李學(xué)峰, 吳姍姍, 岳 奇, 張祥國(guó)

(國(guó)家海洋技術(shù)中心，天津 300112)

引 言

為保護(hù)南極動(dòng)植物和有特殊價(jià)值的區(qū)域，南極條約體系設(shè)立了南極特別保護(hù)區(qū) (Antarctic Specially Protected Areas，ASPAs)、南極特別管理區(qū) (Antarctic Specially Managed Areas，ASMAs) 與南極海洋保護(hù)區(qū) (Antarctic Marine Protected Areas，AMPAs)[1-3]。目前，南極地區(qū)已設(shè)立的特別保護(hù)區(qū)達(dá)到75個(gè)，南極特別管理區(qū)7個(gè)，南極海洋保護(hù)區(qū)2個(gè)(南奧克尼群島南部陸架海洋保護(hù)區(qū)與羅斯海海洋保護(hù)區(qū))，并有多個(gè)南極特別保護(hù)區(qū)、特別管理區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)正在籌劃建立或已將提案申請(qǐng)?zhí)峤荒蠘O條約協(xié)商會(huì)議(Antarctic Treaty Consultative Meetings, ATCM)與南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，CCAMLR)[4]。南極國(guó)際組織和各利益相關(guān)國(guó)都在對(duì)南極地區(qū)的管理與規(guī)劃問(wèn)題持續(xù)關(guān)注，不斷呼吁用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法來(lái)保護(hù)南極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)與管理南極地區(qū)的人類活動(dòng)[5]。

系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃方法(Systematic Conservation Planning，SCP)經(jīng)常用于陸域或海洋保護(hù)地的選劃，以優(yōu)化生物多樣性為結(jié)果，同時(shí)最大限度地減少社會(huì)成本，是一種基于保護(hù)效益、保護(hù)體系、保護(hù)成本的綜合決策手段[6-7]。系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃經(jīng)歷了體系與方法的逐步優(yōu)化與完善，已成為國(guó)際生物多樣性保護(hù)區(qū)選劃的主流方法，并在許多國(guó)際環(huán)境保護(hù)組織的規(guī)劃政策中扮演重要角色，如世界自然基金會(huì)(World Wildlife Fund，WWF)、自然保護(hù)協(xié)會(huì)(The Nature Conservancy, TNC)以及一些國(guó)家和地方政府[7]。2017年，南極研究科學(xué)委員會(huì)(The Scientific Committee on Antarctic Research, SCAR)和國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)(The International Association of Antarctica Tour Operators, IAATO)聯(lián)合啟動(dòng)了一項(xiàng)備受國(guó)際社會(huì)關(guān)注的合作研究項(xiàng)目-南極半島系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃(A Systematic Conservation Plan for the Antarctic Peninsula)[8]。該項(xiàng)目旨在開(kāi)發(fā)一種綜合的、基于證據(jù)的現(xiàn)場(chǎng)管理方法-系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃，結(jié)合人類活動(dòng)(科學(xué)和旅游)及生物多樣性特征(如繁殖海鳥(niǎo)群落、植被和無(wú)脊椎動(dòng)物)，最終為南極半島地區(qū)的旅游、科學(xué)考察與生物多樣性保護(hù)提供合理、可量化、可持續(xù)的管理方案[8]。本文簡(jiǎn)單介紹系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃的涵義、步驟與實(shí)踐，闡述了基于該方法的南極半島系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃項(xiàng)目產(chǎn)生的背景與基本內(nèi)容，以期為我國(guó)南極旅游、南極國(guó)際組織參與度與南極空間治理等南極重要工作帶來(lái)有益借鑒與重要啟示。

