羅 哲 單學鵬

[提要]政策工具研究是國內(nèi)外公共政策相關(guān)領(lǐng)域探討的熱門話題，對其進行回顧和總結(jié)能夠提升理論應用廣度和準度。本文借助于多元化文獻計量分析工具，對國內(nèi)外政策工具研究進行比較分析。研究發(fā)現(xiàn)：國內(nèi)外研究在知識基礎(chǔ)、演化路徑和熱點議題上存在共識和差異。國內(nèi)外研究普遍認為政策工具是政策過程中的研究環(huán)節(jié)，在貨幣政策和環(huán)境政策等領(lǐng)域的研究中應用不同的政策量化方法使得對政策工具的認識逐漸深化。國內(nèi)外研究在知識基礎(chǔ)構(gòu)成、演化變遷路徑和研究內(nèi)容側(cè)重上各有不同，體現(xiàn)了跨文化情境下的研究差異。未來需要重視理論建構(gòu)與運用、推動思維轉(zhuǎn)化、加快場景轉(zhuǎn)換，促進國內(nèi)外政策工具比較研究，進而提升政策工具在中國情境下的研究解釋力。

政策科學可以被理解為政策過程的知識[1]，其本質(zhì)是通過有意識的元政策分析對政策制定進行明確的重構(gòu)[2]。政策工具或是政府用來產(chǎn)生、評估和實施政策選項的技術(shù)，一直是政策科學歷史上探討的重要話題。20世紀70年代以來，隨著政策科學研究的不斷發(fā)展，部分學者提倡將分析單位由過去的程序或機制轉(zhuǎn)變?yōu)檎袆拥墓ぞ?，以便促進知識積累和改進政策制定的質(zhì)量[3]。此后，越來越多的文獻開始探討政府用以解決問題的不同工具，推動了政策工具研究的產(chǎn)生與發(fā)展。這些研究幫助政策制定者理解不同政府行動方式帶來的影響，從而更好地改進公共政策的設(shè)計。

當前，政策工具研究已經(jīng)成為政策科學、公共管理學、政治學和經(jīng)濟學等領(lǐng)域的學者重點關(guān)注的研究議題之一。政策工具研究在美國、加拿大、荷蘭、英國和德國等全球多地興起，并迅速成為研究關(guān)注焦點[4]。政策工具視角廣泛出現(xiàn)于各類政策領(lǐng)域的研究之中，已有許多文獻補充和完善了不同類型政策工具的相關(guān)知識，而對這些文獻進行系統(tǒng)梳理也成為一項重要任務。國內(nèi)政策工具研究起步較晚，但對政策工具的大規(guī)模應用使其迅速成為政策科學研究的重要視角之一。盡管諸多文獻已經(jīng)充分論證了政策工具的重要性，但對這些研究的目的與貢獻還缺乏一種系統(tǒng)的認識，特別是對國內(nèi)外政策工具研究的綜述較少，難以促進國內(nèi)外文獻的對話交流。因此，更需要關(guān)注國內(nèi)外政策工具研究的基本情況，促進政策工具研究領(lǐng)域的知識積累，以便更好地了解現(xiàn)有的研究進展。本文旨在通過對比國內(nèi)外政策工具研究的知識基礎(chǔ)、主題演化和研究熱點，從而尋找現(xiàn)有政策工具知識積累的差異化取向和共時性特征，為政策工具研究的進一步深化指明方向。

本文的其余部分安排如下：第一部分，主要闡述研究設(shè)計與樣本來源，從總體上描述樣本文獻的基本特征。第二部分，將通過引文分析識別重要的參考文獻，綜合對比國內(nèi)外研究的重要知識節(jié)點，說明國內(nèi)外研究的知識基礎(chǔ)來源。第三部分，本文進一步提取國內(nèi)外文獻中的突現(xiàn)關(guān)鍵詞和關(guān)鍵詞時區(qū)圖，說明國內(nèi)外政策工具研究的演化邏輯，以便直觀呈現(xiàn)國內(nèi)外研究地在不同時間節(jié)點上的異同。第四部分，研究根據(jù)高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類歸納總結(jié)國內(nèi)外政策工具研究的核心內(nèi)容關(guān)切。經(jīng)過系統(tǒng)比較分析后，本文將第五部分對國內(nèi)外政策工具研究的共同特征和差異取向進行歸納總結(jié)，形成本文的核心結(jié)論。第六部分，根據(jù)前述研究結(jié)果，本文對未來研究空間進行了展望。

