郝鐵川

The CPC is a political party adept at theoretical,institutional and practical innovations.During different periods of the democratic revolution,the CPC led the people to formulate many constitutions or constitutional laws in the locally ruling revolutionary bases,and formed thirteen innovations in legal system with Chinese characteristics.After the founding of New China,they laid the foundation for the construction of the legal system and had a greater impact and positive effect on the construction of the rule of law.

中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)善于理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的政黨。理論創(chuàng)新表現(xiàn)在黨的決議、決定、宣言、報(bào)告等文獻(xiàn)之中，制度創(chuàng)新表現(xiàn)在各種生效實(shí)施的體制機(jī)制之中，實(shí)踐創(chuàng)新表現(xiàn)在具體做法、工作方法之中。在民主革命不同時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在局部執(zhí)政的革命根據(jù)地制定了多部憲法或憲法性法律，不論是與蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家的憲法相比，還是與中國(guó)近代不同執(zhí)政黨制定的憲法相比，都有許多制度創(chuàng)新，為新中國(guó)成立后的法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。筆者通過(guò)文獻(xiàn)檢閱，發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)此尚未加以系統(tǒng)梳理，本文不揣淺陋，略做研究，以求教于方家。

一、在中國(guó)憲法史上第一次規(guī)定公民的積極權(quán)利

憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利有積極權(quán)利和消極權(quán)利之分。前者是指國(guó)家必須積極介入保障公民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的權(quán)利，是要求國(guó)家積極作為的權(quán)利，例如健康權(quán)，國(guó)家必須采取積極有效的措施或者創(chuàng)造有利條件，個(gè)人的健康權(quán)才能得到尊重；后者是自由權(quán)，不需國(guó)家采取積極措施，只要求國(guó)家不進(jìn)行干預(yù)就可以保障。例如，表達(dá)自由，國(guó)家只要不限制人的表達(dá)，這項(xiàng)自由就可以得到尊重。從發(fā)展順序來(lái)說(shuō)，消極權(quán)利產(chǎn)生在前，積極權(quán)利產(chǎn)生在后。積極權(quán)利重在對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體權(quán)利的關(guān)照，首創(chuàng)于1918 年的《蘇俄憲法》，是社會(huì)主義國(guó)家的歷史性貢獻(xiàn)，然后被資本主義的德國(guó)《魏瑪憲法》吸納，漸漸被其他資本主義國(guó)家所接受。

在中國(guó)憲法史上，清朝末年制定的《欽定憲法大綱》（1908 年8 月公布）、孫中山擔(dān)任大總統(tǒng)時(shí)主持制定的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》（1912年3月公布）、袁世凱擔(dān)任總統(tǒng)時(shí)制定的《中華民國(guó)約法》（1914 年5 月公布）和曹錕擔(dān)任總統(tǒng)時(shí)制定的《中華民國(guó)憲法》（1923 年10月公布）所規(guī)定的權(quán)利都屬于消極權(quán)利，而大革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定的《上海特別市市政府政綱草案》（1927年4月）則規(guī)定了積極權(quán)利。①參見(jiàn)郝鐵川：《中國(guó)法治現(xiàn)代化道路的探索》，上海人民出版社2021年版，第67—71頁(yè)。

《上海特別市市政府政綱草案》（亦有文獻(xiàn)稱(chēng)《上海特別市臨時(shí)市政府政綱草案》）關(guān)于公民積極權(quán)利的規(guī)定主要是：設(shè)立失業(yè)介紹所，并準(zhǔn)備失業(yè)救濟(jì)費(fèi)；設(shè)立平民工廠，收養(yǎng)無(wú)業(yè)貧民；建筑廉價(jià)房屋，開(kāi)行早晚廉價(jià)車(chē)輛；勞苦人民子弟得有免費(fèi)入學(xué)的權(quán)利；工人實(shí)行最低工資制度和八小時(shí)工作制；工人在疾病時(shí)，廠主須負(fù)責(zé)醫(yī)治，并須發(fā)給半數(shù)以上之工資；男女工人同工同酬，女工在生產(chǎn)前后休息六星期，工資照給；設(shè)立工人消費(fèi)合作社、工人宿舍、工人飯?zhí)?、工人醫(yī)院、工人浴堂等，工廠增設(shè)門(mén)窗、天窗、廁所等；廠主應(yīng)供給青年工人及學(xué)徒以免費(fèi)教育（學(xué)校書(shū)報(bào)室等）及娛樂(lè)體育會(huì)等；限定最高租額，農(nóng)民取得至少要占收獲60%，限制高利盤(pán)剝，每月利息最高不得過(guò)8厘；設(shè)立育兒院，保護(hù)私生子，并使無(wú)力養(yǎng)育兒女或母親因工作關(guān)系須暫寄兒女者，得享此社會(huì)育兒院之權(quán)利，等等。

上述積極權(quán)利的規(guī)定，是此前的《欽定憲法大綱》《中華民國(guó)臨時(shí)約法》《中華民國(guó)約法》《中華民國(guó)憲法》所沒(méi)有的。

而此后中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定的憲法文獻(xiàn)，堅(jiān)持了保障公民積極權(quán)利的做法。例如，土地革命時(shí)期《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》第五條規(guī)定，中華蘇維埃政權(quán)以徹底改善工人階級(jí)生活狀況為目的，制定勞動(dòng)法、宣布八小時(shí)工作制、規(guī)定最低限度的工資標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)立社會(huì)保險(xiǎn)與失業(yè)津貼制度，并宣布工人有監(jiān)督生產(chǎn)之權(quán)?？箲?zhàn)初期我們黨領(lǐng)導(dǎo)制定的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》（1939 年4 月通過(guò)）規(guī)定：實(shí)行普及免費(fèi)的兒童教育；消滅文盲；確定八小時(shí)工作制度，改善勞動(dòng)待遇，保護(hù)工人利益；保育兒童，禁止對(duì)于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟(jì)難民災(zāi)民?？箲?zhàn)中期我們黨領(lǐng)導(dǎo)制定的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》（1941年5月）規(guī)定：解決貧苦農(nóng)民耕牛、農(nóng)具、肥料、種子的困難；繼續(xù)推行消滅文盲政策，改善小學(xué)教員生活，實(shí)施成年補(bǔ)習(xí)教育，獎(jiǎng)勵(lì)自由研究；救濟(jì)外來(lái)的災(zāi)民、難民，等等。抗戰(zhàn)后期我們黨領(lǐng)導(dǎo)制定的《山東省戰(zhàn)時(shí)施政綱領(lǐng)》（1944 年2 月公布）規(guī)定：舉辦低利貸款，扶助手工業(yè)者和小商人；在自愿原則下，發(fā)動(dòng)富戶(hù)借糧借款救濟(jì)貧民、濟(jì)災(zāi)荒、救濟(jì)流亡難民；增加教育經(jīng)費(fèi)，發(fā)展社會(huì)教育，廣設(shè)民校、識(shí)字班、冬學(xué)、農(nóng)村俱樂(lè)部，減少文盲，獎(jiǎng)勵(lì)私人捐資興學(xué)，免費(fèi)幫助抗屬、抗工屬及貧苦兒童入學(xué)；各民族在法律上一律平等，尊重各民族之風(fēng)俗習(xí)慣，保障其語(yǔ)言、文字及宗教信仰之自由，在選舉時(shí)對(duì)少數(shù)民族予以?xún)?yōu)待；女子在社會(huì)上、政治上、經(jīng)濟(jì)上、教育上完全與男子享有同等權(quán)利，并予以特別幫助及保護(hù)；保護(hù)產(chǎn)婦，保護(hù)兒童，禁止溺嬰。

