蘇常祿

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028）

一、引言

農(nóng)地改革一直都是中國(guó)農(nóng)村改革的主要內(nèi)容，時(shí)至今日其重要性依然不能動(dòng)搖。這是因?yàn)檗r(nóng)地改革并沒(méi)有完成。國(guó)家在不同時(shí)期采取了不同的農(nóng)地政策。國(guó)內(nèi)學(xué)者著重研究農(nóng)地改革的兩個(gè)階段：人民公社時(shí)期和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期的農(nóng)地政策。其中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策從改革開(kāi)放初期到現(xiàn)在，由于環(huán)境變化，后期政策相較于前期有了較大的改進(jìn)，所以可以把這一時(shí)期的改革分為前后兩個(gè)階段分別闡述。這有助于我們更好地理解現(xiàn)代的農(nóng)地改革。農(nóng)地的任何變化或者改革，其實(shí)都是對(duì)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行安排或者配置。產(chǎn)權(quán)細(xì)分是產(chǎn)權(quán)安排演進(jìn)的必然邏輯。因此從產(chǎn)權(quán)細(xì)分和配置角度研究中國(guó)農(nóng)地改革就是一條重要的研究視角。

本文主要研究中國(guó)農(nóng)地改革過(guò)程中產(chǎn)權(quán)不斷被細(xì)分，然后重新配置于農(nóng)民或者組織，最后就會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生相應(yīng)的行為激勵(lì)，其研究主線為產(chǎn)權(quán)細(xì)分——權(quán)利配置——行為激勵(lì)。其中的道理就是產(chǎn)權(quán)安排變化會(huì)改變和激勵(lì)當(dāng)事人的行為。

二、產(chǎn)權(quán)安排與行為激勵(lì)

菲呂博騰、配杰威齊(科斯等，2005)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由于物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個(gè)人相應(yīng)于物時(shí)的行為規(guī)范，每個(gè)人都必須遵守他與其他人之間的互相關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本。由此可知產(chǎn)權(quán)可以激勵(lì)和調(diào)整人們的行為。

李寧(2016)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)細(xì)分分為兩個(gè)層次：一個(gè)是把整體的產(chǎn)權(quán)分為權(quán)利束，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)；第二個(gè)層次是把前面的某一產(chǎn)權(quán)束再進(jìn)一步細(xì)分，如農(nóng)地處置權(quán)可以細(xì)分為農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)和抵押權(quán)等。隨著產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不斷細(xì)分，人們對(duì)產(chǎn)權(quán)的控制不斷精細(xì)化。產(chǎn)權(quán)細(xì)分演進(jìn)的邏輯是從一物一主，到一權(quán)一主，再到一屬性一主。最開(kāi)始人們認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一個(gè)整體，沒(méi)有對(duì)其細(xì)分。隨著人們對(duì)產(chǎn)權(quán)研究的深入，認(rèn)識(shí)到產(chǎn)權(quán)不是一個(gè)頑固的整體，而是一束產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)等。而巴澤爾(2017)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)其實(shí)是具有不同屬性的集合體。人們可以從不同的視角對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行解剖，從而細(xì)分成為許多不同的屬性。而這些屬性其實(shí)也是權(quán)利，不應(yīng)該落入公共領(lǐng)域引起租金耗散，如果屬性收益大于獲取和維持成本，該屬性應(yīng)該有自己的主人。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被細(xì)分為更多的權(quán)利，就需要去配置這些權(quán)利。這些細(xì)分的權(quán)利必須配置給某人，使他們能夠行使權(quán)利。農(nóng)地改革過(guò)程中，所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)會(huì)被配置給一些主體，可能是政府、組織、農(nóng)民等。權(quán)利的獲得會(huì)增加行為主體的利益，因而每個(gè)主體都希望獲得更多的權(quán)利。

不同的權(quán)利配置方式會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生不同的激勵(lì)，從而產(chǎn)生不同的行為。有收益權(quán)的農(nóng)民會(huì)更努力地增加投入，期望獲得更多的收益；沒(méi)有收益權(quán)時(shí)，投入多少和農(nóng)民收益關(guān)系較弱，農(nóng)民就會(huì)減少投入。獲得使用權(quán)的農(nóng)民會(huì)采取更靈活的生產(chǎn)方式，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r和市場(chǎng)供求狀況決定種植什么和種植多少。農(nóng)民獲得農(nóng)地處分權(quán)，可以出租經(jīng)營(yíng)權(quán)，還可以進(jìn)行抵押獲得更多資金進(jìn)行生產(chǎn)。獲得長(zhǎng)期保有權(quán)(時(shí)間足夠長(zhǎng)的話可以理解為部分所有權(quán))，農(nóng)民會(huì)增加對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投資，還可以促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。由此，不同農(nóng)地權(quán)利配置方式對(duì)當(dāng)事人的行為具有不同的激勵(lì)。