一、研究設(shè)計與樣本選擇

(一)研究設(shè)計

本文主要以CiteSpace可視化分析軟件為主體分析工具，輔之以Science Evolution3.2(SE3.2)軟件的關(guān)鍵詞提取功能[5]和SPSS分析軟件中的多維尺度分析功能，共同展開對政策工具研究的文獻計量分析。采用多元化研究分析工具能夠彌補單一視角對文獻審查的不足，綜合多種分析工具能夠有效提高文獻審查的質(zhì)量[6]。研究旨在通過對國內(nèi)外政策工具研究的知識基礎(chǔ)、演化路徑和研究熱點進行剖析，總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)研究的個性與共性，為后續(xù)研究的開展提供方向性指引。

為充分了解國內(nèi)外政策工具研究的發(fā)展情況，本文選取國內(nèi)外具有代表性的研究文獻，應用文獻計量方法從總體層面描述國內(nèi)外研究的基本特征。首先，本文使用引文分析法以尋找現(xiàn)有國內(nèi)外研究中的高頻引文，重點觀察引文網(wǎng)絡中的關(guān)鍵節(jié)點。通過閱讀這些引文的內(nèi)容，歸納總結(jié)出國內(nèi)外政策工具研究的知識來源。其次，本文選用突現(xiàn)詞和關(guān)鍵詞時區(qū)圖共同發(fā)掘國內(nèi)外政策工具研究的演化階段及發(fā)展趨勢，探討研究在不同時間階段的研究側(cè)重。最后，研究通過多維尺度分析研究方法對高頻關(guān)鍵詞進行聚類，歸納總結(jié)國內(nèi)外政策工具研究的重點內(nèi)容，把握當前政策工具研究的主要發(fā)展路向。

(二)樣本來源

在樣本選擇方面，本文選擇SSCI和CSSCI兩大國內(nèi)外核心數(shù)據(jù)庫的期刊論文作為分析對象。其中，SSCI(Social Science Citation Index)是國際公認的具有較高權(quán)威和知名度的綜合性社科文獻索引，具有收錄廣泛性、學科綜合性、檢索多樣性和評判客觀性等優(yōu)點，可作為評判某一國家、研究機構(gòu)或研究人員的研究水平及其學術(shù)影響力的主要依據(jù)。而CSSCI(Chinese Social Sciences Citation Index)則是由南京大學中國社會科學研究評價中心開發(fā)研制的數(shù)據(jù)庫，主要收錄學術(shù)性與規(guī)范性較強的人文社會科學學術(shù)期刊，現(xiàn)已成為國內(nèi)核心期刊文獻的重要檢索數(shù)據(jù)庫。通過對上述兩大數(shù)據(jù)庫所收錄的文獻進行檢索，能夠確保檢索文獻的質(zhì)量，有助于充分掌握相關(guān)研究的熱點及前沿動態(tài)，因而成為本文研究的重要文獻來源。

在國外文獻檢索上，為確保檢索精準性和分析的有效性，在初次閱讀和檢索政策工具國外文獻的基礎(chǔ)上，采取如下檢索策略：TS=“Policy Instruments” or “Policy Tools” or “Tools of Government” or “Governing Instruments”，即檢索包含上述主題詞的SSCI論文。在國內(nèi)文獻檢索上，研究在南京大學中文社會科學引文索引官網(wǎng)上檢索題名或關(guān)鍵詞含有“政策工具”的CSSCI論文。進一步剔除評論和會議論文等無關(guān)類型的文章，最終得到有效外文文獻45345篇、有效中文文獻853篇作為此次分析的研究資料來源。圖1展示了此次收集樣本的歷年分布情況。其中，國內(nèi)文獻的時間跨度為1998-2021年，發(fā)文量總體上呈現(xiàn)上升的趨勢。由于國外政策工具研究起步較早，時間跨度較大，為了突出國內(nèi)外研究的異同，本文以國內(nèi)研究跨度為標尺選取了1991-2021年間的研究文獻展開研究。從整體趨勢來看，國內(nèi)外對于政策工具研究的關(guān)注逐年上升，研究文獻隨著時間推移不斷增加；從數(shù)量對比來看，國外對于政策工具的研究應用顯著高于國內(nèi)，形成了較為完善系統(tǒng)的研究體系和理論框架。