1 系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃方法

1.1 基本涵義

系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃方法綜合運(yùn)用物種、生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)過(guò)程等多層次大尺度保護(hù)規(guī)劃理論，擁有量化的保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)成本，充分考慮生物多樣性特征、保護(hù)區(qū)體系連通性與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等人為干擾因素，使用優(yōu)化算法模型計(jì)算，構(gòu)建一種具有優(yōu)先保護(hù)序列、可持續(xù)發(fā)展的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)空間配置與保護(hù)經(jīng)濟(jì)成本之間的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展[6,9-10]?；趦?yōu)先保護(hù)區(qū)確立的互補(bǔ)性選址原則，2000年Margules與Pressey首次提出系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃的概念，先后經(jīng)歷了3次重要發(fā)展，從以生物多樣性保護(hù)為主要目標(biāo)的成熟期(2000—2005年)、納入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的多重目標(biāo)探索期(2005—2010年)到應(yīng)對(duì)不確定性的規(guī)劃方法完善期(2010年至今)，并逐步引入全球氣候變化影響的動(dòng)態(tài)視角，擴(kuò)充生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的規(guī)劃框架，為規(guī)劃決策者提供重要參考方法與工具支撐[11]。

1.2 工作流程

系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃的工作流程最初可分為6個(gè)階段，包括編制規(guī)劃區(qū)域生物多樣性數(shù)據(jù)集、確定規(guī)劃區(qū)域保護(hù)目標(biāo)、評(píng)價(jià)現(xiàn)有保護(hù)區(qū)、選擇補(bǔ)充或新增保護(hù)區(qū)域、落實(shí)規(guī)劃方案與維護(hù)保護(hù)區(qū)價(jià)值[6]。隨著系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃方法的發(fā)展，保護(hù)區(qū)選劃工作的主要階段得到逐步細(xì)化與完善，充分考慮利益相關(guān)者的參與，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境進(jìn)行背景調(diào)查，并在規(guī)劃初期納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，以充分反映系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃的社會(huì)屬性。同時(shí)，新規(guī)劃模型還加入了對(duì)變化的場(chǎng)景、更新的數(shù)據(jù)與保護(hù)區(qū)最新動(dòng)態(tài)的迭代分析，以充分體現(xiàn)系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性與實(shí)施導(dǎo)向性，從根本上詮釋了有效的保護(hù)規(guī)劃是一種實(shí)踐而非一門(mén)科學(xué)。目前，系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃已發(fā)展為11個(gè)步驟，包括確定規(guī)劃全過(guò)程的范圍與成本、利益相關(guān)者參與、保護(hù)區(qū)背景描述、確定一般保護(hù)目標(biāo)、收集社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量數(shù)據(jù)、收集生物多樣性特征數(shù)據(jù)、設(shè)定量化保護(hù)目標(biāo)、評(píng)價(jià)當(dāng)前目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、選擇補(bǔ)充或新增保護(hù)區(qū)域、實(shí)施保護(hù)區(qū)行動(dòng)計(jì)劃、保護(hù)區(qū)維護(hù)與監(jiān)測(cè)[7]。

1.3 全球?qū)嵺`

由于系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃具有明確性(明確的保護(hù)目標(biāo)、數(shù)據(jù)分析方法與量化指標(biāo))、包容性(利益相關(guān)者參與、充分考慮已知元素的生物多樣性)、整合性(方案互補(bǔ)性、空間連通性)與高效性(用戶和實(shí)施者的成本最小化)等諸多優(yōu)點(diǎn)，因而該方法已被廣泛用于全球范圍內(nèi)的區(qū)域生物多樣性保護(hù)與管理、海洋空間規(guī)劃與海洋保護(hù)區(qū)選劃，尤其在公海海域被認(rèn)為具有廣闊應(yīng)用前景，以保護(hù)其脆弱的生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)[12]。全球最值得重點(diǎn)關(guān)注的系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃實(shí)踐案例包括澳大利亞大堡礁海洋公園分區(qū)[13]、南非好望角植物區(qū)保護(hù)規(guī)劃[14]、美國(guó)加利福尼亞灣海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃[15]、印度洋珊瑚礁三角區(qū)海洋生物多樣性保護(hù)空間優(yōu)先次序劃定[16]、地中海區(qū)域優(yōu)先保護(hù)規(guī)劃[17]、安哥拉本格拉海流大型海洋生態(tài)系統(tǒng)空間規(guī)劃[18]、北大西洋海洋生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)先區(qū)域選劃[19]等。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者也利用系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃方法識(shí)別與設(shè)計(jì)了我國(guó)典型區(qū)域的生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)，其中主要研究包括海河流域濕地保護(hù)優(yōu)先格局與保護(hù)空缺識(shí)別[20]、長(zhǎng)江流域重要保護(hù)物種分布格局與優(yōu)先區(qū)評(píng)價(jià)[21]、三江平原濕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系優(yōu)化[22]、長(zhǎng)白山闊葉紅松林保護(hù)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化[23]、秦嶺山系自然保護(hù)體系規(guī)劃[24]等。在南極地區(qū)，綜合了南極海洋生境和生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程特征、現(xiàn)有管理措施與人類對(duì)海洋環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀等因素，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)將系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃確定為設(shè)計(jì)代表性南極海洋保護(hù)區(qū)體系可采用的一種重要方法，通過(guò)對(duì)南極漁業(yè)活動(dòng)的空間分布、現(xiàn)有管理和生態(tài)特征進(jìn)行分析，選劃出可綜合代表每個(gè)地區(qū)生物多樣性的保護(hù)區(qū)[25]。

