秦前紅, 王雨亭

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

四十載春風(fēng)化雨，九萬里風(fēng)鵬正舉。如孔子所言，“四十而不惑”。40年是一個(gè)特殊的時(shí)間維度，于人，歷經(jīng)風(fēng)雨，足以形成自我判斷力，不為表相所惑，參透事物之本質(zhì)。于物，斗轉(zhuǎn)星移，足以顯現(xiàn)此中之規(guī)律，撥云見日，分析個(gè)中優(yōu)劣好壞。適逢“八二憲法”頒布40周年，處于這樣特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)的我們，不免需對其進(jìn)行回溯。綜觀現(xiàn)有研究，但凡欲圖對“八二憲法”作出整體評價(jià)與探討，幾乎都無法回避歷史的視角[1]，將歷史考察延續(xù)到1978年憲法、1975年憲法、1954年憲法乃至于共同綱領(lǐng)，追溯“八二憲法”制定的過程、情形，分析其生成、結(jié)構(gòu)、發(fā)展與局限(1)參見秦前紅《“八二憲法”與中國憲政的發(fā)展》，載《法學(xué)》2012年第11期；翟志勇《八二憲法的生成與結(jié)構(gòu)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期；劉松山《八二憲法的精神、作用與局限》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期；高全喜《政治憲法學(xué)視野中的“八二憲法”》，載《清華法學(xué)》2012年第6期；汪慶華《八二憲法與現(xiàn)代法律秩序》，載《政法論壇》2012年第6期。?；诖?，本文擬轉(zhuǎn)而采用一種“向后看”的眼光，將討論的場域聚焦于“八二憲法”國家機(jī)構(gòu)條款的變遷，觀察其于40年社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急劇變化下呈現(xiàn)而來的演進(jìn)與發(fā)展。也即本文主要關(guān)注憲法“構(gòu)造和限制國家權(quán)力”的部分，考據(jù)“八二憲法”的歷次修改，以形塑新時(shí)代國家權(quán)力布局的結(jié)構(gòu)模型。因此，本文將從廣義層面使用“八二憲法”的表述，即除1982年憲法以外還涵蓋其后5次憲法修正案。

本文選取“八二憲法”40年運(yùn)行星河中最為閃爍的幾顆明星，以管中窺豹“八二憲法”國家機(jī)構(gòu)條款的歷史演進(jìn)。下述五個(gè)方面，均體現(xiàn)了我國憲法規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的“強(qiáng)互動”關(guān)系，但又呈現(xiàn)出各自不同的面向。在考察“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款于憲制安排中的變遷時(shí)，可以看到這一條款的“位置”變動與黨、國家、社會相互間的關(guān)系發(fā)展息息相關(guān)。在觀察全國人大常委會的職權(quán)行使時(shí)，規(guī)范演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)角色轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出不同步調(diào)，其角色發(fā)展一定程度上超脫于憲法規(guī)范之外。當(dāng)視角切換為合憲性審查時(shí)，“八二憲法”發(fā)展的40年，是合憲性審查從“隱性”走向“顯性”的過程。而當(dāng)我們關(guān)注地方立法權(quán)時(shí)，其恢復(fù)及擴(kuò)容與憲法修改相伴而行。與前述四者不同，“八二憲法”修改使得監(jiān)察權(quán)“從無到有”、于憲有據(jù)，其表現(xiàn)出更強(qiáng)的創(chuàng)設(shè)性，為監(jiān)察權(quán)提供了正當(dāng)性來源。

一、新的起點(diǎn)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入憲法總綱

2018年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法正文，豐富了國家根本制度條款的內(nèi)涵，重塑了憲法上的國體構(gòu)成要素，為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)及黨政關(guān)系新發(fā)展提供了憲法基礎(chǔ)性依據(jù)(2)參見范進(jìn)學(xué)《2018年修憲與中國新憲法秩序的重構(gòu)》，載《法學(xué)論壇》2018年第3期。。此前，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中，把“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的第一條。修憲的這一變化契合我國政治生活的需求，將政治論斷上升為法律命題(3)參見劉怡達(dá)《中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國特色社會主義的憲法關(guān)聯(lián)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2021年第3期。。

“五四憲法”制定之初，制憲者著眼于當(dāng)時(shí)的主要矛盾，并未對中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌國家政權(quán)的合法性在憲法中予以明確證成，而是將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”暗含于其中。換言之，“五四憲法”通過憲法序言中的歷史敘事來體現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的歷史合法性與現(xiàn)實(shí)必然性?！捌呶鍛椃ā焙汀捌甙藨椃ā眲t與之不同，均采取“直接載明”的方式，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”從規(guī)范層面“具體化”到國家組織體系中(4)參見李忠夏《“中國特色社會主義“的憲法結(jié)構(gòu)分析》，載《政法論壇》2018年第5期。。1982年憲法制定時(shí)，在憲法中應(yīng)如何安放“中國共產(chǎn)黨”曾引發(fā)過熱烈的討論。然而，頒布之初承擔(dān)著“撥亂反正”功能的這部憲法，修改初衷之一在于矯正執(zhí)政黨、國家和社會高度一元化的體制，最終，基于諸多因素，其亦僅于序言部分對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作出規(guī)定(5)參見秦前紅,劉怡達(dá)《中國現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，載《法學(xué)研究》2019年第6期。。