圖1 SSCI與CSSCI檢索文獻年度分布數(shù)量

二、國內(nèi)外政策工具研究的知識基礎(chǔ)比較分析

引文在科學的社會體系中發(fā)揮著重要作用，研究人員通過引用與他們的研究相關(guān)的參考文獻來遵循注明來源的學術(shù)習慣[7]。由于引證行為的客觀存在，隨著科學研究的不斷推進，則會形成引文網(wǎng)絡[8]。從文獻計量學的角度看，施引文獻構(gòu)成了研究前沿，被引用的文章則構(gòu)成了知識基礎(chǔ)[9]?；诖耍疚慕柚贑iteSpace軟件的共被引分析功能，使用文獻共被引分析提取國內(nèi)外政策工具研究文獻中高頻出現(xiàn)的參考文獻，以便比較國內(nèi)外政策工具研究的共識與差異。

(一)國外政策工具研究知識基礎(chǔ)

利用CiteSpace軟件對四萬余篇SSCI文獻的引用文獻進行共被引分析，表1列出了被引頻次排名前10的高被引文獻。這些文獻主要出現(xiàn)于2010年以后，涵蓋的內(nèi)容較為多元。

首先，政策工具研究的知識基礎(chǔ)一部分來源于對高質(zhì)量政策設(shè)計的追求。作為政策過程的起點，政策設(shè)計中的政策工具選用成為了研究的核心關(guān)切，與實現(xiàn)公共政策創(chuàng)新密切相關(guān)。單一的政策工具往往難以實現(xiàn)有效治理，多種政策工具組合嵌入可能會產(chǎn)生互補效用[10]。國外學者關(guān)注到多元政策工具選用，并將其稱之為政策組合(Policy Mixes)。2016年Rogge等人在前人研究概念的基礎(chǔ)上，提出了“可持續(xù)性政策組合”概念，并將研究框架應用于促進德國能源系統(tǒng)向可再生能源發(fā)電技術(shù)過渡的研究案例之中[11]。

其次，政策工具研究的另一部分知識基礎(chǔ)源自可持續(xù)性的追求。政策工具與可持續(xù)性的聯(lián)系一方面旨在推動政策的可持續(xù)，另一方面則著重關(guān)注了重點領(lǐng)域發(fā)展的可持續(xù)性。換言之，可持續(xù)性成為了國際政策工具研究的基本價值。在推動公共政策可持續(xù)的研究范疇，國外研究者將政策工具作為手段與現(xiàn)實概念相聯(lián)結(jié)，作為解構(gòu)概念的重要手段。在推動重點領(lǐng)域可持續(xù)研究范疇，研究以政策工具視角為研究切入，對循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境保護等領(lǐng)域的政策安排進行了研究透視，著力推動公共政策和公共事務可持續(xù)性轉(zhuǎn)型[12]。

最后，政策工具研究的知識基礎(chǔ)主要關(guān)注于對不同政策工具的效果評價。政策工具的應用往往伴隨著“政策影響取決于政策的設(shè)計和使用它們的環(huán)境”的價值判斷[13]，因此評價政策工具的有效性成為了國外政策工具知識基礎(chǔ)的重要環(huán)節(jié)。對于政策工具有效性的研究集中于協(xié)同創(chuàng)新、生態(tài)保護等領(lǐng)域，對政策工具的效應和激勵進行探討。研究或是關(guān)注于單一政策工具，探討政策工具與政策效果之間的直接關(guān)聯(lián)；或是關(guān)注政策組合中不同政策工具的效果差異，分析歸納哪些政策工具是有效的，哪些政策工具是無效的。

表1 國外政策工具研究高頻引用文獻①

(二)國內(nèi)政策工具研究知識基礎(chǔ)

利用CiteSpace軟件對853篇CSSCI施引文獻所引用的一萬余篇參考文獻進行共被引分析，表2列出了被引頻次排名前10的高被引文獻。這些文獻主要源自2012年以后，呈現(xiàn)了政策工具研究與中國情境的適配性。高被引文獻所呈現(xiàn)的政策工具研究知識基礎(chǔ)主要根植于對政策工具研究的適應性歸納引介和量化研究引導之上。