2 南極半島系統(tǒng)性保護(hù)規(guī)劃的背景與進(jìn)展

2.1 產(chǎn)生背景

隨著南極地區(qū)人類活動(dòng)的增長(zhǎng)以及環(huán)境氣候的顯著變化，如何科學(xué)合理地保護(hù)南極地區(qū)獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境與生物多樣性成為了國(guó)際社會(huì)備受關(guān)注的議題。南極半島地理位置靠近南美洲，氣候環(huán)境溫和，擁有豐富的生物多樣性，是南極地區(qū)最受歡迎的科學(xué)考察和旅游區(qū)。實(shí)現(xiàn)南極半島地區(qū)人類活動(dòng)的科學(xué)管理一直是SCAR 、IAATO和許多《南極條約》締約國(guó)的一項(xiàng)優(yōu)先關(guān)注事項(xiàng)，特別是在人類活動(dòng)高度密集的地區(qū)，亟需采取一種綜合管理方法來(lái)實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的多重價(jià)值和各利益攸關(guān)方的管理需要。

2017年北京舉行的第40屆南極條約協(xié)商會(huì)議上，SCAR和IAATO聯(lián)合提出了一個(gè)合作項(xiàng)目，試圖結(jié)合人類科學(xué)考察和旅游活動(dòng)情況與所有已知的生物多樣性特征信息(如繁殖海鳥(niǎo)群落、植被和無(wú)脊椎動(dòng)物等)，開(kāi)發(fā)一種綜合的、基于實(shí)證的現(xiàn)場(chǎng)管理方法[8]。系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃作為一種被生物保護(hù)學(xué)家廣泛采用的規(guī)劃管理方法，可用于幫助決策者管理涉及多個(gè)利益相關(guān)者和多個(gè)目標(biāo)的整個(gè)區(qū)域。因此，SCAR、IAATO和項(xiàng)目利益相關(guān)者希望在南極半島地區(qū)開(kāi)展系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃實(shí)踐，為南極半島地區(qū)旅游、科學(xué)和生物多樣性的可持續(xù)管理提供可量化的、基于證據(jù)的解決方案。南極半島系統(tǒng)性保護(hù)規(guī)劃項(xiàng)目于2018年啟動(dòng)，已成立一個(gè)協(xié)調(diào)小組，由來(lái)自SCAR的Chandrika Nath與IAATO的Amanda Lynnes博士擔(dān)任主席，小組其他成員均來(lái)自SCAR和IAATO，并由澳大利亞墨爾本莫納什大學(xué)研究員Jasmine Lee博士負(fù)責(zé)監(jiān)督該項(xiàng)目的執(zhí)行[26]。同時(shí)，SCAR和IAATO還為該項(xiàng)目建立了一個(gè)聯(lián)絡(luò)小組，目的是收集利益相關(guān)者的意見(jiàn)、建議與數(shù)據(jù)，并向利益相關(guān)方匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展[26]。

