梁慶華
(中央廣播電視總臺(tái),北京 100043)
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,政府采購的工作量越來越大。從本質(zhì)上來說,政府采購主要指的是政府為開展各項(xiàng)工作,在財(cái)政的監(jiān)督與允許的前提下,按照國家規(guī)定,通過招標(biāo)的方式由財(cái)政部門向供應(yīng)商直接付款,從國內(nèi)外市場為政府部門購買物品、勞務(wù)等行為。在政府采購的過程中,供應(yīng)商是非常重要的一方面內(nèi)容,其資質(zhì)是采購活動(dòng)的門檻,該門檻設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的高低將對項(xiàng)目實(shí)施的公正與否產(chǎn)生影響,因此供應(yīng)商資格條件的設(shè)置須引起高度重視。在政府采購過程中,選擇供應(yīng)商資質(zhì)須嚴(yán)格按照《政府采購法》中的要求進(jìn)行。但從目前具體的實(shí)行情況來看,政府采購招標(biāo)文件中關(guān)于供應(yīng)商資格要求還存在一些現(xiàn)實(shí)問題,這嚴(yán)重阻礙著政府采購招標(biāo)活動(dòng)的正常、有序開展。因此,分析政府采購招標(biāo)文件中供應(yīng)商的資格要求和必備條件,對規(guī)范政府采購招標(biāo)行為有非常重要的意義。
政府采購招標(biāo)應(yīng)在公平公正的環(huán)境下展開良性競爭。供應(yīng)商資格審查是政府采購招標(biāo)過程中非常重要的一部分內(nèi)容,對供應(yīng)商資格的嚴(yán)格審查具有兩方面的重要意義。一方面,供應(yīng)商資格審查能夠有效約束政府的采購行為。如果政府在采購過程中不能以公平的標(biāo)準(zhǔn)審查供應(yīng)商的資格,那么政府采購中就會(huì)出現(xiàn)以次充好的情況,甚至滋生腐敗現(xiàn)象,進(jìn)而降低政府采購的質(zhì)量。另一方面,資格審查能夠讓那些優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商脫穎而出,維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益。在開展采購活動(dòng)的過程中,政府對每一家供應(yīng)商均執(zhí)行統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn),并且保證供應(yīng)商資格審查具有合理性和統(tǒng)一性,促使所有的供應(yīng)商在同等的條件下競爭,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供有效的支持。
從目前的立法情況來看,國家對政府的采購行為有一定的規(guī)定與約束,先后出臺(tái)了各種政策與法規(guī)。其中《政府采購法》針對我國的政府采購行為給出了詳細(xì)的規(guī)定與解釋。從整體工作要求來說,政府的招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)與《政府采購法》中的相關(guān)規(guī)定相符?!墩少彿ā返诙粭l對供應(yīng)商的概念作出了明確的界定,即向采購人提供貨物、服務(wù)或者勞務(wù)等的法人、組織等。但在某些政府招標(biāo)公告中,將供應(yīng)商定義為“獨(dú)立法人”,這種解釋和認(rèn)知是與法律規(guī)定不符的?!墩少彿ā返诙臈l規(guī)定,政府采購行為中是允許兩個(gè)及兩個(gè)以上自然人、法人以及其他組織聯(lián)合體形式出現(xiàn)的,而且在第五條規(guī)定中對政府采購市場作出了解釋,即供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)具有一定的獨(dú)立性,不受任何單位或者個(gè)人、任何形式的干擾。但從目前的政府采購招標(biāo)過程來看,采購人往往對本地的供應(yīng)商有或多或少的保護(hù)機(jī)制,而對本地區(qū)之外的供應(yīng)商可能持排斥的態(tài)度。從這一點(diǎn)來看,現(xiàn)階段政府的采購招標(biāo)行為中,依然存在與相關(guān)法律規(guī)定相違背的地方。