表2 國內(nèi)政策工具研究高頻引用文獻

一方面，政策工具研究的適應性歸納引介以研究綜述為手段塑造了相應的知識基礎(chǔ)。這一層面的知識基礎(chǔ)主要包括了歸納總結(jié)和方法介紹。在政策工具的歸納性總結(jié)層面，主要學者對政策工具的主要內(nèi)容和研究進展進行了綜述研究。陳振明等對1998至2016年間國內(nèi)政策工具研究的四個主要方面進行了分析，并指出了當前研究的薄弱環(huán)節(jié)[14]，為后續(xù)研究提供了選題參考。在政策文獻計量中的知識基礎(chǔ)層面，主要學者對政策工具在政策文獻計量中的應用進行了探索。在方法介紹類文獻中，黃萃等概括了政策文獻量化研究的定義與特征、分析對象與方法、研究范式等，對政策文本分析法進行了系統(tǒng)總結(jié)[15]，為政策工具的量化研究提供了有效指導。

另一方面，政策工具的量化分析組成了當前研究的另一知識基礎(chǔ)。這些文獻基本上以政策工具為視角，通過構(gòu)建政策目標、政策情境與政策工具等多維分析框架揭示特定領(lǐng)域政策的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，從而提出政策改進的建議。針對政策工具的高被引文獻主要關(guān)注于政策工具在公共政策的組合選用，對于不同政策工具對政策效果的影響相對較少。這也從側(cè)面反映了當前政策工具量化研究的趨勢，當前國內(nèi)對政策工具的研究著重于政策工具的結(jié)構(gòu)化分析，在一定程度上忽視了政策效果導向下的政策工具合理配置。

三、國內(nèi)外政策工具研究的演化路徑比較分析

突現(xiàn)詞作為某一研究領(lǐng)域在某一時間段突然增加的專業(yè)術(shù)語，能夠在一定程度上反映某一特定研究領(lǐng)域在不同時間段范圍內(nèi)研究主題的演化趨勢。研究將突現(xiàn)詞與關(guān)鍵詞時區(qū)圖相配合，在一定程度上能夠?qū)ν滑F(xiàn)詞進行補充，進一步定位在不同發(fā)展階段中研究主要內(nèi)容的演化趨勢。

(一)國外政策工具研究的演進趨勢分析

圖3所示，國外政策工具研究關(guān)鍵詞演化時區(qū)圖顯示了密集的關(guān)鍵詞演化過程，說明國外政策工具研究積累了較為豐富的知識來源。結(jié)合圖2的主要關(guān)鍵詞突現(xiàn)演化，可以將國外政策工具研究分為三個階段。

第一階段(1991-2002年)：政策工具研究建構(gòu)時期，主要突現(xiàn)詞有“Monetary policy”“United states”“Program”“Demand”“Economics”“Government”“Decision”和“Taxe”。作為較為新穎的研究內(nèi)容對象，這一時期國外政策工具研究突現(xiàn)詞較多，旨在通過不同領(lǐng)域的基礎(chǔ)知識來源建構(gòu)政策工具研究的基本價值取向。研究主要以貨幣政策工具為研究抓手，立足于美國本土探討政府在政策過程中對于政策工具的選用。在這一研究階段，國外研究奠定了政策工具研究的基本價值，即通過工具化手段將政策效果提升過程程序化。

第二階段(2003-2012年)：政策工具評估時期，主要突現(xiàn)詞有“Community”“Quality”“Competition”“Cost”“Environmental policy”“Market”“Behavior”和“Instrument”。在這一階段，研究探討了公共政策中的政策工具應用與政策效果之間的關(guān)聯(lián)。例如，Polyakov和Teeter使用回歸模型評價了兩種監(jiān)管森林政策工具(分區(qū)和禁止最終采伐)對生物多樣性的影響[16]；Drucker和Latacz-Lohmann利用線性規(guī)劃模型比較不同政策工具情景下的牲畜生產(chǎn)和減排過程的最佳水平[17]。政策工具作為刺激政策施行的支持性工具，對國家或州級別的治理績效改善和未來政策設(shè)計帶來深遠的影響[18]。諸如此類的一系列政策工具測評研究豐富了研究的廣度和深度，為政策工具的大規(guī)模應用和拓展奠定了基礎(chǔ)。

第三階段(2013年至今)：政策設(shè)計中的工具適配研究階段，主要突現(xiàn)詞有“Knowledge”“Science”“Information”“Conversation”“Tool”“Care”和“Innovation”。這一研究階段國外學者更傾向于將公共政策視為一種工具，探討在不同公共事務領(lǐng)域的最優(yōu)公共政策組合[19]。這些研究重點關(guān)注如何確定解決問題的最優(yōu)路徑以應對政策設(shè)計的挑戰(zhàn)，并認為有效的設(shè)計應當注重工具與目標的匹配，考慮工具設(shè)計與特定政策背景的契合度[20]。對比之前的研究階段，這一時期的國外研究傾向于將工具性嵌入到政策設(shè)計之中，政策工具被視為政策設(shè)計的一種技術(shù)手段，能夠?qū)舱叩膬?yōu)化和效能提升產(chǎn)生正向影響。