2.2 研究進(jìn)展

南極半島是南極人類活動(dòng)最密集的地區(qū)，具有重要的科學(xué)考察價(jià)值、生物多樣性保護(hù)價(jià)值、漁業(yè)與旅游資源價(jià)值，多重南極環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)在時(shí)間空間上的重疊交叉難以避免。然而，目前關(guān)于南極活動(dòng)的總量控制、登陸點(diǎn)限制及其他形式的監(jiān)管措施，并沒(méi)有將科學(xué)考察、旅游、捕魚(yú)等活動(dòng)與海鳥(niǎo)繁殖地、陸地植被區(qū)等自然特征進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。因此，SCAR和IAATO選擇了系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃方法，一種基于生態(tài)系統(tǒng)的、科學(xué)的、綜合的區(qū)域管理與規(guī)劃方法，在南極生物資源得到有效保護(hù)的前提下，實(shí)現(xiàn)南極旅游的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。南極半島系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃項(xiàng)目的主要工作包括收集特征基線數(shù)據(jù)、識(shí)別保護(hù)目標(biāo)、確定決策支持工具與利益相關(guān)者的公共參與[8]。

2.2.1 收集特征基線數(shù)據(jù)

生物多樣性數(shù)據(jù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的收集整合工作是開(kāi)展系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。其中，生物因素主要考慮海鳥(niǎo)、海豹、植物等重要南極指示物種的分布范圍、重要生境、出現(xiàn)概率，以及生物多樣性的空間替代數(shù)據(jù)與集合種群的動(dòng)態(tài)變化等數(shù)據(jù)。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治因素主要指的是生物多樣性保護(hù)地的管理成本及對(duì)其他開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)造成的經(jīng)濟(jì)影響。

2.2.2 識(shí)別保護(hù)目標(biāo)

定義總體目標(biāo)和量化保護(hù)目標(biāo)是保護(hù)規(guī)劃過(guò)程中的關(guān)鍵步驟，分別為每個(gè)利益相關(guān)者群體如科學(xué)考察、旅游、生物多樣性保護(hù)定義總體目標(biāo)，接著為生物多樣性特征設(shè)定量化目標(biāo)，通常為保護(hù)對(duì)象空間分布的覆蓋率(保護(hù)區(qū)域占目標(biāo)區(qū)域百分比)，并將保護(hù)區(qū)連通性、形狀與大小納入考慮范疇。根據(jù)保護(hù)對(duì)象的動(dòng)態(tài)變化，需要對(duì)保護(hù)目標(biāo)做出及時(shí)調(diào)整。比如說(shuō)，隨著某些物種的繁殖地變得更加固定，或者其他物種的繁殖地發(fā)生較大變化，系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃可以用來(lái)綜合分析是否有必要對(duì)這些繁殖地的使用做出適當(dāng)改變，以更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)、旅游和科學(xué)的總體目標(biāo)。

2.2.3 確定決策支持工具

C-Plan、MARXAN、Zonation是目前系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃所采用的主要決策支持軟件。通過(guò)軟件算法模擬，可以顯示在任何給定時(shí)間下用于不同保護(hù)目標(biāo)區(qū)域的最佳分布，從而在各利益相關(guān)方之間達(dá)成最優(yōu)解決方案，以平衡保護(hù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。哪些區(qū)域適用于南極旅游活動(dòng)，哪些區(qū)域可以作為保護(hù)目標(biāo)物種的保護(hù)地，系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃可以為所有物種和所有活動(dòng)做出明確的判斷。而且，在應(yīng)對(duì)保護(hù)目標(biāo)動(dòng)態(tài)變化方面具有極大優(yōu)勢(shì)，例如，如果以保護(hù)生物多樣性為目的，建議關(guān)閉一個(gè)受歡迎的且容易進(jìn)出的企鵝觀光區(qū)域，系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃將能夠迅速響應(yīng)，指出是否有其他辦法可以更好地實(shí)現(xiàn)這一保護(hù)目標(biāo)，或者是否存在其他解決方案。

2.2.4 利益相關(guān)者的公共參與

系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃鼓勵(lì)各利益相關(guān)者在不同規(guī)劃階段以不同的方式參與決策，這其中就包括南極條約締約國(guó)、非政府組織代表與民間社會(huì)代表。通過(guò)對(duì)比各利益相關(guān)者不同目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)結(jié)果，能夠更清楚地了解在應(yīng)用不同利益相關(guān)者預(yù)期目標(biāo)偏好時(shí)所產(chǎn)生的影響。