例如,在某招標(biāo)文件中要求一個(gè)制造商只能授權(quán)一家202×年在×地區(qū)銷售業(yè)績最好的代理商參加投標(biāo)??梢詫⒃撜袠?biāo)文件的內(nèi)容理解為在××地區(qū)沒有銷售業(yè)績的代理商,就不可以參與此招投標(biāo)活動(dòng)。從這種表述中可以看出其存在嚴(yán)重的排斥外地供應(yīng)商的行為。這樣的招標(biāo)內(nèi)容是非常不合適的,與《政府采購法》的要求存在矛盾。
我國頒布《政府采購法》的目的就是規(guī)范政府采購招標(biāo)的行為,但目前政府采購招標(biāo)公告中存在非國家法律形式的資質(zhì)要求。例如,在采購某音視頻設(shè)備類產(chǎn)品的過程中,一些招標(biāo)文件誤將CE認(rèn)證作為供應(yīng)商的資格,而最重要的3C認(rèn)證要求卻沒有體現(xiàn)在招標(biāo)文件中。按照《政府采購法》的要求,在政府采購招標(biāo)活動(dòng)中,對本國貨物的采購以及相關(guān)的限制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)放在優(yōu)先的位置,而上述將非我國法律形式的資質(zhì)要求放在招標(biāo)公告中顯然是不妥的。
2001年,國務(wù)院就要求國家質(zhì)檢總局與國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)對一些重要的產(chǎn)品與物資展開了國家強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度的管理,并且逐步、有序地開展認(rèn)證工作。從目前的應(yīng)用情況來看,國家已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了對強(qiáng)制認(rèn)證產(chǎn)品的梳理,也建立了行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一的目錄,同時(shí)針對國家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)則等作出了明確的規(guī)定,對目錄內(nèi)產(chǎn)品建立了市場準(zhǔn)入制度。但對一些需要提供國家強(qiáng)制產(chǎn)品3C認(rèn)證的,很多招標(biāo)文件中并未提及。此外,一些招標(biāo)文件將某行業(yè)組織頒布的推薦證書作為供應(yīng)商準(zhǔn)入的條件。例如,在某些家具采購過程中,某行業(yè)組織僅僅屬于民間組織,其頒布的證書在嚴(yán)格意義上并沒有過多的參考價(jià)值,其證書的分量也與國家行政部門的要求有本質(zhì)的區(qū)別,因此將行業(yè)組織證書作為供應(yīng)商的篩選條件是非常不合適的。
很多政府招標(biāo)文件滿足了國家法律形式的資質(zhì)性要求,但對供應(yīng)商資質(zhì)的要求過于嚴(yán)苛,這也不利于政府采購活動(dòng)的正常開展。例如,在某企業(yè)數(shù)據(jù)中心機(jī)房整體改造項(xiàng)目中,要求機(jī)電設(shè)備專業(yè)承包二級資質(zhì),這樣就會(huì)導(dǎo)致三級企業(yè)在競爭中處于不利的地位,也加劇了該行業(yè)內(nèi)的不平等競爭。再如,在某綜合運(yùn)維管理系統(tǒng)招標(biāo)過程中,提出為保證信息安全,要求軟件的廠商必須為國內(nèi)獨(dú)資企業(yè),同時(shí)還要求軟件企業(yè)擁有軍用信息安全產(chǎn)品認(rèn)證證書。雖然這些要求對企業(yè)的安全性有益,但違反了法律規(guī)定的平等招標(biāo)要求。在招標(biāo)文件中,這些條條框框的設(shè)置使得招標(biāo)喪失了公平性,很多優(yōu)質(zhì)的企業(yè)因?yàn)椴环险袠?biāo)文件的條件而失去公平參與招標(biāo)的機(jī)會(huì),得不到良好發(fā)展,也不利于政府采購招標(biāo)活動(dòng)的正常開展。