圖2 國外政策工具研究主要突現(xiàn)詞

圖3 國外政策工具研究關(guān)鍵詞演化時區(qū)圖

(二)國內(nèi)政策工具研究的演進趨勢分析

如圖4和圖5所示，目前國內(nèi)政策工具研究主要處于探索建構(gòu)階段，關(guān)鍵詞演化銜接較為連續(xù)，研究突現(xiàn)詞較少。根據(jù)主題演變情況，可以將國內(nèi)政策工具研究分為三個階段。

圖4 國內(nèi)政策工具研究主要突現(xiàn)詞

第一階段(1998-2008年)：貨幣政策和技術(shù)創(chuàng)新研究時期，主要突現(xiàn)詞有“貨幣政策”和“技術(shù)創(chuàng)新”。在國內(nèi)政策工具的早期研究中，占據(jù)主導地位的話題是對貨幣政策工具的分析，重點是探討央行貨幣政策工具的選擇及動態(tài)變化。在這一時期的國內(nèi)研究中，作為突顯詞的“貨幣政策”所囊括的政策工具研究包括了兩種研究視角：一是以貨幣政策的政策工具進行研究切入。貨幣政策被認為是由政策目標、政策要求、政策工具及傳導機制等部分所組成[21]，而政策工具的選用是極其重要的，它不僅傳遞了宏觀調(diào)控意圖，而且也是其日常操作的直接手段[22]。二是作為政策工具的貨幣政策研究。基于國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境的變化，從直接調(diào)控轉(zhuǎn)向間接調(diào)控被認為是一種必然趨勢[23]。選擇適宜的貨幣政策工具，是實現(xiàn)預期貨幣政策目標的關(guān)鍵。

第二階段(2009-2017)：政策工具研究路徑依賴時期，這一時期的研究趨于穩(wěn)定，尚無明顯的突現(xiàn)詞出現(xiàn)。如圖5所示，國內(nèi)學者一方面繼續(xù)延承上一階段對特定議題領(lǐng)域的政策工具選用進行考察。另一方面則關(guān)注到了以政策工具為研究視角切入的更為細化的研究內(nèi)容。這一階段承接了上一研究階段下由貨幣政策工具轉(zhuǎn)向多元議題領(lǐng)域的研究趨勢。與此同時，國內(nèi)學者發(fā)掘和引介了使用政策工具展開政策科學研究的主要方法，為后續(xù)我國政策工具研究拓展奠定了基礎(chǔ)。

第三階段(2018至今)：量化政策文本分析研究時期，主要突現(xiàn)詞有“政策文本”和“量化分析”。政策工具被視為能夠供政府使用并實現(xiàn)其政策目標的一系列機制、手段、方法與技術(shù)[24]，構(gòu)成了政策目標與結(jié)果的橋梁，通過不同的工具能夠?qū)⒛繕宿D(zhuǎn)化為現(xiàn)實[25]。在國內(nèi)政策工具的近期研究中，最核心的主題是政策文本分析法的運用。這一階段的文獻逐步擴展至體育、養(yǎng)老、醫(yī)療、人才、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展多個領(lǐng)域，并形成了多維的政策分析框架，增強了論證系統(tǒng)性。

四、國內(nèi)外政策工具研究的熱點議題比較分析

關(guān)鍵詞是文獻的重要標識，往往代表了某一篇文章所涉及的核心概念與關(guān)鍵內(nèi)容。通過分析某一領(lǐng)域高頻出現(xiàn)和詞頻急劇增長的關(guān)鍵詞，有助于理解該領(lǐng)域的研究熱點與前沿。為了提升研究的解釋力，研究利用SPSS分析中的多維尺度分析功能，選取中英文文獻中的核心關(guān)鍵詞，確定國內(nèi)外政策工具研究的核心熱點議題。

(一)國外政策工具研究的熱點聚類

根據(jù)國外政策工具研究高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類視圖(圖6)，研究發(fā)現(xiàn)國外研究將政策工具與具體的議題領(lǐng)域緊密結(jié)合，形成了以環(huán)境政策、貨幣政策和健康政策為主要研究載體的熱點聚類。