3 南極半島系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃對(duì)我國(guó)的啟示

經(jīng)過(guò)30多年來(lái)的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)南極事業(yè)取得了一定成就。在國(guó)際履約方面，我國(guó)陸續(xù)加入《南極條約》、成為南極條約協(xié)商國(guó)、批準(zhǔn)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的<南極條約>議定書(shū)》及其附件、加入《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》、成為南極研究科學(xué)委員會(huì)的正式成員國(guó)、成為國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)的創(chuàng)始成員國(guó)等。在南極考察方面，我國(guó)已完成37次南極科學(xué)考察任務(wù)，初步建成南極考察基礎(chǔ)設(shè)施體系，建立了包括長(zhǎng)城站、中山站、泰山站、昆侖站、羅斯海新站(在建)5個(gè)科考站，并于2019年開(kāi)啟了“雙龍?zhí)綐O”的新局面。在南極空間治理方面，我國(guó)已單獨(dú)或聯(lián)合申請(qǐng)建立3個(gè)南極特別保護(hù)區(qū)、1個(gè)南極特別管理區(qū)與2個(gè)南極歷史遺跡與紀(jì)念物。在南極科學(xué)研究方面，我國(guó)在南極冰川學(xué)、空間科學(xué)、氣候變化科學(xué)等領(lǐng)域取得一批突破性成果。然而，我國(guó)在南極治理問(wèn)題上是“后發(fā)國(guó)家”，在南極事務(wù)影響力與話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪中，明顯落后于以美國(guó)為首的“五眼聯(lián)盟”成員國(guó)、南極主權(quán)聲索國(guó)與南極門(mén)戶國(guó)，尤其是在中美全球博弈的新形勢(shì)下，對(duì)于維護(hù)我國(guó)南極權(quán)益與安全構(gòu)成重要威脅。南極半島系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃提案兼具政治性、戰(zhàn)略性、科學(xué)性、創(chuàng)新性與低敏感度性，得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛支持。該規(guī)劃為我國(guó)如何發(fā)出“中國(guó)聲音”、提出“中國(guó)方案”提供了一個(gè)頗具參考價(jià)值的案例與模板，本文從南極旅游、南極國(guó)際組織參與度與南極空間治理三個(gè)角度為我國(guó)有效參與南極治理、提升我國(guó)南極實(shí)質(zhì)性存在提出對(duì)策建議。

3.1 加強(qiáng)法律制度構(gòu)建，有序發(fā)展南極旅游

南極旅游作為南極治理的新興話題，已納入南極條約框架管理并成為南極條約協(xié)商會(huì)議的重要議題。由于日益增多的人類旅游活動(dòng)為南極環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，南極半島系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生，其主要目的之一就是實(shí)現(xiàn)南極旅游的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)IAATO最新數(shù)據(jù)顯示，2018—2019南極旅游季，全球共計(jì)有創(chuàng)記錄的56 168名游客訪問(wèn)南極，其中我國(guó)游客人數(shù)約為8 425人，占比達(dá)15%，僅次于美國(guó)的32%，位列全球第二位[27]。中國(guó)南極游客數(shù)量近年呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，從2008年的不足100人到2019年的8000多人，12年間增加80多倍，中國(guó)已成為南極旅游“超級(jí)大國(guó)”。然而，面對(duì)南極旅游快速發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)仍然存在著法律制度不健全與管理體系不完善的問(wèn)題，導(dǎo)致在南極旅游國(guó)際規(guī)范確立方面無(wú)法享有應(yīng)有話語(yǔ)權(quán)，這就為目前SCAR和IAATO南極半島系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃項(xiàng)目的制定與確立過(guò)程中發(fā)出中國(guó)聲音增加了難度。在南極條約體系框架內(nèi)，《南極條約》、《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》及其歷屆ATCM制定的相關(guān)措施決議，構(gòu)成了南極旅游的硬法與軟法規(guī)制，美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、俄羅斯和韓國(guó)等國(guó)均已通過(guò)南極活動(dòng)國(guó)內(nèi)立法，管理南極旅游活動(dòng)，確保法律強(qiáng)制力[28]。我國(guó)原國(guó)家海洋局、自然資源部等極地主管部門(mén)相繼發(fā)布了一系列涉及南極旅游的規(guī)范性文件，包括2014年《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》、2017 年《關(guān)于加強(qiáng)赴南極等生態(tài)脆弱地區(qū)旅游活動(dòng)管理的意見(jiàn)》、2018年《南極活動(dòng)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》《南極活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)估文件目錄》《訪問(wèn)中國(guó)南極考察站管理規(guī)定》、2019 年《赴南極長(zhǎng)城站開(kāi)展旅游活動(dòng)申請(qǐng)指南(試行)》，對(duì)國(guó)內(nèi)赴南極活動(dòng)實(shí)施規(guī)范性管理。2019年，《南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法》被列入全國(guó)人大立法規(guī)劃，標(biāo)志著我國(guó)南極活動(dòng)法制建設(shè)邁出重要一步。未來(lái)，南極旅游可成為我參與南極治理的重要突破口。我國(guó)應(yīng)首先繼續(xù)加強(qiáng)南極旅游法律制度與管理體系構(gòu)建，推動(dòng)我國(guó)南極旅游業(yè)的法制化、規(guī)范化與可持續(xù)化發(fā)展；另一方面，我國(guó)應(yīng)在國(guó)家政府層面、企事業(yè)單位層面與IAATO積極開(kāi)展合作，鼓勵(lì)與支持國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)成為IAATO運(yùn)營(yíng)商，以盡快適應(yīng)南極旅游規(guī)則，提高我國(guó)旅游企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力與市場(chǎng)參與度，保護(hù)我國(guó)南極旅游商業(yè)利益。

