

（二）缺乏完善科學(xué)的績效評(píng)價(jià)管理體系

行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)體系需要單位全體人員通力合作，將其實(shí)際落實(shí)到績效評(píng)價(jià)的具體工作當(dāng)中去，從細(xì)節(jié)處出發(fā)才能夠真正將績效管理的激勵(lì)作用真正發(fā)揮出來，但現(xiàn)如今，部分行政事業(yè)單位人員依然對(duì)績效管控持抵觸情緒，參與熱情不高，難以提高自身工作積極性，這也是績效管控效果不佳的重要原因。有些單位制定了績效評(píng)價(jià)制度體系后認(rèn)為應(yīng)當(dāng)貫徹績效評(píng)價(jià)的一貫性原則，所以多年不曾對(duì)制度進(jìn)行修訂，但單位不論是人員配置還是經(jīng)營條件都已發(fā)生了較大的變化，原本的考核指標(biāo)早已無法較好的配比當(dāng)前的經(jīng)營發(fā)展情況，相關(guān)工作人員也沒有及時(shí)根據(jù)事業(yè)單位的實(shí)際發(fā)展情況和市場外部環(huán)境優(yōu)化績效考核評(píng)價(jià)體系，考核評(píng)價(jià)的效果自然大打折扣。另外，有很多行政事業(yè)單位績效考核過程公開透明度不足，致使員工對(duì)績效考核過程心存疑問，這一方面打擊了員工參與績效評(píng)價(jià)的積極性，另一方面也削弱了績效評(píng)價(jià)對(duì)員工的激勵(lì)導(dǎo)向作用，長此以往可能會(huì)使得員工對(duì)于單位的績效評(píng)價(jià)存在不滿，不利于單位員工內(nèi)部之間的和諧和穩(wěn)定。

（三）缺乏匹配時(shí)代的信息化平臺(tái)

現(xiàn)如今，隨著科學(xué)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，信息化建設(shè)已然成為當(dāng)下廣大企事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部管理體系必需的一環(huán)，在單位管理乃至項(xiàng)目活動(dòng)中發(fā)揮著重要的作用。信息化技術(shù)的應(yīng)用在大幅提升核算管理準(zhǔn)確度的同時(shí)，可以大大降低管理成本，提升管理效率。但當(dāng)下多數(shù)行政事業(yè)單位對(duì)信息平臺(tái)建設(shè)的投入都十分有限，這不僅是單位領(lǐng)導(dǎo)重視不足的問題，還涉及體制、政策等多方面的原因，且由于行政事業(yè)單位自身的較為復(fù)雜的特點(diǎn)，依靠單位自行開發(fā)更是不切實(shí)際，難以余有資金進(jìn)行信息化平臺(tái)的建設(shè)和開發(fā)。財(cái)務(wù)信息更新不足，信息公開程度不高，這都是現(xiàn)如今行政事業(yè)單位信息系統(tǒng)存在的問題。另外，由于單位重視程度不足，某些單位依托的信息門戶網(wǎng)站疏于管理，導(dǎo)致單位信息平臺(tái)軟件更新和開發(fā)不及時(shí)，某些網(wǎng)站資源或者信息無法實(shí)現(xiàn)及時(shí)的下載或者共享，從而降低了行政事業(yè)單位信息披露的程度和效果，在加劇信息不對(duì)稱的同時(shí)，增加了單位預(yù)算及績效管理的成本，成為單位進(jìn)一步提升內(nèi)部控制的技術(shù)桎梏。

（四）預(yù)算管理與績效評(píng)價(jià)脫節(jié)

當(dāng)前，雖然大多數(shù)事業(yè)單位較為重視預(yù)算管理和績效考核相結(jié)合，以進(jìn)一步推動(dòng)單位內(nèi)部控制管理以及各方面水平的提升，然而還是有較多的事業(yè)單位還存在預(yù)算管理與績效評(píng)價(jià)相脫節(jié)的現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，部分行政事業(yè)單位預(yù)算管控都與政府資金相掛鉤，預(yù)算控制意識(shí)較強(qiáng)，資金的使用有著較為嚴(yán)格的審批控制，加之有部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效評(píng)價(jià)工作認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為績效評(píng)價(jià)僅等同于另外一種約束或者控制，所以既然有這么強(qiáng)的預(yù)算控制，就不必再與績效評(píng)價(jià)相關(guān)聯(lián)，再去強(qiáng)化這種資金控制了，故人為造成兩種控制手段相脫節(jié)；第二，部分行政事業(yè)單位對(duì)績效評(píng)價(jià)的作用較為了解，但執(zhí)行過程中預(yù)算管理和績效評(píng)價(jià)分屬不同的職能部門進(jìn)行管理，又由不同的分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行掌控，領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)作常常無法真正達(dá)成一致，部門之間也同樣缺乏科學(xué)有效的溝通與合作，所以在將兩種控制手段進(jìn)行結(jié)合時(shí)，難以發(fā)揮兩者的相互促進(jìn)作用，產(chǎn)生“1+1＜2”的效果，同時(shí)，由于缺乏合理協(xié)作，績效指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)并不能產(chǎn)生正向的激勵(lì)作用，反而使預(yù)算控制的重心產(chǎn)生了偏差。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)和預(yù)算管理有效性的途徑