中國(guó)共產(chǎn)黨能在中國(guó)憲法史上首次規(guī)定公民的積極權(quán)利，與其全心全意為人民服務(wù)的立黨宗旨和社會(huì)主義、共產(chǎn)主義理想密切相關(guān)。積極權(quán)利主要是社會(huì)弱勢(shì)群體的要求，當(dāng)時(shí)中國(guó)絕大多數(shù)人民都是受剝削受壓迫的弱勢(shì)群體，中國(guó)共產(chǎn)黨在政治上是為了解放他們，法律上是要維護(hù)他們的權(quán)利。

二、不照搬蘇聯(lián)土地國(guó)有制

俄國(guó)十月武裝起義勝利后的第二天，全俄蘇維埃第二次代表大會(huì)通過(guò)了列寧起草的《土地法令》。該法令規(guī)定：立即無(wú)償沒(méi)收地主階級(jí)的土地，永久廢除土地私有權(quán)，地主的田莊以及一切皇族、寺院和教堂的土地，連同其耕畜、農(nóng)具、房屋和一切附屬物，一律交給土地委員會(huì)支配，一切土地都是全民的財(cái)產(chǎn)。從此，蘇俄及蘇聯(lián)確立了土地國(guó)有制。

1928 年12 月，湘贛邊界蘇維埃政府通過(guò)了毛澤東起草的、中國(guó)共產(chǎn)黨建立紅色政權(quán)后制定的第一個(gè)土地法——《井岡山土地法》。該法是對(duì)1927 年冬至1928 年冬一整年內(nèi)土地斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，作出了九個(gè)方面的規(guī)定，照搬蘇俄土地國(guó)有制，第一、二條規(guī)定：沒(méi)收一切土地歸蘇維埃政府所有；一切土地，經(jīng)蘇維埃政府沒(méi)收并分配后，禁止買(mǎi)賣(mài)。1929 年4 月，紅四軍到達(dá)興國(guó)，在毛澤東主持下，在《井岡山土地法》的基礎(chǔ)上修改、制定和頒發(fā)了《興國(guó)土地法》，把《井岡山土地法》中的“沒(méi)收一切土地”改為“沒(méi)收公共土地及地主階級(jí)土地”。1931年2月，毛澤東又修改《井岡山土地法》，規(guī)定農(nóng)民擁有土地所有權(quán)、可以買(mǎi)賣(mài)土地。①參見(jiàn)唐仁健主編：《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)史綱要》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2021年版，第4頁(yè)。

抗戰(zhàn)時(shí)期為擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線，我們黨的土地政策改為減租減息，不觸動(dòng)土地所有權(quán)。到解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，1947年7月中共中央工作委員會(huì)召開(kāi)全國(guó)土地會(huì)議，9月通過(guò)了《中國(guó)土地法大綱》，10月10日由中共中央正式公布施行。該法第十一條規(guī)定，分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及在特定條件下出租的權(quán)利。

除不照搬蘇俄及蘇聯(lián)的土地國(guó)有制之外，《中國(guó)土地法大綱》對(duì)蘇俄及蘇聯(lián)的地主不分田、富農(nóng)分壞田的做法也沒(méi)有照搬?！吨袊?guó)土地法大綱》第十條規(guī)定，地主及其家庭，分給與農(nóng)民同樣的土地及財(cái)產(chǎn)；家居鄉(xiāng)村的國(guó)民黨軍隊(duì)官兵、國(guó)民黨政府官員、國(guó)民黨黨員及敵方其他人員，其家庭分給與農(nóng)民同樣的土地及財(cái)產(chǎn)；漢奸、賣(mài)國(guó)賊及內(nèi)戰(zhàn)罪犯，其本人不得分給土地及財(cái)產(chǎn)。其家庭在鄉(xiāng)村、未參與犯罪行為，并愿自己耕種者，分給與農(nóng)民同樣的土地及財(cái)產(chǎn)。

三、制定了中國(guó)歷史上第一個(gè)勞動(dòng)人民的憲法性法律

1930 年9 月，中共中央起草了《中華蘇維埃共和國(guó)國(guó)家根本法（憲法）大綱草案》，并提交中國(guó)工農(nóng)兵會(huì)議第一次全國(guó)代表大會(huì)中央準(zhǔn)備委員會(huì)全體會(huì)議通過(guò)，為全國(guó)蘇維埃第一次代表大會(huì)制定憲法規(guī)定了七大原則。1931 年11 月5 日，中共中央給蘇區(qū)中央局再次發(fā)了《中央給蘇區(qū)中央局第七號(hào)電——關(guān)于憲法原則要點(diǎn)》。②參見(jiàn)張希坡編著：《革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)選輯（第2輯）》上卷，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第103—105、106—107頁(yè)。根據(jù)中共中央這些指示，1931 年11 月7 日，中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》。

《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的第一部憲法性文獻(xiàn)，具有根本法和施政綱領(lǐng)的雙重特點(diǎn)，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行徹底反帝反封建、實(shí)行工農(nóng)民主專(zhuān)政的偉大綱領(lǐng)，確認(rèn)了勞動(dòng)人民從土地革命中獲得的實(shí)際利益和自己用鮮血換來(lái)的勝利成果，激發(fā)了他們?yōu)楸Ｐl(wèi)自己的土地、政權(quán)和法律，同地主階級(jí)和國(guó)民黨反動(dòng)派進(jìn)行堅(jiān)決斗爭(zhēng)的革命熱忱。這一時(shí)期，正是蔣介石政權(quán)制定《訓(xùn)政綱領(lǐng)》《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》，實(shí)行國(guó)民黨一黨專(zhuān)政和蔣介石個(gè)人獨(dú)裁時(shí)期，蘇維埃共和國(guó)的成立和憲法的制定，使人民可以進(jìn)行對(duì)比，“受盡壓迫剝削的民眾，對(duì)于蘇維埃每一具體的施政，簡(jiǎn)直如同鐵血之追隨于磁石。這種情形，造成了反動(dòng)統(tǒng)治階級(jí)的極大恐慌，反動(dòng)統(tǒng)治階級(jí)因此不惜以一切最無(wú)恥的造謠，來(lái)污蔑蘇維埃的施政。然而鐵的事實(shí)是給無(wú)恥造謠的有力回?fù)?，每一個(gè)有眼睛的中國(guó)人，只要不是喪心病狂的帝國(guó)主義者和國(guó)民黨地主資本家，便不能不承認(rèn)蘇維埃政府的政策與國(guó)民黨政府的政策有何等天壤之別”。①參見(jiàn)毛澤東：《中華蘇維埃共和國(guó)中央執(zhí)行委員會(huì)與人民委員會(huì)對(duì)第二次全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)的報(bào)告》，見(jiàn)《蘇維埃中國(guó)》，中國(guó)現(xiàn)代史資料編輯委員會(huì)1957年翻印，第254—255頁(yè)。