三、人民公社時(shí)期的產(chǎn)權(quán)安排與行為激勵(lì)

人民公社時(shí)期主要是從1956-1980年左右。此階段全國(guó)農(nóng)民處于一大二公的集體經(jīng)濟(jì)組織中，基本不擁有農(nóng)地的絕大部分權(quán)利。農(nóng)地的所有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等都沒(méi)有賦予農(nóng)民。農(nóng)地的使用權(quán)，農(nóng)民其實(shí)也不具有。雖然農(nóng)民會(huì)在農(nóng)地上勞動(dòng)，但不是自主決定是否應(yīng)該去勞動(dòng)以及怎么使用農(nóng)地。這一時(shí)期的農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)基本都在人民公社手中。農(nóng)民既沒(méi)有自行決定種植何種作物的權(quán)力，也沒(méi)有獨(dú)自耕作的權(quán)力，更不能隨意去農(nóng)地收割作物。農(nóng)民只能按照上級(jí)組織部門(mén)的指令集體勞動(dòng)，然后平均分配食物，也就是所謂的大鍋飯。

農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最主要的參與者，集體勞動(dòng)并不能調(diào)動(dòng)其勞動(dòng)積極性，容易導(dǎo)致搭便車(chē)行為。雖然人民公社和生產(chǎn)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)監(jiān)督廣大農(nóng)民勞動(dòng)，但是由于信息不對(duì)稱，他們不能完美地監(jiān)督農(nóng)民勞動(dòng)。監(jiān)督農(nóng)民勞動(dòng)的人其實(shí)也會(huì)存在偷懶和卸責(zé)行為，因?yàn)楸O(jiān)督和檢查別人勞動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量，需要付出努力和成本。而監(jiān)督人并不能獲得其監(jiān)督產(chǎn)生的大部分收益，如果他的邊際收益小于邊際成本，監(jiān)督人減少監(jiān)督努力才是較好選擇。這樣部分農(nóng)民就會(huì)存在偷懶和卸責(zé)行為，生產(chǎn)行為不足，從而導(dǎo)致人民公社的生產(chǎn)效率不高。

四、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前期的產(chǎn)權(quán)安排與行為激勵(lì)

1978年開(kāi)始逐步實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一時(shí)期開(kāi)始對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行明確的細(xì)分并重新配置。農(nóng)地仍然保持集體所有制，但農(nóng)民獲得農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)等。當(dāng)然由于農(nóng)民沒(méi)有獲得所有權(quán)，這些權(quán)利只是暫時(shí)賦予農(nóng)民。隨著一些農(nóng)民身份的變化或者國(guó)家政策的變化等原因，這些權(quán)利的賦予情況也會(huì)隨著變化。

農(nóng)民獲得了使用權(quán)和收益權(quán)就會(huì)改變其激勵(lì)，從而改變自己的行為。一方面，農(nóng)民可以根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)、農(nóng)地質(zhì)量、市場(chǎng)供求狀況以及氣候等因素選擇在自己承包的農(nóng)地上種植什么作物。另一方面，農(nóng)民會(huì)對(duì)農(nóng)地投入能夠獲得最大利潤(rùn)的勞動(dòng)量。這些勞動(dòng)量一定大于在人民公社集體勞動(dòng)情況下的勞動(dòng)量。因?yàn)檗r(nóng)地的收益權(quán)確保農(nóng)民會(huì)獲得自己勞動(dòng)的產(chǎn)出，即交夠國(guó)家和集體的，剩下的都是自己的。這種激勵(lì)是一種強(qiáng)激勵(lì)，激勵(lì)農(nóng)民想方設(shè)法提高農(nóng)地的價(jià)值。他們會(huì)最大程度發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，即運(yùn)用自己掌握的當(dāng)?shù)刂R(shí)，發(fā)揮自己的智力，進(jìn)行最優(yōu)化生產(chǎn)。他們還要選擇最合適的勞動(dòng)投入量，最大化農(nóng)地價(jià)值。這兩方面確保了此段時(shí)期農(nóng)業(yè)的較快發(fā)展。

五、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后期的產(chǎn)權(quán)安排與行為激勵(lì)