針對(duì)以上存在的問題，績效評(píng)價(jià)和預(yù)算管理兩方面分別著手加以改善，才能使得兩者都能夠得到一定程度的提升，產(chǎn)生較為理想的效果。在這里，提出以下四點(diǎn)措施，望對(duì)行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理的有效性提升有所助益。

（一）進(jìn)一步完善單位的預(yù)算管理體系

如今，鑒于高新技術(shù)革命給企事業(yè)單位內(nèi)部管理帶來的沖擊，單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)適應(yīng)時(shí)代要求，盡快從過去煩瑣的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作中抽身出來，完成從核算會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)身份的轉(zhuǎn)變。以此為出發(fā)點(diǎn)，建議行政事業(yè)單位應(yīng)盡快完成對(duì)預(yù)算管理系統(tǒng)的修訂完善，建立健全的預(yù)算管理體系：首先，財(cái)務(wù)人員應(yīng)通過預(yù)算數(shù)據(jù)表面，深入了解各業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，了解每一個(gè)預(yù)算指標(biāo)背后所代表的具體業(yè)務(wù)支出情況，對(duì)業(yè)務(wù)開展進(jìn)行一定的建議和復(fù)核，由此才是真正響應(yīng)政府號(hào)召，做到業(yè)財(cái)融合；其次，改善預(yù)算編制體系，合理延長預(yù)算編制上報(bào)時(shí)間，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與績效獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，使各職能部門重視預(yù)算的編報(bào)，平時(shí)注重對(duì)預(yù)算編制素材的搜集和整理，使預(yù)算編制數(shù)據(jù)更為科學(xué)準(zhǔn)確，能夠?qū)挝恢卮蟮臎Q定等提供一定的依據(jù)；最后，堅(jiān)持零基預(yù)算編制方法，充分考慮單位所處經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素對(duì)自身經(jīng)營管理的影響，如遇突發(fā)狀況及時(shí)調(diào)整預(yù)算方案，將客觀因素對(duì)預(yù)算執(zhí)行的影響降至最低，盡可能減少對(duì)于單位的經(jīng)濟(jì)損失。

（二）不斷完善績效評(píng)價(jià)體系

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為績效評(píng)價(jià)管理營造足夠的施行條件和氛圍，從全單位上下重視績效、了解績效，認(rèn)可績效管理對(duì)單位發(fā)展的正向激勵(lì)作用，讓更多的員工積極參與績效評(píng)價(jià)；其次，構(gòu)建透明公允的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，每年對(duì)績效指標(biāo)及具體計(jì)算過程進(jìn)行公示，使每位員工了解和理解自己績效的由來，知道自己過年一年績效成績所反映出的薄弱點(diǎn)，從而進(jìn)行針對(duì)性的調(diào)整和改善；再次，績效考評(píng)的角度應(yīng)當(dāng)更為立體全面，不僅要考核數(shù)量指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)考慮質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)以及社會(huì)效益指標(biāo)，對(duì)各類資金設(shè)置合理的考核比重，通過適當(dāng)?shù)募訖?quán)平均使得指標(biāo)體系更為立體鮮活，考核結(jié)果更為科學(xué)公允；最后，每年對(duì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行核實(shí)修訂，根據(jù)單位運(yùn)營管理的最新情況調(diào)整評(píng)價(jià)指標(biāo)，保證指標(biāo)所反映的管理現(xiàn)狀是與單位的運(yùn)營是相匹配的，是與時(shí)俱進(jìn)的，由此所形成的評(píng)價(jià)體系所產(chǎn)生的激勵(lì)作用才是正向的，才是對(duì)單位有益的。