當(dāng)然，由于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主法治還處于探索階段，特別是創(chuàng)立人民民主法制在中國(guó)歷史上是第一次，在中國(guó)這樣一個(gè)半殖民地半封建社會(huì)建立人民民主法制在世界歷史上也是首次。因此，存在一些不足之處是難免的。

四、創(chuàng)立了“特區(qū)制度”

為促進(jìn)國(guó)共抗日合作的實(shí)現(xiàn)，中共中央于1937年2月10日發(fā)表《中共中央給國(guó)民黨三中全會(huì)電》，提出停止一切內(nèi)戰(zhàn)，集中國(guó)力，一致對(duì)外，蘇維埃政府改名為中華民國(guó)特區(qū)政府。1937年7月15日，中國(guó)共產(chǎn)黨代表周恩來(lái)等將《中國(guó)共產(chǎn)黨為公布國(guó)共合作宣言》交付國(guó)民黨。1937 年9 月22 日，在中國(guó)共產(chǎn)黨的催促下，國(guó)民黨中央通訊社發(fā)表了《中國(guó)共產(chǎn)黨為公布國(guó)共合作宣言》。9 月23 日，蔣介石發(fā)表談話，認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)表的宣言即為民族意識(shí)勝過(guò)一切的例證，宣言中所舉諸項(xiàng)，皆為集中力量、救亡御侮之必要條件。這個(gè)談話實(shí)際上承認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的合法地位，標(biāo)志著抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線正式形成。

1937 年11 月10 日，陜甘寧特區(qū)政府發(fā)出“關(guān)于統(tǒng)一政府名稱(chēng)問(wèn)題”的《通令》，其中第一條規(guī)定：“陜甘寧特區(qū)政府俟后統(tǒng)稱(chēng)為陜甘寧特區(qū)政府，不再稱(chēng)陜甘寧邊區(qū)政府。”[1](p.66)陜甘寧特區(qū)政府是具有雙重性質(zhì)的政權(quán)：一是受?chē)?guó)民政府直轄的地方政權(quán)，邊區(qū)政府主席林伯渠于1939年在邊區(qū)第一屆參議會(huì)上就明確提出，邊區(qū)依據(jù)的地方單行法令都是在國(guó)民政府統(tǒng)一法令與抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)的最高原則下制定的。二是共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義性質(zhì)的政權(quán)，同國(guó)民黨其他地方政權(quán)組織存在性質(zhì)上的差異，可以依據(jù)邊區(qū)的實(shí)際情況創(chuàng)制新民主主義性質(zhì)的法律。

“工農(nóng)政府改名為中華民國(guó)特區(qū)政府”，這應(yīng)該是中國(guó)共產(chǎn)黨最早的“一國(guó)兩制”構(gòu)造。一個(gè)國(guó)家、兩個(gè)政黨分別領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)政權(quán)、兩種制度，這是中日民族矛盾上升為主要矛盾之后，中國(guó)共產(chǎn)黨人為了抗日救國(guó)，調(diào)節(jié)階級(jí)矛盾的一項(xiàng)偉大的制度創(chuàng)造。

五、創(chuàng)立了引進(jìn)外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的法律制度

在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中后期，為打破日本侵略者對(duì)根據(jù)地的掃蕩、封鎖，我們黨領(lǐng)導(dǎo)的各個(gè)抗日根據(jù)地制定法律，規(guī)定歡迎海外人士投資建廠。例如，1939年4月4日，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》，1941年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，1941年7月晉冀魯豫邊區(qū)臨時(shí)參議會(huì)通過(guò)的《晉冀魯豫邊區(qū)政府施政綱領(lǐng)》及1943 年8 月1 日中國(guó)共產(chǎn)黨山東分局通過(guò)、1944 年2 月28 日公布的《山東省戰(zhàn)時(shí)施政綱領(lǐng)》，等等。

1944年，毛澤東在接受美國(guó)記者福爾曼采訪時(shí)說(shuō)，在互利的協(xié)議下，我們要準(zhǔn)許并且歡迎在我們控制區(qū)域中的一些外國(guó)投資，我們是落后國(guó)家，因此對(duì)外國(guó)資本十分需要。[2](p.263)1945年在為黨的七大所作的《論聯(lián)合政府》報(bào)告中，毛澤東指出，為著發(fā)展工業(yè)，需要大批資本。從什么地方來(lái)呢？不外兩方面：主要地依靠中國(guó)人民自己積累資本，同時(shí)借助于外援。在服從中國(guó)法令，有益中國(guó)經(jīng)濟(jì)的條件下，外國(guó)投資是我們所歡迎的。對(duì)于中國(guó)人民與外國(guó)人民都有利的事業(yè)，是中國(guó)在得到一個(gè)鞏固的國(guó)內(nèi)和平與國(guó)際和平，得到一個(gè)徹底的政治改革與土地改革之后，能夠蓬蓬勃勃地發(fā)展大規(guī)模的輕重工業(yè)和近代化的農(nóng)業(yè)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，外國(guó)投資的容量將是非常廣大的。[3](p.493)

抗戰(zhàn)勝利前后，就利用外資問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)《新華日?qǐng)?bào)》社論等渠道，提出了如下原則立場(chǎng)：第一，利用外資必須時(shí)時(shí)刻刻著眼于民族產(chǎn)業(yè)之發(fā)展。利用是發(fā)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一種手段，是促進(jìn)民族工業(yè)的一種輔助，離開(kāi)這一原則而談利用外資，其結(jié)果不堪設(shè)想。第二，在歡迎外資前提之下，外資可以獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，亦應(yīng)獲得合法優(yōu)惠的利益，但必須與中國(guó)民營(yíng)事業(yè)與國(guó)營(yíng)事業(yè)配合起來(lái)，協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，在利用外資時(shí)，必須聯(lián)系民族工業(yè)本身的狀況，注意保護(hù)和發(fā)展中國(guó)的幼稚民族產(chǎn)業(yè)，以避免被外資所操縱，使民族經(jīng)濟(jì)遭受破壞。第四，要不怕外資威脅，就必須有堅(jiān)強(qiáng)的民族工業(yè)，致力于本民族經(jīng)濟(jì)振興與發(fā)展。第五，利用外資是為了使經(jīng)濟(jì)有可能獲得最迅速的發(fā)展，首先是提高人民的生活水平。

六、創(chuàng)立了“三三制”的民主政權(quán)

1940年3月6日，中共中央發(fā)出關(guān)于《抗日根據(jù)地的政權(quán)問(wèn)題》的指示，[4]指出我們?cè)谌A北、華中等地建立的抗日民主政權(quán)，是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)，即幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合起來(lái)對(duì)于漢奸和反動(dòng)派的民主專(zhuān)政。因此，在政權(quán)工作人員中，共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，中間派占三分之一。實(shí)行“三三制”，第一，是為了保證共產(chǎn)黨在政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，必須使占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越條件。只要有了這個(gè)條件，就可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不必有更多的人數(shù)。所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說(shuō)服和教育黨外人士，使他們?cè)敢饨邮芪覀兊慕ㄗh。第二，在“三三制”為原則的抗日民主制政權(quán)中，必須使黨外進(jìn)步分子占三分之一，因?yàn)樗麄兟?lián)系著廣大的小資產(chǎn)階級(jí)群眾。第三，在“三三制”為原則的抗日民主制政權(quán)中，必須給中間派以三分之一的位置，目的在于爭(zhēng)取中等資產(chǎn)階級(jí)和開(kāi)明紳士。爭(zhēng)取這些階層是孤立頑固派的一個(gè)重要步驟。