一是對環(huán)境領(lǐng)域公共政策進行分析探討，包括了“Climate Change”“Sustainability”和“Environmental Policy”等高頻關(guān)鍵詞。這些研究大多將促進節(jié)能減排的技術(shù)創(chuàng)新作為環(huán)境政策的目標，通過檢驗環(huán)境政策工具對企業(yè)采取低能耗、低污染技術(shù)行為的影響，以探討環(huán)境法規(guī)、環(huán)境稅收和技術(shù)補貼等不同類型工具的有效性[26]。環(huán)境政策領(lǐng)域的研究則系統(tǒng)評估了市場監(jiān)管和自愿計劃等新工具對環(huán)境保護的作用[27]，探究環(huán)境政策與氣候變化和環(huán)境保護之間的動態(tài)關(guān)聯(lián)。在對政策和政策工具的效果展開評價的過程中，研究不僅關(guān)注到了直接治理績效的改變，也關(guān)注到了政策工具對于行為的塑造和引導。

二是立足于貨幣政策工具的公共政策創(chuàng)新和評價研究，包括了“Monetary Policy”“Regulation”和“Innovation”等高頻關(guān)鍵詞。在國外政策工具研究中，貨幣政策工具是研究的核心議題關(guān)切之一。針對貨幣政策的研究考察了經(jīng)濟周期波動中貨幣政策工具應對市場沖擊的能力[28]，以及其對經(jīng)濟增長的影響。關(guān)于貨幣政策工具的研究主要集中于中國和歐洲，在一定程度上體現(xiàn)了政策工具研究的空間廣度和跨文化情境下的交流互動。

三是立足于公共健康的政策工具研究，包括了“Public Health”“Health Policy”和“Covid-19”等高頻關(guān)鍵詞。這些研究一方面總結(jié)了治理轉(zhuǎn)型下的政策工具變化[29]，探討了在不同治理情境下政策工具選用的特點和流程，系統(tǒng)性地回顧了政策工具的類型學特征；另一方面則重點關(guān)注了縱向的多層級治理與橫向的跨國治理對政策工具使用的要求，探索政府在公共政策制定中相互作用的復雜而多樣的方式[30]。

圖6 國外政策工具研究高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類視圖

(二)國內(nèi)政策工具研究的熱點聚類

結(jié)合國內(nèi)政策工具研究高頻關(guān)鍵詞的可視化知識圖譜(圖7)和對經(jīng)典文獻內(nèi)容的回顧，可以將我國政策工具研究劃分為聚焦特定領(lǐng)域政策工具探討、政策量化分析方法應用和政策執(zhí)行過程研究三部分主要內(nèi)容。

一是聚焦于特定領(lǐng)域的政策工具的探討，包括“貨幣政策工具”“傳導機制”“環(huán)境政策工具”“政策工具選擇”和“政策工具”等高頻關(guān)鍵詞。對貨幣政策工具的研究主要采用經(jīng)濟學模型進行效果檢驗，重點探討了經(jīng)濟體制改革背景下中央銀行的工具轉(zhuǎn)變、不同類型工具的調(diào)控績效比較、利率市場化與貨幣政策工具選擇等話題[31]。對環(huán)境政策工具的研究較常使用回歸分析說明其實現(xiàn)政策目標的有效性，并比較不同類型的環(huán)境政策工具的使用成本與效率[32]。立足于重點議題領(lǐng)域，國內(nèi)研究者對機制設(shè)計和政策工具的組合搭配展開了分析探討。

二是對政策量化分析方法運用的研究，包括“內(nèi)容分析法”“量化分析”“政策目標”“技術(shù)創(chuàng)新”“創(chuàng)新政策”等高頻關(guān)鍵詞。政策工具被廣泛地應用為公共政策量化分析中的重要尺度，主要研究文獻以內(nèi)容分析與文本分析技術(shù)為主體。其核心是將文本編碼與政策工具類型學緊密結(jié)合以開展政策分析，探索相同類屬或不同類屬下政策工具的選擇搭配偏好和傾向[15]。目前國內(nèi)政策工具研究仍處于不斷地深入探索階段，政策量化分析范式與政策工具研究相得益彰，為后續(xù)研究的開展打開了重要研究切口。