自黨的十八大以來，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這一重要命題得到強(qiáng)調(diào)與發(fā)展。2018年憲法修正案將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”正式寫入正文。首先，這一條款不僅是對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的確認(rèn)，更是對執(zhí)政黨、國家、社會三者關(guān)系的安排。自改革開放以來，黨政關(guān)系歷經(jīng)多次調(diào)整，由憲法規(guī)范確認(rèn)執(zhí)政黨掌握國家政權(quán)已成為必然趨勢。其次，學(xué)界對憲法序言是否具有效力及有什么效力存在爭議。序言中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”存在偏向與側(cè)重，總綱能更為完整與原則性地體現(xiàn)這一要求。最后，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入總綱，為中國共產(chǎn)黨全面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用預(yù)留了制度空間，為憲法進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)政行為奠定了基礎(chǔ)。

由此，現(xiàn)行憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”貫穿于歷史敘事、國家根本任務(wù)、國家指導(dǎo)思想、愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線、政黨制度、國體和國家根本制度等部分，構(gòu)成了較為完備的黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范體系，這一體系的落實(shí)為建構(gòu)系統(tǒng)的政黨憲法學(xué)提供了可能性④?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”寫入總綱深刻影響國家機(jī)構(gòu)體制的轉(zhuǎn)向。例如，2018年憲法修正案不僅將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”載入憲法總綱，也肯定了此前深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的理論與實(shí)踐成果，即部分黨政機(jī)構(gòu)以合署辦公或合并設(shè)立的方式進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)置，使得監(jiān)察委員會于憲有據(jù)。憲法是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的根本遵循，規(guī)范政治權(quán)力運(yùn)行是現(xiàn)代憲法的使命之一(6)參見劉怡達(dá)《憲法在推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化中的作用》，載《法學(xué)評論》2021年第3期。。“八二憲法”為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”構(gòu)建了相對完備的規(guī)范體系，在堅(jiān)定憲法自信的同時(shí)，我們應(yīng)意識到“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入總綱，是新的起點(diǎn)而非終點(diǎn)，實(shí)施憲法黨的領(lǐng)導(dǎo)條款，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范理論建構(gòu)(7)參見蔣清華《現(xiàn)行憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)之法教義學(xué)闡釋》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2019年第6期。，加快黨的領(lǐng)導(dǎo)法制進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。

二、賦權(quán)到擴(kuò)權(quán)：全國人大常委會能動行權(quán)

自1982年憲法賦予全國人大常委會立法權(quán)與監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力后，全國人大常委會整體呈現(xiàn)出能動行權(quán)的態(tài)勢。然而，1982年憲法對全國人大常委會的職權(quán)作出規(guī)定后，其后數(shù)次修正案并未對其實(shí)質(zhì)內(nèi)容作出大幅修改。換言之，全國人大常委會角色的演進(jìn)與憲法規(guī)范的發(fā)展并不全然同步。

1982年憲法關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的規(guī)定共79條，是整部憲法中條文增加最多的部分。其中，該部分最突出的發(fā)展與變化即是擴(kuò)大了全國人大常委會的職權(quán)，包括立法權(quán)與監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力[2]。據(jù)彭真同志解釋，這一授權(quán)立足于我國國情，質(zhì)言之，我國地廣人口多，代表人數(shù)不宜太少，但人數(shù)一多，就難以展開經(jīng)常性工作。將人大常委會作為人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，適當(dāng)擴(kuò)大常委會的職權(quán)可以平衡這一矛盾，承擔(dān)起繁重的立法工作和其他經(jīng)常性工作(8)參見《中華人民共和國法律匯編》(1979—1984)，人民出版社1985年版，第628頁。?！鞍硕椃ā边\(yùn)行40年證明了這一決策的正確性，全國人大常委會積極作為，認(rèn)真行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，緊扣國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的法律需求，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法(9)參見栗戰(zhàn)書《第十三屆全國人民代表大會第四次會議關(guān)于全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告的決議》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2021年第3期。，立法數(shù)量大幅增長，立法質(zhì)量穩(wěn)步提高。2021年初，全國人大組織法與全國人大議事規(guī)則應(yīng)勢修改，將實(shí)踐中積累形成的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)予以法制化，是對全國人大常委會、專門委員會等的規(guī)范賦權(quán)。