以筆者所在單位為例，單位設(shè)定詳細(xì)的整體績效目標(biāo)與各項(xiàng)目績效目標(biāo)，在年初與部門預(yù)算一同向社會(huì)公開，半年進(jìn)行績效目標(biāo)完成情況督導(dǎo)，年終對(duì)年初設(shè)定的績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，分別由部門自評(píng)、主管部門評(píng)價(jià)，選取有代表性的由第三方對(duì)部門和主管部門的評(píng)價(jià)進(jìn)一步評(píng)價(jià)。這些舉措的推行，確保了評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性以及最終績效評(píng)價(jià)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）構(gòu)建相匹配的信息化管理平臺(tái)

在信息技術(shù)對(duì)企事業(yè)單位內(nèi)部管理影響越來越深入的當(dāng)下，越來越多的行政事業(yè)單位開始轉(zhuǎn)變管理思想，加大信息化投入程度，構(gòu)建與自身經(jīng)營管理特點(diǎn)相匹配的信息化管理平臺(tái)，這也是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)自身管理能力有效提升的必然趨勢。一方面可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的快速匯總和信息分享，這樣不僅能夠提升工作效率，還能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)傳輸，減少人為工作中的出錯(cuò)率；另一方面，信息化平臺(tái)的運(yùn)營可以降低單位內(nèi)部人與人之間的溝通成本，強(qiáng)化部門間的溝通與銜接，有利于部門協(xié)作的順暢和穩(wěn)定。另外，行政事業(yè)單位由于肩負(fù)著一定的社會(huì)責(zé)任，其一言一行都受到社會(huì)的監(jiān)督。信息門戶網(wǎng)站作為重要的信息交流及披露平臺(tái)，行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置專人從事網(wǎng)絡(luò)維護(hù)管理，及時(shí)更新門戶信息，加大了相關(guān)單位對(duì)于信息的披露成程度，保障單位與社會(huì)民眾在網(wǎng)絡(luò)交流的順暢，維護(hù)單位的社會(huì)影響。

（四）加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理的有效銜接

隨著新時(shí)代經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，相關(guān)政府部門對(duì)于行政事業(yè)單位的管理等各方面也提出了更高的要求，對(duì)此，行政事業(yè)單位應(yīng)摒棄固有思想，轉(zhuǎn)變工作思路，盡快適應(yīng)當(dāng)下政府單位內(nèi)部管理向企業(yè)管理模式轉(zhuǎn)變的時(shí)代訴求。在此基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位應(yīng)合理加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理的有效銜接，在對(duì)部門或者員工進(jìn)行績效考評(píng)時(shí)充分考慮其一段時(shí)間內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，通過績效管理進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管控力度；尤其是針對(duì)一些對(duì)單位經(jīng)營或者未來發(fā)展產(chǎn)生直接影響的預(yù)算指標(biāo)考核時(shí)，適當(dāng)調(diào)整績效考評(píng)的打分比重，通過績效考核合理體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行時(shí)應(yīng)關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)，通過方向激勵(lì)合理實(shí)現(xiàn)管理者的管理意圖。

同理，績效評(píng)價(jià)的結(jié)果也同樣對(duì)部門未來的預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生影響：對(duì)于績效評(píng)價(jià)較高，考評(píng)結(jié)果優(yōu)秀的單位或部門，其未來預(yù)算安排的調(diào)整空間更為靈活，預(yù)算額度調(diào)整審核也較為容易通過，預(yù)算資金的撥付也將更順暢；相反的，對(duì)于績效考評(píng)結(jié)果較差的部門，其來年的預(yù)算審批也將更為嚴(yán)格，審批流程也將更為復(fù)雜。所以預(yù)算與績效是相輔相成的，相互影響，相互促進(jìn)。

結(jié)語

績效評(píng)價(jià)和預(yù)算管理是行政事業(yè)單位對(duì)于自身管理的重要方式和手段，對(duì)于其后續(xù)具有重要的作用。對(duì)此，事業(yè)單位管理人員應(yīng)當(dāng)充分重視起來，根據(jù)其單位內(nèi)部的實(shí)際情況，對(duì)于當(dāng)前預(yù)算管理和績效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，在績效評(píng)價(jià)體系、預(yù)算管理體系、信息化平臺(tái)的建設(shè)等方面針對(duì)性提出相應(yīng)的措施，以進(jìn)一步強(qiáng)化單位內(nèi)部的預(yù)算執(zhí)行力，優(yōu)化其資金配置，提高其行政事業(yè)單位整體管理水平。