三是應用政策工具對政策執(zhí)行過程展開研究，主要囊括了“政策文本”“政策分析”“文本分析”“文本分析”和“政策網(wǎng)絡”等高頻關(guān)鍵詞。這些研究集中體現(xiàn)了政策工具研究由工具主義途徑轉(zhuǎn)向制度途徑和政策網(wǎng)絡途徑的過程，強調(diào)了成功的政策執(zhí)行過程必須考慮政策工具的情景嵌入性，要與特定的政策問題、社會環(huán)境與目標受眾的特征相匹配[33]。通過對政策過程中的政策工具選用進行分析設(shè)計，結(jié)合政策工具的效果，為建構(gòu)更為適宜的政策組合奠定研究基礎(chǔ)。

圖7 國內(nèi)政策工具研究高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類視圖

五、國內(nèi)外政策工具研究的共識與差異

政策工具作為政策科學中的重要概念共識，承載了公共政策研究者和實務人員的重要研究關(guān)切。通過對國內(nèi)外政策工具研究的知識基礎(chǔ)、發(fā)展演化和研究內(nèi)容進行綜述回顧和比較分析，本文發(fā)現(xiàn)了國內(nèi)外政策工具研究的共識與差異，為后續(xù)政策工具研究的展開和選用設(shè)計提供了研究支撐。

(一)研究共識

首先，從知識基礎(chǔ)的價值比較來看，國內(nèi)外主要研究認為政策工具內(nèi)嵌于政策過程之中。政策工具的選擇、應用和評價貫穿于公共政策設(shè)計、應用和評估的過程中。國內(nèi)外學者以政策過程中的政策工具為研究切入，無論是作為工具的政策抑或是作為政策的工具兩種研究取向，都認同了政策工具在政策過程中對于政策設(shè)計和實施的關(guān)鍵作用。正是由于政策工具對公共政策的高效助推作用，使其能夠成為政策過程研究的重要載體。在國內(nèi)外政策工具研究中，其研究落腳點均指向了更優(yōu)的公共政策產(chǎn)出。

其次，從發(fā)展演化的過程比較來看，國內(nèi)外主要研究對政策工具的認識仍在不斷深化。國內(nèi)外對政策工具的大規(guī)模研究均相對較晚，政策工具的大規(guī)模應用出現(xiàn)于21世紀初期，時至今日對于政策工具的研究應用仍在如火如荼地開展。雖然通過文獻計量發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外政策工具演化過程的關(guān)注側(cè)重并不完全相同，但是不同階段的研究內(nèi)容均意在尋找政策工具與政策產(chǎn)出之間的動態(tài)關(guān)聯(lián)。國內(nèi)外學者針對政策工具研究的內(nèi)容方向并非一成不變，對于政策工具的認識和應用隨著實踐的深入得以進一步拓展。

最后，從研究熱點的內(nèi)容比較來看，國內(nèi)外主要研究認為政策論和工具論是政策工具的主要研究承載。從政策工具的政策屬性來講，政策工具本質(zhì)上是一種或多種政策手段。國內(nèi)外學者對于貨幣政策工具的研究即體現(xiàn)了這種應用價值觀。在這一層面的研究主要聚焦于不同領(lǐng)域下政策工具選用的內(nèi)容形式和功能屬性，探討在不同的議題領(lǐng)域中各項政策組合對宏觀世界存在影響和建構(gòu)作用。從政策工具的工具屬性來講，應用該工具的目的是設(shè)計更加優(yōu)化的政策組合并達到最優(yōu)政策效應。國內(nèi)外政策工具研究中對環(huán)境政策中政策工具選用的研究即體現(xiàn)了這一價值取向。

(二)差異取向

首先，國內(nèi)外政策工具研究在知識基礎(chǔ)上存在一定差異。國外研究的高頻引文大多與政策工具評估有關(guān)，旨在分析政策工具對實現(xiàn)政策目標的作用，以說明何種工具是有效的；國內(nèi)研究的高頻引文大多與政策內(nèi)容描述有關(guān)，旨在以政策工具為視角、以政策本文分析為方法，以概括政策工具的構(gòu)成情況。在一定程度上反映了國內(nèi)政策工具研究中，尚無明確的政策工具評估方法理論體系支撐政策工具效果評價研究。

其次，國內(nèi)外政策工具研究存在不同的演化路徑依賴。國外研究在內(nèi)容上由政策評估、工具選擇逐步轉(zhuǎn)向政策設(shè)計，充分利用和吸收了政治學與公共政策學的系統(tǒng)理論，有助于理解政策企業(yè)家等不同利益群體對工具選擇與設(shè)計的影響。而國內(nèi)研究則向政策量化分析發(fā)展，將內(nèi)容分析法廣泛運用于各類政策文本解讀之中，旨在揭示政策工具的構(gòu)成現(xiàn)狀，并提供內(nèi)容優(yōu)化與完善的建議。從關(guān)鍵詞突現(xiàn)數(shù)量來看，國外研究遠高于國內(nèi)，這也說明了國外研究的深度在一定程度上高于國內(nèi)研究。