全國人大常委會現(xiàn)今顯然已與起初的“不具備立法權(quán)”相距甚遠(yuǎn)，有學(xué)者提出，人大常委會的職權(quán)已經(jīng)不是“適當(dāng)擴(kuò)大”而是“擴(kuò)大得很大”了[3]。第一個(gè)突出表現(xiàn)在于全國人大常委會積極行使立法、修法權(quán)，立法權(quán)界限呈現(xiàn)出模糊化的趨勢[4]，甚至在一定程度上出現(xiàn)權(quán)力“失范”的情形。1982年憲法明確全國人大常委會擁有對基本法律的修改權(quán)，其后5次修改均未改動這一內(nèi)容。依據(jù)“八二憲法”規(guī)定，全國人大常委會的職權(quán)可分為三種類型：相對獨(dú)立型、共享型以及輔助型。相對獨(dú)立型指的是憲法明確賦予全國人大常委會但未賦予全國人大的權(quán)力；共享型指的是憲法同時(shí)賦予全國人大及其常委會的權(quán)力；輔助型權(quán)力指的是原本屬于全國人大，但囿于會期等因素而授予全國人大常委會在大會閉會期間行使的權(quán)力。相對前兩種，輔助型權(quán)力的受限程度最高，其中，基本法律修改權(quán)的限制尤甚。然而，在實(shí)際操作過程中，基于“部分”“基本原則”“抵觸”等立法語言的模糊性，加之全國人大常委會自身掌握解釋法律的權(quán)力，基本法律修改權(quán)的合法性控制式微[5]。以刑法修改為例，全國人大常委會修改刑法的幅度有違部分補(bǔ)充和修改的規(guī)范要求，修改程度亦不符合“不得抵觸刑法基本原則”的規(guī)范要求(10)參見秦前紅,劉怡達(dá)《全國人大常委會基本法律修改權(quán)之實(shí)證研究——以刑法修正案為樣本的統(tǒng)計(jì)學(xué)分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期；蔡道通《論刑法修正案的修正主體》，載《南京社會科學(xué)》2012年第5期；李店標(biāo)《論全國人大常委會的基本法律修改權(quán)》，載《政治與法律》2020年第9期。。第二個(gè)突出表現(xiàn)在于全國人大常委會行使超出憲法文本的行為。“八二憲法”實(shí)施的過程中，在處理“遼寧賄選案”及1987年的“總理辭職案”時(shí)，全國人大常委會作出了憲法創(chuàng)制行為。換言之，在闕如憲法規(guī)則作為直接依據(jù)的情形下，全國人大常委會積極行權(quán)，借助憲法精神、原則和制度進(jìn)行創(chuàng)制，這一創(chuàng)制過程超出憲法文本，既不是憲法解釋行為，也不是憲法續(xù)造行為，而是憲法建造行為[6]。無獨(dú)有偶，全國人大常委會授權(quán)暫停法律適用也曾引起過較大的合憲合法性爭論。這是因?yàn)?，全國人大常委會受質(zhì)疑的這一職權(quán)淵源于2015年3月修改的《中華人民共和國立法法》(后文簡稱《立法法》)第13條，而憲法文本中對該職權(quán)的規(guī)定是缺失的[7]。

以1982年憲法的頒行作為起點(diǎn)，全國人大常委會的職權(quán)呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢，這一過程實(shí)際上展現(xiàn)了效率與民主兩種價(jià)值的博弈。一方面，全國人大常委會能動行權(quán)，是加強(qiáng)憲法實(shí)施的具體體現(xiàn)，而保證憲法全面實(shí)施是堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體要求(11)參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定(2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過)》，載《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社2019年版，第32頁。；另一方面，我們?nèi)孕杼岱佬蕦γ裰鞯馁栽剑缌?xí)近平總書記所指出的那樣，要評價(jià)一個(gè)國家政治制度是不是民主的、有效的，“權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督”是重要一環(huán)(12)參見習(xí)近平《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話(二〇一四年九月五日)》，載全國人大常委會辦公廳、中國共中央文獻(xiàn)研究室編《人民代表大會制度重要文獻(xiàn)選編》(四)，中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第1766頁。。如何應(yīng)對全國人大常委會的權(quán)力擴(kuò)張及“失范”情形，全國人大及其常委會的權(quán)力配置將何去何從，屬新時(shí)代一項(xiàng)待解的難題。另外還需留意的是，黃明濤教授提出，全國人大常委會在內(nèi)地的憲法體制中呈現(xiàn)出立法權(quán)力擴(kuò)大的趨勢，而在香港特別行政區(qū)則表現(xiàn)得非常審慎。在“一國兩制”原則下，全國人大常委會在“兩地”承擔(dān)的角色應(yīng)如何協(xié)調(diào)，是一項(xiàng)值得深入思考的議題。

三、隱性到顯性：合憲性審查機(jī)制初步建立

“八二憲法”40載，從憲法規(guī)范的層面看，是合憲性審查機(jī)制從“隱性”到“顯性”的發(fā)展過程。1982年憲法中已蘊(yùn)含著合憲性審查的“前身”，即明確由全國人民代表大會及其常委會承擔(dān)監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)。2018年憲法修正案規(guī)定設(shè)立全國人大“憲法和法律委員會”，合憲性審查機(jī)制逐漸顯性化。

1982年憲法可謂中國合憲性審查制度真正意義上的憲法規(guī)范起點(diǎn)(13)也有學(xué)者認(rèn)為，1954年憲法下合憲性審查制度已初具雛形。參見李忠《合憲性審查七十年》，載《法學(xué)論壇》2019年第6期。筆者認(rèn)為，將1982年憲法理解為我國合憲性審查的憲法規(guī)范起點(diǎn)更為適宜。因?yàn)椤拔逅膽椃ā敝皇窃瓌t上規(guī)定了全國人大監(jiān)督憲法實(shí)施，基于全國人大一年召開一次會議、會期有限等因素，合憲性審查工作無法正常開展。同時(shí)，1982年憲法是改革開放的產(chǎn)物，確立了中國真正現(xiàn)代意義上的“憲法”概念，是合憲性審查的認(rèn)知和制度基礎(chǔ)。。具體而言，1982年憲法確立了憲法作為根本法和最高法的法律地位，明確規(guī)定了憲法監(jiān)督制度，即由全國人民代表大會及其常委會對憲法的實(shí)施承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，其中已蘊(yùn)含合憲性審查的理念(14)參見1982年《憲法》第62條、第67條。具體來說，全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定；全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；全國人大常委會有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。。申言之，1982年憲法制定時(shí)就已經(jīng)對中國合憲性審查的基本模式劃定了框架，即立足于我國的根本政治制度，既不采取美國式的司法審查模式，也未采取德國憲法法院或法國憲法委員會的模式，而是由全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施[8]。