1941 年5 月中國(guó)共產(chǎn)黨邊區(qū)中央局提出，同年11 月陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)正式通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第五條規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨愿與各黨各派及一切群眾團(tuán)體進(jìn)行選舉聯(lián)盟，并在候選名單中確定共產(chǎn)黨員只占三分之一，以便各黨各派及無(wú)黨無(wú)派人士均能參加邊區(qū)民意機(jī)關(guān)之活動(dòng)與邊區(qū)行政之管理。在共產(chǎn)黨員被選為某一行政機(jī)關(guān)之主管人員時(shí)，應(yīng)保證該機(jī)關(guān)之職員有三分之二為黨外人士充任，共產(chǎn)黨員應(yīng)與這些黨外人士實(shí)行民主合作，不得一意孤行，把持包辦。晉察冀邊區(qū)第一屆參議會(huì)1943年1月通過(guò)的《晉察冀邊區(qū)目前施政綱領(lǐng)》第五條、1943 年8 月中國(guó)共產(chǎn)黨山東分局通過(guò)的《山東省戰(zhàn)時(shí)施政綱領(lǐng)》第三條等，都規(guī)定了“三三制”。

“三三制”民主政權(quán)是中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的一個(gè)創(chuàng)造。它的實(shí)施起到了調(diào)節(jié)各抗日階級(jí)的利益，鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用。這個(gè)政權(quán)形式同當(dāng)時(shí)國(guó)民黨實(shí)行的一黨專(zhuān)制的獨(dú)裁政權(quán)形成了鮮明對(duì)比。這樣的民主制度在世界政治史上也是一種創(chuàng)造。

七、制定了中華民族歷史上第一個(gè)人權(quán)保障的法律

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期山東抗日根據(jù)地的《人權(quán)保障條例》是中華民族歷史上第一部專(zhuān)門(mén)的人權(quán)保障條例，也是中國(guó)共產(chǎn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)制定并公開(kāi)發(fā)表的第一個(gè)人權(quán)保障條例。制定頒布這樣一部專(zhuān)門(mén)條例，一是為了保障人民群眾的政治權(quán)利和人身自由不受侵犯，二是為了避免錯(cuò)殺錯(cuò)捕黨員干部的現(xiàn)象發(fā)生。1940年11月11日，《人權(quán)保障條例》由山東省臨時(shí)參議會(huì)通過(guò)并公布施行?！度藱?quán)保障條例》全文600 余字、12 條款，簡(jiǎn)明扼要地列出了人權(quán)保障的基本內(nèi)容。《人權(quán)保障條例》頒布后，山東抗日根據(jù)地各地區(qū)都對(duì)如何貫徹落實(shí)這一條例研究了具體措施。渤海區(qū)頒布長(zhǎng)達(dá)3000余字的《人權(quán)保障條例執(zhí)行規(guī)則》，成為中華民族歷史上第一部關(guān)于人權(quán)保障的實(shí)施細(xì)則?！度藱?quán)保障條例執(zhí)行規(guī)則》根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，從大處著眼，從小處著手，相比《人權(quán)保障條例》的規(guī)定更具體，操作性更強(qiáng)，以求把《人權(quán)保障條例執(zhí)行規(guī)則》落到實(shí)處。1941 年至1942 年是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)最艱苦的時(shí)期，但山東分局仍認(rèn)真執(zhí)行《人權(quán)保障條例》，組織專(zhuān)人到一些地區(qū)督促《人權(quán)保障條例執(zhí)行規(guī)則》貫徹落實(shí)。尤其是清河區(qū)和后來(lái)的渤海區(qū)行署，《人權(quán)保障條例執(zhí)行規(guī)則》的施行取得了顯著成效。主持制定《人權(quán)保障條例執(zhí)行規(guī)則》的清河、渤海行政公署主任李人鳳，在《簡(jiǎn)述清河民主建設(shè)》一文中說(shuō)：“我們執(zhí)行了保障人權(quán)的法令，取消了任何連保制度的殘余，減租減息之后保證交租交息，我們不但保證了農(nóng)民的人權(quán)、地權(quán)、財(cái)權(quán)、政權(quán)，也保護(hù)了地主的合法權(quán)益……”山東抗日根據(jù)地1943年開(kāi)始的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)中，在羅榮桓領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持實(shí)事求是，采取了符合山東實(shí)際的方式，只整風(fēng)不整人，保護(hù)了大批干部，為維護(hù)法制、保障人權(quán)作出了重要貢獻(xiàn)。中共中央對(duì)山東整風(fēng)運(yùn)動(dòng)實(shí)事求是的做法給予肯定和贊揚(yáng)。①上述可參見(jiàn)張東霞：《中國(guó)歷史上第一部人權(quán)保障法規(guī)——〈人權(quán)保障條例〉》，《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》2019年12月14日。

八、創(chuàng)立了“黨員犯罪、罪加一等”的法律規(guī)定

1941年，陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)召開(kāi)前夕，中共中央西北局為下屆參議會(huì)和政府提出了新的施政綱領(lǐng)，即《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》。在中共中央政治局討論和批準(zhǔn)這個(gè)綱領(lǐng)時(shí)，根據(jù)毛澤東的建議，增加了“共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪”的條文。后來(lái)公布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》采納了中國(guó)共產(chǎn)黨的意見(jiàn)，第八條規(guī)定：厲行廉潔政府，嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為，禁止任何公務(wù)人員假公濟(jì)私之行為，共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪。同時(shí)實(shí)行俸以養(yǎng)廉原則，保障一切公務(wù)人員及其家屬必需的物質(zhì)生活及充分的文化娛樂(lè)生活。

按照邊區(qū)的法律規(guī)定，對(duì)犯罪的黨員和公務(wù)人員的“從重治罪”，主要表現(xiàn)在以下三方面：一是多了一個(gè)程序，即黨員犯罪，在拘捕之前，首先要由其所在的黨組織宣布開(kāi)除黨籍。如果是政府工作人員，要由其所在的單位作出開(kāi)除公職的決定。二是黨員犯有貪賄罪，即使未遂，也要按照已遂定罪處罰。三是黨員犯有貪賄罪，不僅要受到刑法的懲處，而且在經(jīng)濟(jì)上也要做出明確的判決。不讓犯罪者占到任何一絲便宜。[5](p.218)

黨員犯罪加重處罰，從今天來(lái)看好像違反了平等原則。但正如列寧說(shuō)過(guò)的，法律是一種政治。在當(dāng)時(shí)為了宣示共產(chǎn)黨人的正義形象，教育與爭(zhēng)取群眾，同時(shí)為了從嚴(yán)治黨，教育黨員、公務(wù)人員清除封建特權(quán)思想，這樣做是符合實(shí)質(zhì)正義的。