例如,在某年的一次政府組織的招標(biāo)活動(dòng)中,其中一個(gè)供應(yīng)商不滿最終的結(jié)果,對該結(jié)果進(jìn)行了抗辯與投訴,尤其是對文件中的一些細(xì)節(jié)提出了質(zhì)疑。在該招標(biāo)文件中,要求投標(biāo)單位有一定的資質(zhì),同時(shí)獲取國內(nèi)有效的營業(yè)執(zhí)照,而且其營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍要有消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)的研發(fā)、運(yùn)維、施工、技術(shù)服務(wù)中的至少一項(xiàng)。在這次招標(biāo)活動(dòng)中,由于上述要求比較苛刻,有9家單位因不符合要求而退出。這次招標(biāo)活動(dòng)存在不公平、故意設(shè)置條件的嫌疑,這項(xiàng)規(guī)定影響了最終中標(biāo)結(jié)果的公平性,因此,有單位投訴且要求展開調(diào)查,并且責(zé)令其重新開展招標(biāo)采購活動(dòng)。在該案例中,《政府采購法》的第二十二條明確規(guī)定采購人可以根據(jù)自己的需要設(shè)定一些條件,對供應(yīng)商提出一定的資格審查要求,但是也要求采購人不得以特殊資質(zhì)為要求對供應(yīng)商提供差別待遇。在我國頒布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中,要求對不需要獲得行政許可的一般性經(jīng)營項(xiàng)目,供應(yīng)商是可以自主選擇經(jīng)營的,不需要從營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍來判斷其經(jīng)營資格。在本案例中,采購項(xiàng)目涉及消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)的研發(fā)、運(yùn)維、施工以及技術(shù)服務(wù)等方面的內(nèi)容,也就是說,在供應(yīng)商取得營業(yè)執(zhí)照的情況下,也就具備了開展該生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的資格,如果加入上述條件,則有故意為難之嫌,而且上述要求與其經(jīng)營范圍沒有直接、必然的聯(lián)系,本次招標(biāo)采購過程中卻將該條件設(shè)置為資格審查條件,顯然有失公允,缺乏公平性,不利于招標(biāo)采購活動(dòng)的正常開展,也使得其他的供應(yīng)商存在疑問與不滿。上述資質(zhì)要求的提出均須嚴(yán)格按照國家規(guī)定執(zhí)行,無論過低的要求還是過于嚴(yán)苛的要求,都不能滿足國家法律形式的資質(zhì)性要求,難以保證招標(biāo)的公平性與公正性。
查看各地政府的招標(biāo)文件可以看出,很多政府采購招標(biāo)文件對供應(yīng)商的注冊資金有一定的要求,雖然這種行為可以更好地篩選出有實(shí)力的企業(yè),但這種做法違背了《政府采購貨物和招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定。該管理辦法明確規(guī)定,采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得以投標(biāo)人的注冊資本、納稅額等規(guī)模條件作為招投標(biāo)活動(dòng)的資格要求,尤其是不能根據(jù)注冊資金,差別化對待投標(biāo)人。例如在某政府采購招標(biāo)文件中,標(biāo)的為預(yù)算金額幾十萬元的家具采購,采購單位要求注冊商的注冊資金在3 000萬元以上。采購方對該要求的解釋為:一方面,可以保證政府采購資金的安全性,資金規(guī)模越大的企業(yè),其產(chǎn)品的質(zhì)量也會(huì)更高;另一方面,對制造商注冊資金的要求不違反法律規(guī)定,那么在不違法的前提下該要求是可以施行的。從該招標(biāo)文件的情況來分析,采購方提出的要求從其立場來看具有一定的合理性,同時(shí)此要求具有一定的排他性,而且該問題在招標(biāo)的過程中是普遍存在的,這就需要國家在法律層面對該行為作出相應(yīng)的規(guī)定,以避免出現(xiàn)這種嚴(yán)重的排他性。