1982年憲法為憲法監(jiān)督劃定整體框架后，因缺乏具體制度機(jī)制與功能設(shè)計(jì)，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界進(jìn)行過多維度的探索。以齊玉苓案作為開端，合憲性審查曾探索過“憲法司法化”的道路，后“洛陽種子案”將這一沖突直接展現(xiàn)。最終，因有悖于我國權(quán)力架構(gòu)，“憲法司法化”的道路以洛陽中院依《中華人民共和國種子法》宣告地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無效這一行為被判定為“重大違法行為”告終，宣布了“憲法司法化”在我國行之不通。

實(shí)際上，1982年憲法規(guī)定的憲法監(jiān)督制度，已然暗含著對合憲性審查的模式選擇。這是因?yàn)?，合憲性審查制度是在人民代表大會制度框架下運(yùn)轉(zhuǎn)與適用的，它不應(yīng)也不能違背我國的根本政治制度，即我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)只有一個(gè)，不應(yīng)有任何國家機(jī)關(guān)與其平行。因此，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)不能成為合憲性審查的對象，而應(yīng)當(dāng)作為合憲性審查的主體[9]?！鞍硕椃ā睂?shí)施的40年中這一定調(diào)得到了堅(jiān)持與加強(qiáng)，“憲法司法化”的終止更是印證了這一選擇的必然性。2017年，黨的十九大報(bào)告首次正式提出了“合憲性審查”這一概念。2018年2月28日，中共十九屆三中全會審議通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將全國人大“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。2018年憲法修改，第44條憲法修正案將憲法第70條中的“法律委員會”替換為“憲法和法律委員會”，為合憲性審查的具體展開做好了機(jī)構(gòu)儲備。2018年全國人大常委會作出《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》明確“憲法和法律委員會”的職責(zé)是協(xié)助全國人大和全國人大常委會進(jìn)行合憲性審查。這是新中國歷史上首次設(shè)立承擔(dān)部分合憲性審查工作的專門機(jī)構(gòu)，具有劃時(shí)代的意義。由此，我國合憲性審查機(jī)制中不同主體的職能定位得到明確，即全國人大是獨(dú)立的、最高的、完全的合憲性審查主體；全國人大常委會是獨(dú)立的、日常性的合憲性審查主體，而全國人大憲法和法律委員會是協(xié)助全國人大和全國人大常委會進(jìn)行合憲性審查的機(jī)構(gòu)[10]。

與此同時(shí)，合憲性審查的“過濾機(jī)制”備案審查(主要指的是以此為依托的合法性審查機(jī)制)的制度功能愈發(fā)顯著。自1979年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(后文簡稱《地方組織法》)規(guī)定備案審查工作以來，我國已逐漸建立起覆蓋所有規(guī)范性文件的全方位、多層次、寬領(lǐng)域的備案審查機(jī)制。包括：(1)全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)及司法解釋進(jìn)行備案審查；(2)全國人大常委會對香港特別行政區(qū)及澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律的備案審查；(3)國務(wù)院對地方性法規(guī)及部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的備案審查；(4)地方各級人大常委會對本級其他國家機(jī)關(guān)、下級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件的備案審查；(5)中共中央辦公廳法規(guī)局及地方各級黨委對黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件的備案審查；(6)中央軍委辦公廳法制局對軍事規(guī)章及規(guī)范性文件的備案審查[11]。備案審查呈現(xiàn)出主動審查加強(qiáng)、專項(xiàng)審查凸顯、依申請審查活躍、移送審查發(fā)展的態(tài)勢[12]。以備案審查制度為依托的合法性審查機(jī)制，其建立與發(fā)展完善為合憲性審查提供了“濾口”，能夠很大程度上保障合憲性審查機(jī)制的制度活力。這是因?yàn)?，合憲性審查真正運(yùn)行后，大量審查建議案會涌入合憲性審查機(jī)關(guān)，審查資源勢必“供不應(yīng)求”，無法及時(shí)回應(yīng)所有公民建議案。對公民審查建議作合法性審查能一定程度上緩解這一局面，也能夠充分發(fā)揮地方法治建設(shè)的積極性，尊重地方的自主性[13]。