最后，國內(nèi)外政策工具研究的內(nèi)容側(cè)重存在差異。國內(nèi)研究更加強調(diào)工具效果評估，而國外研究更加注重工具選擇。國外研究更為深入地關(guān)注了政策過程中的工具選擇與使用，并基于環(huán)境治理和區(qū)域治理等現(xiàn)實議題中建立政策工具與公共管理、公共政策的聯(lián)系。國內(nèi)研究則深受內(nèi)容分析法等一系列文獻計量方法論的影響，側(cè)重于應用政策文本的政策分析方法，對不同時期、不同領(lǐng)域的政策進行了內(nèi)容的多維解構(gòu)，從而為政策內(nèi)容完善提供建議。

六、研究展望

首先，強化理論構(gòu)建與運用，以更好地彰顯政策工具的實際意義。通過國內(nèi)外政策工具研究的比較分析，政策工具研究在概念界定與類型劃分上仍然存在不足。一方面，政策工具概念仍然是模糊的，可在從抽象到具體的多個層次上被定義，既可以理解為提供公共服務的不同機構(gòu)，也可以代表政府的行為方式[34]。另一方面，工具的類型學雖得到廣泛使用，但其研究深度有待進一步拓展。類型之間的分歧也阻礙了知識的積累[35]，這說明政策工具類型學的實用性有待考證。特別是針對程序性工具的實證研究幾乎很少見到，而對同一類型工具測量也可能在文獻中采取不同的方法。這意味著未來需要進一步綜合現(xiàn)有的政策工具定義方式與類型劃分，開發(fā)出有效的測量方法，并進一步將工具選擇與政策分析聯(lián)系起來，構(gòu)建相對獨立的政策工具理論。

其次，政策工具研究應重視分析思維的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)需求側(cè)與供給側(cè)的結(jié)合。從需求端來看，政策工具必須與目前的治理模式保持一致，并充分考慮公共政策選擇中的目標與偏好。一方面，關(guān)于經(jīng)濟或環(huán)境等特定領(lǐng)域的治理安排與政治改革會形成新的工具需求，以便采取更加有效的治理手段。另一方面，決策者對政策工具持有不同的態(tài)度，會對解決問題的方案形成相對獨立的看法，也會形成特定的工具偏好。這就要求充分評估各類政策工具的使用成本與效益，并考慮各利益集團對政策工具的接受程度。而從供給端來看，政府的實踐創(chuàng)新也會不斷催生出新的政策工具，政府的傳統(tǒng)工具也需要一個支持性的信息環(huán)境才能發(fā)揮作用。因此，未來的研究有必要將政策工具的供給與需求分析相結(jié)合，在掌握現(xiàn)有政策工具使用情況的基礎(chǔ)上尋求更為優(yōu)化的政策工具組合。

第三，政策工具研究需要重視場景轉(zhuǎn)換，推動國內(nèi)外案例的跨文化情境下的比較分析。當前關(guān)于政策工具的知識大多是基于某一國家或某一政策領(lǐng)域，主要是對該國家或領(lǐng)域內(nèi)不同工具的對比，有關(guān)跨國與跨部門比較的研究相對不足，這就導致對國家傳統(tǒng)與政策部門在工具選擇中的影響認識有限。一方面，不同國家的管理傳統(tǒng)不同，其公共政策的風格也會有所差異，極有可能影響其工具選擇偏好；另一方面，不同政策領(lǐng)域的問題情境不同，其所涉及的管理部門特征也不同，這些也會對政策工具的選用帶來影響。相比而言，政策工具是公共政策中偏向具體層次的組成部分，需要關(guān)注其與背后因素的互動關(guān)系。而比較研究可以提供這些理解，并能夠?qū)⑵渥鳛榭刂谱兞浚哉业骄哂休^大范圍適用性的政策工具組合，同時避免政策學習過程中因簡單照搬導致的政策失敗。

注釋：

①高頻引用文獻主要以被引頻次作為篩選標準，如果被引頻次相同，則優(yōu)先考慮中心性高、半衰期長的文獻。