我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作數(shù)量越來越多,因此政府采購工作也逐漸增加,采購涉及的領(lǐng)域也越來越多,采購人須根據(jù)實(shí)際情況合理評定投標(biāo)人的資格和條件,然后確定供應(yīng)商的資質(zhì)。因此,在大多數(shù)的招標(biāo)文件中,主要內(nèi)容均符合大多數(shù)供應(yīng)商的實(shí)際條件,但有時(shí)也會(huì)存在“量身定做”的行為,這會(huì)對其他的供應(yīng)商產(chǎn)生一定的排斥,影響政府采購的公平性。例如,一些招標(biāo)文件中明確表示針對產(chǎn)品要滿足“制造商授權(quán)”的要求,從采購人的角度看,這個(gè)要求具有一定的質(zhì)量保證效果,但這種要求很可能造成制造商或者代理商聯(lián)合操縱招投標(biāo)價(jià)格,導(dǎo)致市場不公平現(xiàn)象的發(fā)生。在招標(biāo)過程中,制造商可以授權(quán)很多家企業(yè)共同參與政府的招標(biāo),將多家投標(biāo)人分別在品牌和型號方面進(jìn)行差異化處理,并且暗中安排好主、次投標(biāo)人。在這種授權(quán)的要求下,制造商很可能操縱整個(gè)招投標(biāo)行為,出現(xiàn)不公平的情況。
此外,在招標(biāo)的過程中,某些文件也明確提出要求供應(yīng)商沒有重大違法記錄,但對重大違法記錄這一要求有不同的理解與解釋,導(dǎo)致招標(biāo)文件具有排他性。在《政府采購法》中,對供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)的條件規(guī)定為供應(yīng)商在參與政府采購招標(biāo)活動(dòng)前3年內(nèi),經(jīng)營活動(dòng)沒有出現(xiàn)重大違法記錄。同時(shí),《政府采購法》第七十七條對供應(yīng)商的違法、違規(guī)行為提出了特別要求,按照具體情況的不同給予其罰款等處罰,并且將其列入不良名單,在1~3年內(nèi)不能參加政府采購活動(dòng)。從上述規(guī)定中可以看出,上述條款對“重大違法記錄”并沒有詳細(xì)說明,在第七十七條規(guī)定中只是模糊地說出了供應(yīng)商在1~3年內(nèi)不能再次參加類似的活動(dòng),如果將供應(yīng)商3年內(nèi)不能參加政府采購活動(dòng)算作重大違法記錄,那么這個(gè)供應(yīng)商在3年期滿之后也喪失了參與政府采購活動(dòng)的機(jī)會(huì),兩者之間存在一定的矛盾。
隨著我國各項(xiàng)技術(shù)的不斷發(fā)展與進(jìn)步,政府的招標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行技術(shù)方面的優(yōu)化與完善。首先,要完善管理工作機(jī)制,在招標(biāo)的過程中應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的工作流程和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),并且對工作人員的工作內(nèi)容和工作范圍作出明確的限定,從而保證在政府招標(biāo)采購的過程中能夠把握良好的政策導(dǎo)向,同時(shí)保證采購招標(biāo)活動(dòng)的各項(xiàng)操作更加規(guī)范有序。其次,在建設(shè)招標(biāo)采購體系的過程中要加強(qiáng)技術(shù)的引進(jìn)與更新,將先進(jìn)的信息技術(shù)引入招標(biāo)采購體系,完成體系的現(xiàn)代化建設(shè)。在工作的過程中,工作人員可以利用現(xiàn)代化的工作體系,了解與追蹤具體的招投標(biāo)采購方法的數(shù)據(jù),采用數(shù)據(jù)處理軟件進(jìn)行智能化分析,從而確定最優(yōu)的采購方案。
政府采購招標(biāo)活動(dòng)數(shù)量連年上升,涉及的領(lǐng)域也更加廣泛,但是從整體來看,招標(biāo)文件的制作與設(shè)計(jì)存在一些客觀問題。在以后的政府采購招標(biāo)活動(dòng)中,應(yīng)當(dāng)理順工作思路,對供應(yīng)商的資質(zhì)審查和必備條件作出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定,結(jié)合實(shí)際工作情況完善政府的采購活動(dòng),使政府的采購活動(dòng)更加公平合理。