憲法解釋與合憲性審查息息相關(guān)，對憲法進(jìn)行解釋是合憲性審查有效開展的前提[14]?，F(xiàn)今明顯的直接違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)是較罕見的，一般來說，涉嫌合憲爭議的法律法規(guī)可能只是違反憲法精神、憲法原則等，在對其進(jìn)行判斷的過程中，不免涉及到憲法理解與憲法解釋[15]。例如，針對人身損害賠償案件，有公民提出合憲性審查建議，認(rèn)為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不一致會導(dǎo)致不公平現(xiàn)象，與憲法精神相悖。合憲性審查機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為，隨著社會發(fā)展，城鄉(xiāng)居民人身損害賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)差異應(yīng)隨著兩者生活水平差異的縮小而縮小，應(yīng)適時(shí)修改人身損害賠償制度。這一過程即不可避免會涉及對憲法原則與精神的解釋(15)參見沈春耀《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2021年第2期，第350-356頁。。黨的十九屆四中全會綱領(lǐng)性地指出：“落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作。”雖然目前我國還未有專門法律以規(guī)范憲法解釋，但合憲性審查機(jī)關(guān)已充分認(rèn)識到發(fā)展憲法解釋的重要性，全國人大常委會法工委主任沈春耀指出，2021年要在合憲性審查中適時(shí)解釋憲法，對違反憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的法規(guī)、司法解釋及其他規(guī)范性文件堅(jiān)決予以糾正。

合憲性審查主體的明確以及配套制度的發(fā)展，使得合憲性審查工作在新時(shí)代迎來了新突破。從“量”上看，在我國的法律文化下，因國家機(jī)關(guān)較少提出審查要求，較為活躍的是公民的審查建議案。2020年，全國人大常委會共收到公民、社會組織的審查建議案5146件，創(chuàng)歷史新高。相形之下，十二屆全國人大2013年至2017年共收到審查建議1527件[16]。從“質(zhì)”上來看，憲法開始真正在合憲性審查中“出場”。2021年1月20日，全國人大常委會聽取了2020年備案審查工作報(bào)告，該報(bào)告首次將“積極穩(wěn)妥處理合憲、涉憲性問題”單列，亦是首次公開了“不合憲”案例。在“民族學(xué)校民族語言文字授課案”中，全國人大常委會法工委明確援引憲法依據(jù)，判斷該案中的系爭規(guī)定與《憲法》第19條第5款等規(guī)定不一致①。以往，無論是對收容教育制度的合憲性審查提案，還是對交管部門調(diào)查時(shí)查閱、復(fù)制當(dāng)事人通信記錄的審查，皆屬典型的憲法事件，但“憲法”均未直接出場[17]。另外，自全國人大憲法和法律委員會成立后，對法律草案的普遍性合憲性判斷有望成為一個(gè)趨勢。有學(xué)者將其稱為合憲性審查的“前端”(16)參見張翔《“合憲性審查時(shí)代”的憲法學(xué)：基礎(chǔ)與前瞻》，載《環(huán)球法律評論》2019年第2期。他將合憲性審查分為“前端”與“后端”，“前端”是指全國人大及其常委會在固有的立法權(quán)行使中，即在法律草案的審議中進(jìn)行合憲性審查，后者是備案審查中的合憲性審查。。然而，憲法和法律委員會沒有獨(dú)立的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)或決策權(quán)，其協(xié)助角色下對法律草案的合憲性審查只是一種建議。此時(shí)的合憲性審查是行為意義上的，屬于立法過程的合憲性判斷，不可與合憲性審查機(jī)制混為一談，在審查標(biāo)準(zhǔn)上兩者也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別[18]。值得額外注意的是，合憲性審查制度發(fā)展的40年體現(xiàn)出強(qiáng)烈的中國特色，即與中國文化傳統(tǒng)相契合的合憲性審查不會是對抗、制衡的，而是強(qiáng)調(diào)協(xié)商、溝通、合作的。這種影響將會是雙面的：一方面，重內(nèi)部溝通的自行清查處理方式，可能會導(dǎo)致合憲性審查缺乏應(yīng)有的剛性；另一方面，這種溝通機(jī)制又顯得更為高效，因此，在評判中國的合憲性審查時(shí)，不能單純以“撤銷”行為的數(shù)量來衡量合憲性審查的有無與實(shí)效。

黨的十九屆四中全會決定指出，根本制度、基本制度和重要制度構(gòu)成國家治理體系的組成部分[19]。合憲性審查是我國根本政治制度人民代表大會制度的重要組成部分，其效果將直接影響到憲法權(quán)威、依法治國和國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程[20]?！鞍硕椃ā边\(yùn)行的40年，是合憲性審查制度在中國“摸爬滾打”的40年，在備案審查、憲法解釋等配套制度逐漸完善，合憲性審查主體已逐漸清晰的今天，我們需積極推動合憲性審查的進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和程序化[21]。迄今為止，我國暫無法律對合憲性審查的程序作出規(guī)定，審查訴求的提起、審查程序如何進(jìn)行、審查方式具體為何、審查的效力如何體現(xiàn)等均有待回應(yīng)。同時(shí)，審查標(biāo)準(zhǔn)為何、審查對象是否需要適當(dāng)放寬、全國人大及其常委會的法律及決議決定是否要接受合憲性審查、如何實(shí)現(xiàn)法院審判工作與合憲性審查工作的制度銜接[22]等問題亦需進(jìn)一步明確。另外，我國作為后發(fā)國家，長期以來，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)充實(shí)法治改革一直為我們所依賴的路徑之一，但“八二憲法”運(yùn)行40年中合憲性審查機(jī)制的建立與完善，告誡我們中國問題仍然需要根植中國文化，依賴中國經(jīng)驗(yàn)，采行中國眼光，不斷提升中國在合憲性審查領(lǐng)域的話語權(quán)[23]。