九、創(chuàng)立了人民調(diào)解制度

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)立的人民調(diào)解制度，萌芽于大革命時(shí)期。1921 年，浙江蕭山縣衙前村農(nóng)民協(xié)會(huì)宣言就規(guī)定了會(huì)員間糾紛的調(diào)解辦法；1922 年，中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)始人之一彭湃領(lǐng)導(dǎo)廣東農(nóng)民成立了“赤山約農(nóng)會(huì)”，下設(shè)“仲裁部”，專(zhuān)門(mén)調(diào)解農(nóng)會(huì)會(huì)員之間的糾紛。之后，廣東、廣西、江西、陜西、湖南、湖北等地建立的2 萬(wàn)多個(gè)農(nóng)會(huì)，都設(shè)有調(diào)解組織。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨建立的中華蘇維埃共和國(guó)的區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，川陜省的區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)蘇維埃政府都設(shè)有“裁判委員會(huì)”，負(fù)責(zé)辦理民事案件，解決群眾糾紛。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，人民調(diào)解制度進(jìn)一步發(fā)展。陜甘寧邊區(qū)、山東抗日民主根據(jù)地、晉察冀邊區(qū)、蘇中區(qū)等地鄉(xiāng)村都設(shè)有調(diào)解組織，即“人民調(diào)解委員會(huì)”?？谷彰裰髡C布了多部關(guān)于人民調(diào)解的法律法規(guī)，如《陜甘寧邊區(qū)民刑事件調(diào)解條例》《山東省調(diào)解委員會(huì)暫行組織條例》《晉察冀邊區(qū)行政村調(diào)解工作條例》《冀南區(qū)民刑事調(diào)解條例》以及華北人民政府作出的《關(guān)于調(diào)解民間糾紛的決定》。

調(diào)解是有一定范圍的，如《陜甘寧邊區(qū)民刑事件調(diào)解條例》規(guī)定：凡一切民事糾紛均應(yīng)實(shí)行調(diào)解。凡刑事除內(nèi)亂罪、外患罪、漢奸罪、故意殺人罪、盜竊罪等23 種罪行不許調(diào)解外，其他均得調(diào)解。[6](p.155)

人民調(diào)解的原則是：第一，雙方自愿，不許有任何強(qiáng)迫。第二，要遵守政府政策法令，照顧民間善良習(xí)慣。第三，任何人不愿調(diào)解或不服從調(diào)解，有權(quán)直接向縣司法處或地方法院起訴。調(diào)解不是訴訟的必經(jīng)程序，不得加以任何阻止或留難。人民調(diào)解主要有三種形式，一是民間調(diào)解；二是區(qū)鄉(xiāng)政府調(diào)解；三是司法調(diào)解。

人民調(diào)解制度源于中華民族的文化傳統(tǒng)，經(jīng)幾千年發(fā)展演變，民間調(diào)解有“鄉(xiāng)治調(diào)解”“宗族調(diào)解”“鄰里親朋調(diào)解”三種方式。但中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)立的人民調(diào)解制度與古代的調(diào)解制度至少有兩大不同：一是調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)不同。古代主要是按照“三綱五?！崩砟钸M(jìn)行的，當(dāng)事人地位是不平等的，凸顯的是“君為臣綱”“父為子綱”“夫?yàn)槠蘧V”等尊卑有別的制度；而人民調(diào)解則是按照新民主主義民族的科學(xué)的大眾的文化理念進(jìn)行的，當(dāng)事人雙方的地位是平等的，調(diào)解是遵守民主平等原則的。二是調(diào)解原則不同。古代調(diào)解是強(qiáng)迫當(dāng)事人雙方進(jìn)行調(diào)解，封建法律賦權(quán)給族長(zhǎng)、家長(zhǎng)，如果不服從他們的意見(jiàn)，就會(huì)受到族規(guī)家法的制裁。整個(gè)古代社會(huì)彌漫的是專(zhuān)制文化精神，例如，“外甥分家舅做主”的習(xí)俗就是專(zhuān)制文化的一種體現(xiàn)。人民調(diào)解則是按照平等自愿原則進(jìn)行的。當(dāng)事人可以選擇調(diào)解，也可以不經(jīng)調(diào)解而選擇訴訟。

十、創(chuàng)立了對(duì)罪犯的人道主義感化制度

中國(guó)共產(chǎn)黨在根據(jù)地創(chuàng)造了罪犯改造制度，體現(xiàn)了無(wú)產(chǎn)階級(jí)的人道主義和尊重保障人權(quán)的法律文化精神。1932年2月19日，司法人民委員部部長(zhǎng)梁柏臺(tái)提議創(chuàng)辦勞動(dòng)感化院，得到認(rèn)可后由梁柏臺(tái)起草《勞動(dòng)感化院暫行章程》，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)后于1932 年8 月10 日頒布實(shí)施。根據(jù)《勞動(dòng)感化院暫行章程》，勞動(dòng)感化院是裁判部的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)，目的是看守、教育及感化違犯蘇維埃法令的一切犯人，使這些犯人在監(jiān)禁期間后不再違反蘇維埃法令，成為遵守法律，具有某種勞動(dòng)技能、自食其力的新人?！秳趧?dòng)感化院暫行章程》實(shí)施后，司法人民委員部先后在江西、福建和瑞金直屬縣等地辦了5個(gè)勞動(dòng)感化院。1934年1月，毛澤東在中華蘇維埃第二次全國(guó)代表大會(huì)做工作報(bào)告，明確贊揚(yáng)說(shuō)：“蘇維埃的監(jiān)獄對(duì)于死刑以外的罪犯采取感化主義，即是用共產(chǎn)主義精神與勞動(dòng)紀(jì)律去教育犯人，改變犯人犯罪的本質(zhì)?！雹俎D(zhuǎn)引自李豫黔：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)監(jiān)獄改造罪犯的初心和使命（上）》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13324065。

建立改造罪犯制度的指導(dǎo)思想主要有：第一，犯人是人，要尊重犯人人格。第二，犯人是觸犯刑律而又有思維能力的人，所以要貫徹教育為主、教育與生產(chǎn)相結(jié)合的改造方針。第三，犯人還是有感情的人，所以要滿腔熱情實(shí)行感化教育。只有這樣，教育改造才能獲得成效。[7](p.264)

1941 年11 月，邊區(qū)第二屆參議會(huì)公布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第七條規(guī)定，對(duì)于犯罪分子，除絕對(duì)堅(jiān)持不愿改悔者之外，不問(wèn)其過(guò)去行為如何，都爭(zhēng)取感化轉(zhuǎn)變，給予政治與生活上之出路，不得加以殺害、侮辱、強(qiáng)迫自首或強(qiáng)迫其寫(xiě)悔過(guò)書(shū)。1942年2月邊區(qū)參議會(huì)通過(guò)并公布執(zhí)行的《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財(cái)權(quán)條例》，確認(rèn)了犯人的法律地位，尊重他們的人格，依法保護(hù)他們未被剝奪的那部分人權(quán)；逮捕人犯應(yīng)有充分證據(jù)，依法定手續(xù)進(jìn)行；對(duì)犯人不準(zhǔn)施以侮辱、毆打及刑訊逼供、強(qiáng)迫自首，犯人財(cái)物非經(jīng)判決不得沒(méi)收，不得調(diào)換或任意損壞。