從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的激勵(lì)效果似乎變?nèi)趿恕ｋS著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。農(nóng)民對(duì)農(nóng)地投入的熱情似乎沒(méi)有那么高了。由于一次承包期較短，一般才幾年，農(nóng)民缺乏對(duì)土地的長(zhǎng)期投資熱情。農(nóng)地作為一種生產(chǎn)要素，不能很好地融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，主要是缺乏流轉(zhuǎn)權(quán)和抵押權(quán)。這需要對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行更深入的細(xì)分，以便把這些細(xì)分的權(quán)利配置給能夠最大化農(nóng)地價(jià)值的個(gè)人或者組織。

早期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只是確定了兩權(quán)分離，即所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，集體獲得所有權(quán)，農(nóng)民獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。后來(lái)為了進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活力，進(jìn)一步激勵(lì)農(nóng)民，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行三權(quán)分置，即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分別配置。這是對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步細(xì)分。集體仍然保留所有權(quán)，農(nóng)民獲得承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)主體獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民雖然獲得了承包權(quán)，但是農(nóng)民可以自己不耕種農(nóng)地，而轉(zhuǎn)租給真正進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，讓他們?nèi)ソ?jīng)營(yíng)這些農(nóng)地，自己獲得轉(zhuǎn)租費(fèi)。

聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的早期，分給農(nóng)民的土地隔幾年會(huì)調(diào)整一次，這不利于農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資。為了解決這個(gè)問(wèn)題政府承諾15年內(nèi)不調(diào)整，1998年開(kāi)始實(shí)施30年不變。最近幾年開(kāi)始強(qiáng)調(diào)保持長(zhǎng)期不變，生人不增地，死人不減地。這可以在不改變農(nóng)地集體所有權(quán)的情況下，盡最大程度保證農(nóng)民能夠長(zhǎng)期持有固定的地塊，形成長(zhǎng)期預(yù)期，進(jìn)行長(zhǎng)期投資。而這可以增加該土地的價(jià)值。為了能夠在形式上確立土地長(zhǎng)期持有不變，最近幾年開(kāi)始進(jìn)行土地確權(quán)。土地確權(quán)雖然仍然堅(jiān)持農(nóng)地的集體所有制，但還是賦予農(nóng)民除了所有權(quán)之外的大部分權(quán)利，而且頒發(fā)正式文書(shū)，以法律的形式加以保證。從某種程度上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民似乎獲得了部分所有權(quán)，可以說(shuō)是不是所有權(quán)的“所有權(quán)”。農(nóng)民獲得的變相“所有權(quán)”以及處置權(quán)激活了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和抵押，農(nóng)民獲得了流轉(zhuǎn)權(quán)和抵押權(quán)。這種長(zhǎng)期的“所有權(quán)”可以激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行長(zhǎng)期投資。而流轉(zhuǎn)權(quán)可以激勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的農(nóng)地，抵押權(quán)可以激勵(lì)農(nóng)民抵押農(nóng)地，從而有利于農(nóng)地資源的流動(dòng)，使得農(nóng)地獲得更大增值。

六、結(jié)論

中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的過(guò)程中充滿了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不斷變化，可以用產(chǎn)權(quán)細(xì)分概括這種變化趨勢(shì)。農(nóng)地改革就是把原來(lái)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不斷細(xì)分，然后配置給相應(yīng)的行為主體。農(nóng)民獲得了這些權(quán)利，就會(huì)激勵(lì)他們改變自己的行為，從而帶來(lái)農(nóng)地價(jià)值的提高。人民公社時(shí)期，農(nóng)地的所有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、使用權(quán)都?xì)w人民公社統(tǒng)一行使，農(nóng)民只是按照指令在農(nóng)地上勞動(dòng)，這大大限制了農(nóng)民的主觀能動(dòng)性和積極性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前期賦予農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一時(shí)激發(fā)了農(nóng)民的積極性，增加了農(nóng)民的生產(chǎn)行為，提高農(nóng)地產(chǎn)出。其后期則開(kāi)始進(jìn)行更深入的產(chǎn)權(quán)細(xì)分，如承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)等。農(nóng)民獲得這些權(quán)利，會(huì)激勵(lì)其改變行為。農(nóng)民會(huì)增加農(nóng)地的長(zhǎng)期投資、流轉(zhuǎn)、抵押等行為，以便最大化農(nóng)地的價(jià)值。未來(lái)的農(nóng)地改革必須沿著進(jìn)一步產(chǎn)權(quán)細(xì)分和有效配置的方向前進(jìn)，這會(huì)激勵(lì)農(nóng)民采取農(nóng)地增值的行為。