四、從實(shí)踐到入憲：國家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)

國家監(jiān)察體制改革實(shí)踐先行，由試點(diǎn)推廣至全國，與本文的其他各部分不同，“八二憲法”40年是監(jiān)察權(quán)于憲法規(guī)范中“從無到有”的過程。2018年憲法修正案，將監(jiān)察權(quán)正式寫入憲法。至此，國家監(jiān)察體制改革帶來的權(quán)力配置變動與憲制變遷獲得了憲法正當(dāng)性確認(rèn)。

深化國家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治體制、監(jiān)督體制改革，攸關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。1982年全面修改憲法時(shí)，國務(wù)院組成部門沒有監(jiān)察部。1986年11月15日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議根據(jù)國務(wù)院的提請，恢復(fù)了國家行政監(jiān)察體制，設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部。1993年2月根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定，中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公[24]。2016年1月12日，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話中指出：“要堅(jiān)持黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系?！?016年10月，黨的十八屆六中全會提出：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。”這是監(jiān)察機(jī)關(guān)首次被列于與政府平行的位置[25]。同年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)試點(diǎn)方案，中央部署在三地設(shè)立監(jiān)察委員會(17)參見2016年11月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。。其后，為貫徹黨中央這一決策部署，十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過相應(yīng)決定(18)參見2016年12月十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。。次年黨的十九大報(bào)告決定將這一試點(diǎn)工作在全國推開(19)黨的十九大報(bào)告指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”。根據(jù)這一精神，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，要求在2017年底2018年初召開的省、市、縣人民代表大會上產(chǎn)生三級監(jiān)察委員會，2017年11月4日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議審議通過相關(guān)決定(20)參見2017年11月第十二屆全國人大常委會第三十次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。，國家監(jiān)察體制改革正式由三省試點(diǎn)推廣至全國。

習(xí)近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。改革過程中，應(yīng)高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。國家監(jiān)察體制改革重新配置了國家權(quán)力，形塑新的民主結(jié)構(gòu)，重構(gòu)了國家反腐敗體制，編織了一張幾乎覆蓋所有公職人員的大網(wǎng)[26]。此項(xiàng)改革雖然從體制機(jī)制上先行先試，但其已涉及到根本性的憲制變遷，此種權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的變動，已無法通過憲法解釋甚至憲法建造來完成，需要發(fā)揮全國人大的作用，將監(jiān)察體制納入憲法框架內(nèi)以提供充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)[27]?；诖耍?018年3月11日，第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，該修正案的21條修改中有11條涉及監(jiān)察委員會，其于憲法第三章《國家機(jī)構(gòu)》第六節(jié)后增加一節(jié)“監(jiān)察委員會”作為第七節(jié)，憲法的條文由138條擴(kuò)充到143條，這在我國修憲史上前所未有。修正案以憲法的形式對監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期、任屆、產(chǎn)生、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、監(jiān)督方式、工作體制等做出了原則性規(guī)定[28]，至此，我國“一府一委兩院”權(quán)力格局在憲法中予以明確。此次修憲，是中國特色社會主義政治發(fā)展道路與法治發(fā)展道路一致性的體現(xiàn)，是國家治理體系的一次重大完善，也是國家治理能力現(xiàn)代化的飛躍性進(jìn)步[29]。2018年3月20日，在第十三屆全國人大一次會議閉幕會上，《中華人民共和國監(jiān)察法》(后文簡稱《監(jiān)察法》)表決通過。

由此，“八二憲法”為監(jiān)察權(quán)提供了憲法確認(rèn)，這些監(jiān)察權(quán)的憲法形成性規(guī)范構(gòu)成了監(jiān)察法體系中的最高規(guī)范與核心規(guī)范。當(dāng)然，憲法不足以為監(jiān)察制度提供所有規(guī)范來源，仍然需要一部全面而系統(tǒng)的規(guī)范以規(guī)制監(jiān)察制度?！侗O(jiān)察法》應(yīng)運(yùn)而生，它貫徹憲法精神，涵蓋監(jiān)察組織法與程序法，屬于監(jiān)察法規(guī)范體系的基礎(chǔ)性與綱領(lǐng)性法律。然而，《監(jiān)察法》作為主干性立法，同樣無法對所有事項(xiàng)都作出具體規(guī)定，還需要制定或者修改相關(guān)法律，從而形成與監(jiān)察法相配套的法律規(guī)范體系[30]。全國人大常委會積極完善監(jiān)察立法體系，2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》，2021年8月20日，第十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過《中華人民共和國監(jiān)察官法》。同時(shí)，2019年10月26日第十三屆全國人大常委會第十四次會議通過《關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，授予國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)限。根據(jù)這一決定，國家監(jiān)察委制定的第一部監(jiān)察法規(guī)《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》于2021年9月20日公布施行。該條例與《監(jiān)察法》對應(yīng)，對《監(jiān)察法》中規(guī)定不盡明確的內(nèi)容作出了進(jìn)一步闡釋與說明，將其中相對原則化的內(nèi)容具體化。條例明確列舉細(xì)化了監(jiān)察人員的范圍，進(jìn)一步說明了管轄權(quán)限，對留置措施及監(jiān)察各環(huán)節(jié)的程序作出了具體規(guī)定，拓展了對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容。