為普及人權(quán)知識(shí)，邊區(qū)政府編寫(xiě)了《人權(quán)條例通俗讀本》，下發(fā)到縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府，作為教育材料提供給群眾，采取各種方式組織宣傳學(xué)習(xí)，使人權(quán)教育不留死角。1946年陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)制訂的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定“對(duì)犯法人采用感化主義”原則。這些指導(dǎo)思想和法律具體體現(xiàn)于陜甘寧邊區(qū)高等法院制定的《監(jiān)獄管理規(guī)則》《看守所規(guī)則》《在所人犯財(cái)物保管規(guī)則》等文件。

邊區(qū)政府依法保護(hù)犯人未被剝奪的那部分人權(quán)，集中表現(xiàn)在兩方面。

第一，犯人的生活待遇。包括下列六方面內(nèi)容：一是關(guān)于伙食標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行犯人待遇與政府機(jī)關(guān)工作人員一致的原則。二是尊重少數(shù)民族犯人的生活習(xí)慣。例如，回族犯人的飯菜都是專(zhuān)做。三是關(guān)于生活作息制度的安排，一般每天勞動(dòng)六小時(shí)，學(xué)習(xí)三小時(shí)，睡眠九小時(shí)，其他為吃飯、文體活動(dòng)等自由支配時(shí)間。四是關(guān)于犯人的請(qǐng)假制度。凡是已決犯人家庭有婚喪、災(zāi)情等重大事由，必須煩本人親自辦理的，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)后，具備下列條件：思想表現(xiàn)好，沒(méi)有逃跑之可能的，區(qū)、鄉(xiāng)或者妥當(dāng)之親友作保，經(jīng)各級(jí)司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可酌情給予假期。這個(gè)制度的實(shí)行收到了預(yù)期效果。五是關(guān)于接待來(lái)監(jiān)探親的犯人家屬。來(lái)監(jiān)所探視的犯人家屬路遠(yuǎn)，不能當(dāng)日返回者，監(jiān)所安排免費(fèi)招待家屬，待遇與一般工作人員家屬相同。監(jiān)獄還設(shè)有犯人家屬宿室，配備單獨(dú)客房，允許犯人夫婦臨時(shí)同居。六是解決犯人家屬生產(chǎn)困難。對(duì)于犯人家屬只有老幼婦孺，嚴(yán)重缺乏勞動(dòng)力，無(wú)法生產(chǎn)，造成生活極端困難者，邊區(qū)政府監(jiān)所主要通過(guò)兩種辦法加以解決：放回制，農(nóng)忙時(shí)放回，春播夏種秋收后回監(jiān)繼續(xù)服刑，刑期向后順延；安置制，凡判三年以上徒刑，經(jīng)縣級(jí)以上政府證明，家庭確實(shí)困難者，可將家屬遷來(lái)監(jiān)所附近，組織“新民”村，家屬按移民對(duì)待，犯人照常服刑，抽時(shí)間幫助家屬生產(chǎn)。

第二，對(duì)生病的犯人給予積極治療，注重犯人的保健衛(wèi)生。這是犯人體驗(yàn)政府改造政策最敏感的部分，也是犯人最容易感動(dòng)的地方。邊區(qū)監(jiān)所的衛(wèi)生醫(yī)療制度，包括以下三方面內(nèi)容：一是衛(wèi)生制度。根據(jù)監(jiān)所《衛(wèi)生規(guī)則》的規(guī)定，犯人入監(jiān)首先要有醫(yī)生進(jìn)行身體檢查，作出體力強(qiáng)弱鑒定書(shū)，以便根據(jù)體力不同安排適當(dāng)生產(chǎn)勞動(dòng)。個(gè)人衛(wèi)生要求是：每日早晨刷牙洗臉，晚上洗腳。每周換洗衣服，每周暴曬被毯一次，一周或半月洗澡一次。半月或一月理發(fā)一次。犯錯(cuò)誤受緊閉處罰的犯人，每天放風(fēng)三次，曬太陽(yáng)一到兩小時(shí)。犯人不得共用面巾、牙刷和碗筷。不得暴飲暴食。二是邊區(qū)高等法院監(jiān)所對(duì)患病犯人根據(jù)不同情況做不同處置。第一種情況，一般疾病由醫(yī)務(wù)所進(jìn)行治療。醫(yī)務(wù)所設(shè)傳染病隔離室，給病人開(kāi)病號(hào)飯、白面、小米粥、雞蛋等，使犯人不因生病而感到恐懼。生病期間免除勞動(dòng)，以便休養(yǎng)。第二種情況，刑期短、病情重，需要長(zhǎng)期營(yíng)養(yǎng)治療的犯人，由于醫(yī)務(wù)所物質(zhì)條件達(dá)不到，或者保外治療，或者準(zhǔn)假回家養(yǎng)病。第三種情況，對(duì)于患疾病需要?jiǎng)邮中g(shù)的犯人，由監(jiān)所將其送醫(yī)院住院治療，甚至有的送中央醫(yī)院，手術(shù)醫(yī)療費(fèi)用由監(jiān)所負(fù)擔(dān)。

實(shí)踐證明，中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)罪犯的人道主義感化制度，對(duì)罪犯悔過(guò)自新、認(rèn)真服刑起到了良好的促進(jìn)作用。

十一、創(chuàng)立了民族區(qū)域自治制度

民族區(qū)域自治制度是指在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)的自治地方，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。1941 年5月1 日，陜甘寧邊區(qū)政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)綱領(lǐng)》，其中規(guī)定：依據(jù)民族平等原則，實(shí)行蒙回民族與漢族在政治經(jīng)濟(jì)文化上的平等權(quán)利，建立蒙回民族的自治區(qū)。1945 年10 月23日，黨中央在關(guān)于內(nèi)蒙古工作方針的指示中指出：對(duì)內(nèi)蒙古的基本方針，在目前是實(shí)行民族區(qū)域自治。首先從各旗開(kāi)始，爭(zhēng)取時(shí)間，放手發(fā)動(dòng)與組織蒙人的地方自治運(yùn)動(dòng)，建立自治政府。[6](p.248)1947年3月23日《中共關(guān)于內(nèi)蒙古自治問(wèn)題的指示》更明確指出：“內(nèi)蒙古民族自治政府與中國(guó)的關(guān)系問(wèn)題，在大會(huì)宣言中應(yīng)確定內(nèi)蒙古自治政府非獨(dú)立政府，它承認(rèn)內(nèi)蒙古自治區(qū)仍屬中國(guó)版圖，并愿為中國(guó)真正民主聯(lián)合政府之一部分，它所反對(duì)的為蔣介石國(guó)民黨獨(dú)裁政府及其所制定的取消民族自治權(quán)利的偽憲與其賣(mài)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)反動(dòng)的政策?！盵6](p.261)在這一方針指導(dǎo)下，1947 年4 月23 日，內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議在王爺廟（今烏蘭浩特市）舉行，烏蘭夫草擬了籌備內(nèi)蒙古自治政府成立的綱領(lǐng)性文件和組織大綱等文件，并就當(dāng)時(shí)的形勢(shì)與任務(wù)作報(bào)告。烏蘭夫明確了內(nèi)蒙古自治政府在性質(zhì)上不是獨(dú)立政府，而屬于中國(guó)民主聯(lián)合政府，內(nèi)蒙古實(shí)行民族自治，仍屬于中國(guó)版圖。[8](p.157)會(huì)議通過(guò)決議，成立內(nèi)蒙古自治政府，選舉烏蘭夫?yàn)樽灾握飨?。?huì)議決定每年的5月1日為內(nèi)蒙古自治政府成立紀(jì)念日。內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議一致通過(guò)《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》和《內(nèi)蒙古自治政府暫行組織大綱》。