3.2 重視國(guó)際人才培養(yǎng)，有效參與南極治理

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在南極條約協(xié)商會(huì)議、國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)、南極研究科學(xué)委員會(huì)、南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)等南極條約體系內(nèi)多個(gè)治理機(jī)構(gòu)中未能獲取足夠的參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，主要原因之一就是我國(guó)缺乏能夠進(jìn)入南極國(guó)際組織工作、甚至擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的極地專業(yè)技術(shù)國(guó)際人才[29]。極地研究的突出特點(diǎn)就是跨學(xué)科、跨領(lǐng)域，所以在極地國(guó)際人才培養(yǎng)時(shí)，也應(yīng)注重培養(yǎng)具有國(guó)際視野、戰(zhàn)略思維、過(guò)硬專業(yè)科學(xué)素質(zhì)、同時(shí)具備自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)豐富知識(shí)的復(fù)合型人才，建立階梯式極地科研人才隊(duì)伍，通過(guò)人才輸送方式加強(qiáng)與南極國(guó)際組織的密切合作。比如說(shuō)，針對(duì)由SCAR和IAATO牽頭的南極系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃項(xiàng)目，我國(guó)就可以主動(dòng)派員加入其聯(lián)絡(luò)小組，以獲悉該項(xiàng)目的最近進(jìn)展，了解規(guī)劃具體的目標(biāo)、方法與內(nèi)容，深入研判南極半島系統(tǒng)規(guī)劃項(xiàng)目的最終實(shí)施將會(huì)迎合哪些國(guó)家的政治意圖，同時(shí)侵犯哪些國(guó)家的正當(dāng)權(quán)益，進(jìn)而強(qiáng)化與利益相關(guān)國(guó)的利益紐帶，構(gòu)建南極利益共同體，打造南極事務(wù)新型合作機(jī)制，達(dá)到合作共贏的目標(biāo)[30]。長(zhǎng)此以往，系統(tǒng)總結(jié)分析我國(guó)參與極地國(guó)際事務(wù)、開(kāi)展極地國(guó)際治理、極地空間規(guī)劃、極地相關(guān)履約和國(guó)際合作所面臨的主要法律和政策問(wèn)題，最終形成我國(guó)參與南極治理進(jìn)程的挑戰(zhàn)、戰(zhàn)略思路以及獲取相關(guān)話語(yǔ)權(quán)的路徑和方式。