憲法的首要功能即體現(xiàn)為構(gòu)造與限制國家權(quán)力，在我國，所有國家機(jī)構(gòu)的組織原則均沿著“人民代表大會制度的政體及民主集中制”一條主線進(jìn)行?！鞍硕椃ā睂⒈O(jiān)察體制改革納入憲法軌道，是對人民代表大會制度和民主集中制的豐富與發(fā)展。具體而言，權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位高于監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)基于現(xiàn)實(shí)需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)出來并配置給監(jiān)察機(jī)關(guān)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)[31]?！鞍硕椃ā钡男薷臑楸O(jiān)察體制改革提供了憲法動力，形成了以憲法為核心的監(jiān)察法體系，如今，基于監(jiān)察權(quán)“發(fā)展中”的屬性，這一法體系仍然在不斷填充與完善。

監(jiān)察委員會的設(shè)立改變了“八二憲法”原有的國家權(quán)力配置，從國家治理體系現(xiàn)代化的視角看，仍然存在幾個(gè)關(guān)鍵問題有待解答。例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系應(yīng)如何安放，監(jiān)察法如何與既存法律體系相融(21)參見楊解君《新時(shí)代監(jiān)察法與既存法律體系和諧關(guān)系的確立》，載《江海學(xué)刊》2021年第2期；劉艷紅《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期。，監(jiān)察體制改革中如何實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法銜接”[32]等。以權(quán)力機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系為例，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，加強(qiáng)人大對監(jiān)察委的監(jiān)督是完善人民當(dāng)家做主的重要舉措，監(jiān)察機(jī)關(guān)如何對人大負(fù)責(zé)，《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》是否應(yīng)予以修改后適用，人大及其常委會如何對監(jiān)察法體系開展備案審查等問題均亟待回應(yīng)[33]。其中，回答黨與政的關(guān)系，是中國憲法學(xué)的使命。在國家監(jiān)察體制改革的問題上，黨政不再分開，黨與政之間的憲法敘事還有待進(jìn)一步厘清[34]。

五、恢復(fù)與發(fā)展：地方立法權(quán)不斷擴(kuò)大

1982年憲法從憲法規(guī)范的層面恢復(fù)并確認(rèn)了地方的立法權(quán)，其頒布施行的40年，地方立法權(quán)的主體不斷擴(kuò)充。地方立法權(quán)變動的背后是憲法對中央與地方關(guān)系安排的調(diào)整，凝聚著國家治理智慧，正確處理“收權(quán)”與“放權(quán)”，是憲法領(lǐng)域一項(xiàng)永恒的課題。

中華人民共和國初期，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》未明確立法權(quán)的劃分，但提出在劃分中央與地方的權(quán)力時(shí)，堅(jiān)持的原則是“既有利于國家統(tǒng)一，又有利于因地制宜”。隨后，中央人民政府政務(wù)院制定相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定各級政府皆有權(quán)擬定暫行法令、條例或單行法規(guī)。1954年憲法取消了一般地方享有的法令、條例擬定權(quán)，規(guī)定由中央統(tǒng)一行使國家立法權(quán)。這樣的情況一直到1982年憲法制定前才得到改變[35]。1979年，第五屆全國人民代表大會決定修改憲法并修訂地方組織法，修訂后的地方組織法增設(shè)縣級以上地方各級人大常委會，規(guī)定省級人大及其常委會享有地方性法規(guī)制定權(quán)。1982年憲法從憲法上對中央和地方的立法權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)，即省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī)。1982年、1986年《地方組織法》兩次修改，地方性法規(guī)的制定權(quán)主體擴(kuò)大至省級政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會。1988年、1992年、1994年和1996年，全國人大先后作出決定賦予海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)。2000年《立法法》頒布實(shí)施，規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地可以制定地方性法規(guī)，地方立法主體擴(kuò)容至31個(gè)省區(qū)市和49個(gè)較大的市。2015年3月，第十二屆全國人民代表大會第三次會議修改《立法法》，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，其可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。同時(shí)，東莞市、中山市、嘉峪關(guān)市、三沙市4個(gè)不設(shè)區(qū)的市比照適用這一規(guī)定。至此，我國地方立法主體數(shù)量大大增加，一躍上升至354個(gè)(22)包括31個(gè)省區(qū)市、289個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級市。。2018年憲法修改，對2015年《立法法》這一修改作出了確認(rèn)。2018年修正案從憲法的層面增加了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，由此，這一重大立法體制調(diào)整于憲有據(jù)。

1982年憲法可以被視作地方立法權(quán)設(shè)立的憲法開端，“八二憲法”走過的40年，地方立法權(quán)主體不斷擴(kuò)充、內(nèi)容不斷豐富。這一過程，是與我國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型相伴而生的[36]，改革開放前，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是較為單一的公有制經(jīng)濟(jì)，在“全國一盤棋”的政策引導(dǎo)下，立法權(quán)力也呈現(xiàn)出高度集中的傾向。改革開放后，在經(jīng)濟(jì)體制改革下，各地需被賦予一定的自主權(quán)以充分發(fā)揮地方的積極性。中國幅員遼闊，各地發(fā)展不均衡，情況各異，需要各地結(jié)合自身情況貫徹實(shí)施法律。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)保護(hù)管理、各地環(huán)境保護(hù)、地方文化保護(hù)體現(xiàn)得尤為突出。