內(nèi)蒙古自治政府是首個(gè)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立的省級(jí)少數(shù)民族自治政府，是我們黨民族理論實(shí)踐取得的重大成果，為各少數(shù)民族實(shí)行區(qū)域自治開(kāi)了先例，積累了經(jīng)驗(yàn)。

1949 年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，實(shí)行民族區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。后來(lái)，民族區(qū)域自治又明確載入歷次憲法，成為我國(guó)的一項(xiàng)重要政治制度。民族區(qū)域自治制度更是中國(guó)共產(chǎn)黨人把馬克思主義的民族平等理論與中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的一個(gè)偉大創(chuàng)造。

十二、創(chuàng)制了世界上第一部新民主主義憲法

在全國(guó)解放戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入戰(zhàn)略決戰(zhàn)的重要時(shí)刻，1948 年9 月8 日至13 日，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議在河北省平山縣西柏坡村召開(kāi)，又稱(chēng)中共中央政治局“九月會(huì)議”。會(huì)議提出的政策設(shè)計(jì)、制度探索和理論觀點(diǎn)都具有先導(dǎo)意義。[9]毛澤東在1948年9月8日作的“報(bào)告”、9月13日作的“結(jié)論”以及會(huì)后起草的《中共中央關(guān)于“九月會(huì)議”的通知（1948 年10 月10 日）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通知”），構(gòu)成了這次會(huì)議的主要文獻(xiàn)。正如《毛澤東傳》所說(shuō)，“九月會(huì)議”的召開(kāi)，就是“為了對(duì)軍事上、政治上面對(duì)的種種重大問(wèn)題在黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)層中統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，特別是為了籌劃新中國(guó)的建設(shè)”。[10](p.858)毛澤東在會(huì)上所作的報(bào)告指出：未來(lái)的政權(quán)，國(guó)體要建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政，政體要采用民主集中制的各級(jí)人民代表大會(huì)制度，既不采用資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制和三權(quán)分立制，也不能照搬蘇聯(lián)的蘇維埃政權(quán)形式。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》就是根據(jù)這一意見(jiàn)確立國(guó)體和政體的。[11](p.10)

1949 年9 月29 日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，是新中國(guó)一部具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的法律，它的特點(diǎn)如下。

第一，是世界上第一部新民主主義性質(zhì)的憲法性法律。關(guān)于這點(diǎn)，毛澤東在1940 年的《新民主主義論》中就已做了論述：在全世界多種多樣的國(guó)家體制中，按其政權(quán)的階級(jí)性質(zhì)來(lái)劃分，基本不外乎這三種：（甲）資產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的共和國(guó)；（乙）無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的共和國(guó)；（丙）幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合專(zhuān)政的共和國(guó)?！爸灰侵趁竦鼗虬胫趁竦氐母锩?，其國(guó)家構(gòu)成和政權(quán)構(gòu)成，基本上必然相同，即幾個(gè)反對(duì)帝國(guó)主義的階級(jí)聯(lián)合起來(lái)共同專(zhuān)政的新民主主義的國(guó)家。”[12](p.675)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》是世界歷史上第一個(gè)新民主主義國(guó)家的憲法性文獻(xiàn)。

第二，不搞“全盤(pán)蘇化”。新中國(guó)初期雖然在外交上采取“一邊倒”政策，但在國(guó)家制度方面并沒(méi)有“全盤(pán)蘇化”。一是在國(guó)體方面沒(méi)有采用蘇聯(lián)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政，而是人民民主專(zhuān)政。人民包括工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)，以及從反動(dòng)階級(jí)中覺(jué)悟過(guò)來(lái)的愛(ài)國(guó)民主分子。而地主階級(jí)、官僚資產(chǎn)階級(jí)和他們的代表國(guó)民黨反動(dòng)派及其幫兇們則是人民的敵人，是專(zhuān)政的對(duì)象。專(zhuān)政的含義就是剝奪敵人的政治權(quán)利，及人民擁有選舉、言論、機(jī)會(huì)、結(jié)社等權(quán)利，敵人則沒(méi)有。對(duì)人民實(shí)行民主、對(duì)敵人實(shí)行專(zhuān)政，集合起來(lái)，就是人民民主專(zhuān)政。

二是在政體方面，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定在全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，制定中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，并付之行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)。中央人民政府委員會(huì)沒(méi)有照搬蘇聯(lián)的主席團(tuán)制度，因?yàn)樘K聯(lián)是聯(lián)邦制國(guó)家，每個(gè)加盟共和國(guó)都在中央有一位副主席，這就自然組成主席團(tuán)。而中國(guó)沒(méi)有搞聯(lián)邦制，根據(jù)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》規(guī)定，中央人民政府委員會(huì)主席領(lǐng)導(dǎo)中央人民政府委員會(huì)的工作，負(fù)責(zé)召集和主持中央人民政府委員會(huì)的會(huì)議。在中央人民政府委員會(huì)休會(huì)期間，政務(wù)院應(yīng)對(duì)中央人民政府主席負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

第三，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》奠定了后來(lái)我國(guó)憲法的基礎(chǔ)。雖然《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》不是一部正式的憲法，只是一部憲法性文獻(xiàn)，但對(duì)后來(lái)正式憲法的制定貢獻(xiàn)很大。在1954 年中華人民共和國(guó)憲法的制定過(guò)程中，黨和國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)：1954年憲法是以《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)的，同時(shí)是《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的發(fā)展。新中國(guó)后來(lái)歷次憲法的許多內(nèi)容，都是在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》里開(kāi)創(chuàng)的。諸如人民民主專(zhuān)政的國(guó)體、人民代表大會(huì)制度、民族區(qū)域自治、公民的一系列基本權(quán)利與自由，等等，雖然后來(lái)的憲法在規(guī)定這些問(wèn)題時(shí)各自做了很大發(fā)展，但根本的內(nèi)容都是《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》最先寫(xiě)明的。[13](pp.44-45)

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》從起草、討論到提交全國(guó)政協(xié)表決，都是在中國(guó)共產(chǎn)黨主持下進(jìn)行的。這種中國(guó)共產(chǎn)黨主持憲法起草、修改的工作方式，也為后來(lái)歷次憲法的制定、修改工作所沿用。

十三、創(chuàng)立了世界上新型的政黨制度

世界近代的政黨制度，大體可分為三種，即一黨制、多黨競(jìng)爭(zhēng)制（包含兩黨競(jìng)爭(zhēng)制）和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度。一黨制是由一個(gè)政黨長(zhǎng)期執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的體制；多黨競(jìng)爭(zhēng)制是指兩個(gè)以上政黨競(jìng)選執(zhí)政黨的體制。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度是：共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、民主黨派合作；共產(chǎn)黨執(zhí)政，民主黨派參政。這是中國(guó)共產(chǎn)黨人創(chuàng)造的政黨制度。