3.3 研判規(guī)劃潛在風(fēng)險(xiǎn)，有力維護(hù)南極權(quán)益

由于南極半島系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃的制定者與管理者擁有一定程度的地理管轄權(quán)，在南極半島地區(qū)重新定義與規(guī)劃科學(xué)考察、旅游與生物多樣性保護(hù)的時(shí)空分布，勢(shì)必會(huì)在南極各利益攸關(guān)國(guó)之間產(chǎn)生公平性爭(zhēng)議，引發(fā)各國(guó)在南極旅游問(wèn)題的利益之爭(zhēng)，侵犯南極條約體系賦予世界各國(guó)平等利用南極旅游資源、自由開(kāi)展科學(xué)考察的正當(dāng)權(quán)益。因此，我國(guó)應(yīng)在在未來(lái)的一段時(shí)間，深入研究系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃管理工具，實(shí)時(shí)跟蹤南極半島系統(tǒng)規(guī)劃項(xiàng)目研究最新進(jìn)展，對(duì)該規(guī)劃可能損害我國(guó)國(guó)家南極權(quán)益的內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行研判并盡快制定應(yīng)對(duì)措施，最后，根據(jù)未來(lái)形勢(shì)的發(fā)展，鮮明表達(dá)自己的立場(chǎng)，切實(shí)維護(hù)南極條約體系的穩(wěn)定與我國(guó)的南極權(quán)益。

南極各類保護(hù)區(qū)的設(shè)立，南極半島系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的編制，隱藏在背后的根本意義是各國(guó)南極實(shí)質(zhì)性存在的另一種體現(xiàn)，以及在南極地區(qū)關(guān)于地緣政治、國(guó)家戰(zhàn)略、科學(xué)技術(shù)綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)和博弈[31]。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)以習(xí)近平總書(shū)記提出的“認(rèn)識(shí)南極，保護(hù)南極，利用南極”重要指示為根本遵循，圍繞國(guó)家南極發(fā)展戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)南極空間治理頂層設(shè)計(jì)，本文為我國(guó)南極空間治理工作提出以下3點(diǎn)具體建議：(1)加強(qiáng)規(guī)劃理論學(xué)習(xí)與技術(shù)儲(chǔ)備。為保護(hù)南極動(dòng)植物和有特殊價(jià)值的區(qū)域，《南極條約》體系設(shè)立了多種規(guī)劃工具與手段，如占有突出地位的南極特別保護(hù)區(qū)(ASPA)、南極特別管理區(qū)(ASMA)與海洋保護(hù)區(qū)(MPA)，也有關(guān)注度稍低的歷史遺址和紀(jì)念物(HSM)、南極保護(hù)生物地理區(qū)(ACBR)、重要鳥(niǎo)類保護(hù)區(qū)(IBA)、南極重要海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)(IMMA)等，這些科學(xué)規(guī)劃方法通過(guò)深入鉆研都可“為我所用”，尤其是在全球流行、我國(guó)研究成熟、卻在南極還未得到廣泛應(yīng)用的“相對(duì)冷門(mén)”的規(guī)劃理論，如海洋空間規(guī)劃(MSP)，可成為我國(guó)南極空間治理創(chuàng)新的一塊“敲門(mén)磚”。(2)增強(qiáng)社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)的有機(jī)融合。政策與規(guī)劃本身還是要以自然科學(xué)理論與數(shù)據(jù)作為支撐，我國(guó)在極地自然科學(xué)相關(guān)領(lǐng)域已取得一定成績(jī)，但兩者的結(jié)合還較為欠缺，長(zhǎng)期以來(lái)一直在“兩條腿”走路，沒(méi)有形成合力，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)科學(xué)與應(yīng)用科學(xué)、自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)之間的融合，將為我國(guó)極地戰(zhàn)略規(guī)劃的有力開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。(3)適時(shí)拿出“中國(guó)方案”。我國(guó)目前的保護(hù)區(qū)提案還比較局限于傳統(tǒng)的南極特別保護(hù)區(qū)、管理區(qū)與海洋保護(hù)區(qū)框架，得以順利設(shè)立的難度較大，極可能受到美西方的強(qiáng)大阻力。我國(guó)應(yīng)以創(chuàng)新規(guī)劃方法為抓手，以低敏感南極空間為突破口，以科學(xué)考察數(shù)據(jù)為依托，推出以我為主的具有中國(guó)特色的南極空間治理方案，積極推動(dòng)“人類命運(yùn)共同體”理念的南極實(shí)踐，有效提升我國(guó)在南極國(guó)際事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)與實(shí)質(zhì)存在[32]。