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》在序言中記錄了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度：由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國(guó)外華僑及其他愛(ài)國(guó)民主分子的代表們所組成的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。這一制度是中國(guó)共產(chǎn)黨人在長(zhǎng)期的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作實(shí)踐中探索出來(lái)的，大體經(jīng)歷了土地革命時(shí)期的國(guó)共合作、土地革命時(shí)期的工農(nóng)民主統(tǒng)一戰(zhàn)線、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的抗日民主統(tǒng)一戰(zhàn)線、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的反對(duì)蔣介石國(guó)民黨獨(dú)裁統(tǒng)治的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商的統(tǒng)一戰(zhàn)線等階段。1949 年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派和無(wú)黨派民主人士共同參與新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)。

毛澤東在黨的七屆二中全會(huì)上說(shuō)過(guò)，為了革命的徹底勝利和新中國(guó)的建設(shè)事業(yè)，我們黨同黨外民主人士長(zhǎng)期合作的政策，必須在全黨思想和工作上確定下來(lái)。我們必須把黨外大多數(shù)民主人士看成和自己的干部一樣，同他們誠(chéng)懇、坦白地商量和解決那些必須商量和解決的問(wèn)題，給他們工作做，使他們?cè)诠ぷ鲘徫簧嫌新氂袡?quán)，使他們?cè)诠ぷ魃献龀龀煽?jī)來(lái)。毛澤東指出，在與民主黨派關(guān)系上必須反對(duì)右的遷就主義和“左”的關(guān)門(mén)主義或敷衍主義兩種傾向。[14](pp.1437-1438)周恩來(lái)在9 月22 日政協(xié)全體會(huì)議上也做了說(shuō)明。他指出，新民主主義時(shí)代既然有各階級(jí)的存在，就會(huì)有各黨派的存在，進(jìn)而向大家說(shuō)明中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派合作、協(xié)商的制度不會(huì)隨新中國(guó)成立而消亡。使大家認(rèn)識(shí)到，不僅在全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，政協(xié)全體會(huì)議將執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，而且在全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以后，政協(xié)也將作為政權(quán)以外的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織長(zhǎng)期存在，對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)起參謀、協(xié)商和推動(dòng)作用。①轉(zhuǎn)引自許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》上卷，福建人民出版社2005年版，第38頁(yè)。

中國(guó)新型政黨制度是馬克思主義政黨理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，是中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)人民和各民主黨派、無(wú)黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來(lái)的，是在中國(guó)歷史傳承和文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展的結(jié)果。

中國(guó)共產(chǎn)黨人在民主革命時(shí)期的法律制度創(chuàng)新，對(duì)新中國(guó)成立后的法治建設(shè)產(chǎn)生了較大影響和積極作用。例如，中國(guó)共產(chǎn)黨人在大革命時(shí)期率先規(guī)定公民的積極權(quán)利，這被《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、1954 年憲法等所繼承。又如，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第6 條規(guī)定婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、社會(huì)的生活各方面，均有與男子平等的權(quán)利。第48 條規(guī)定保護(hù)母親、嬰兒和兒童的健康。1954年憲法第91條規(guī)定公民有勞動(dòng)的權(quán)利。國(guó)家通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃的發(fā)展，逐步擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)，改善勞動(dòng)條件和工資待遇。第92條規(guī)定勞動(dòng)者有休息的權(quán)利。第93 條規(guī)定勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。第94 條規(guī)定公民有受教育的權(quán)利，等等。

又如，1950 年6 月30 日中央人民政府頒布的土地改革法，沿用了1947 年土地法大綱規(guī)定的沒(méi)收地主土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及在農(nóng)村中多余的房屋分配給無(wú)地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有；對(duì)于地主所兼營(yíng)的工商業(yè)在內(nèi)不予沒(méi)收；對(duì)民族工商業(yè)則采取保護(hù)政策；保護(hù)中農(nóng)（包括富裕中農(nóng)在內(nèi)）的土地及其他財(cái)產(chǎn)。即使在1956 年農(nóng)業(yè)合作化完成之后，中國(guó)的農(nóng)村土地所有制仍然沒(méi)有照搬蘇聯(lián)的土地國(guó)有制，而是三級(jí)集體所有、隊(duì)為基礎(chǔ)。

再如，中國(guó)共產(chǎn)黨人在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期創(chuàng)立的“黨員犯罪，罪加一等”的法律規(guī)定，對(duì)新中國(guó)成立后槍斃劉青山、張子善等貪污犯，對(duì)反腐倡廉建設(shè)，對(duì)改革開(kāi)放后從嚴(yán)治黨，特別是進(jìn)入新時(shí)代后全面從嚴(yán)治黨等，都發(fā)揮了積極的借鑒作用。中國(guó)共產(chǎn)黨人在革命時(shí)期創(chuàng)立的人民調(diào)解制度，不但被新中國(guó)成立后繼續(xù)沿用，還被創(chuàng)造性發(fā)展為“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交、糾紛就地解決”的楓橋經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入新時(shí)代，楓橋經(jīng)驗(yàn)又被創(chuàng)造性地發(fā)展為黨建引領(lǐng)下的法治、德治、自治三治融合等治理模式。中國(guó)共產(chǎn)黨人在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)立的罪犯改造制度，在新中國(guó)得到沿用，黨和政府成功改造了日本戰(zhàn)犯、國(guó)民黨戰(zhàn)犯和封建王朝末代皇帝，這在世界戰(zhàn)爭(zhēng)史上都是罕見(jiàn)的創(chuàng)舉。中國(guó)共產(chǎn)黨人在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期創(chuàng)立的民族區(qū)域自治制度，載入《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，在世界單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)制度上是一個(gè)偉大創(chuàng)造。中國(guó)共產(chǎn)黨人在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期正式創(chuàng)立的多黨合作與政治協(xié)商制度，在新中國(guó)不僅被繼續(xù)沿用，而且在不同歷史時(shí)期都得到了創(chuàng)新性發(fā)展。

此外，中國(guó)共產(chǎn)黨人在抗戰(zhàn)時(shí)期創(chuàng)立的特區(qū)制度，對(duì)改革開(kāi)放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立以及香港、澳門(mén)特別行政區(qū)的設(shè)立，都起了一定的歷史借鑒作用。中國(guó)共產(chǎn)黨人在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期創(chuàng)立的引進(jìn)外資發(fā)展根據(jù)地經(jīng)濟(jì)的法律制度，對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放后引進(jìn)外資，建立中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)和外商獨(dú)資企業(yè)都起了積極的借鑒作用。

現(xiàn)在學(xué)術(shù)界重視中國(guó)特色社會(huì)主義法治與中華法系（中國(guó)古代法制）關(guān)系的研究，但不應(yīng)當(dāng)忽略的是，中國(guó)共產(chǎn)黨人在民主革命時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造的法制對(duì)新中國(guó)的法治影響更大，二者具有直接的繼承和發(fā)展關(guān)系。我們要彌補(bǔ)這方面的學(xué)術(shù)研究空白。