地方立法權(quán)的擴(kuò)張是國家治理方式調(diào)整變化的重要體現(xiàn)，它貫徹憲法的民主原則和自治精神，充分體現(xiàn)憲法發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”的原則以及憲法的實(shí)踐精神[37]，是治國理政方向性的大變革[38]。完善地方治理體系，實(shí)現(xiàn)地方治理能力現(xiàn)代化，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分[39]。擴(kuò)大地方立法權(quán)能夠促使地方政權(quán)機(jī)關(guān)強(qiáng)化提供管理和服務(wù)的職責(zé)，并且會反推其完善民主參與的機(jī)制，積極帶動公民參與公共事務(wù)。同時(shí)，立法權(quán)主體擴(kuò)容能夠滿足地方立法需求，有效降低立法試錯(cuò)的成本，防止以往規(guī)范性文件(紅頭文件)橫行所帶來的民主性、科學(xué)性、穩(wěn)定性的缺失。立法作為規(guī)范性較強(qiáng)的行為，能夠集合地方黨委、人大及其常委會、地方政府以及社會團(tuán)體等多方社會治理主體的力量，形成相互監(jiān)督的機(jī)制。從體制機(jī)制上來說，地方立法權(quán)擴(kuò)張是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措，能夠?yàn)槌浞职l(fā)揮地方政府在治理過程中的積極性與創(chuàng)造性提供制度化平臺[40]。但與此同時(shí)，立法素質(zhì)不適配，立法監(jiān)督不完善可能會導(dǎo)致立法權(quán)被濫用錯(cuò)用；另一方面，部門利益和地方保護(hù)主義抬頭亦需提防[41]。地方立法權(quán)的分配從本質(zhì)上說是對中央和地方關(guān)系的安排，如何實(shí)現(xiàn)收權(quán)與放權(quán)之間的平衡是一項(xiàng)需要長期博弈的課題。實(shí)踐中，地方立法權(quán)限需進(jìn)一步明晰，地方性法規(guī)的立法評估及備案審查工作應(yīng)持續(xù)推進(jìn)。與此同時(shí)，治理型國家強(qiáng)調(diào)治理主體之間的互動思維，人民群眾需要充分參與到國家治理體系當(dāng)中。在地方立法的過程中，對這一需求的回應(yīng)集中體現(xiàn)為應(yīng)通過多渠道引入公眾參與，確保人民群眾得以暢通地表達(dá)利益要求。

六、余論

國家治理的過程就是權(quán)力運(yùn)行的過程，國家治理現(xiàn)代化首先體現(xiàn)為對多元利益的正當(dāng)分配(23)參見徐向華《國家治理現(xiàn)代化視角下的〈立法法〉修改》，載《交大法學(xué)》2014年第3期。。習(xí)近平總書記指出：“制度優(yōu)勢是一個(gè)國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭?！盵42]“八二憲法”40載，是國家治理體系不斷完善，治理能力不斷提高的40年。如上文所呈現(xiàn)的那樣，40年來，國家制度和國家治理體系的選擇，無一不體現(xiàn)出濃厚的“中國特色”，其與中國的歷史文化、社會性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相連。

然而，無論是《立法法》先行修改擴(kuò)大地方立法權(quán)，憲法后續(xù)確認(rèn)，還是監(jiān)察權(quán)改革、合憲性審查機(jī)制演進(jìn)中實(shí)踐先行的經(jīng)驗(yàn)，都展現(xiàn)出一種頗具我國特色的“政治主體推動的實(shí)現(xiàn)憲法的方式”[43]。因此，“八二憲法”頒布施行以來，關(guān)于“良性違憲”的爭議層出不窮。從本質(zhì)上看，國家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程與法治在國家治理體系中的作用緊密相關(guān)。在現(xiàn)代化的國家治理進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)主要依靠法律建構(gòu)來確認(rèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)利體系，以制度確認(rèn)來安排政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會秩序的轉(zhuǎn)變?！皥?zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)”是衡量國家政治制度是否民主、有效的重要標(biāo)準(zhǔn)(24)參見習(xí)近平《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話(二〇一四年九月五日)》，載全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編《人民代表大會制度重要文獻(xiàn)選編》(四)，中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第1766頁。。換言之，“八二憲法”曾一度被稱為“改革憲法”[44]，我國的治理模式也常體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)改革為先導(dǎo)，法律后續(xù)追認(rèn)的模式。在國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，我們應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?chuàng)制法律來推動全方位改革的范式[45]，當(dāng)然，這與憲法所規(guī)定的實(shí)踐實(shí)驗(yàn)精神并不是矛盾的。

“八二憲法”40載，以憲法為核心的法律體系業(yè)已建立。國家機(jī)構(gòu)條款的演進(jìn)展現(xiàn)了憲法構(gòu)造和限制國家權(quán)力的功能。然而，“行憲”重于“成憲”，往后，應(yīng)以憲法實(shí)施為核心，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一。正如習(xí)近平總書記指出的：“我們要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是得到了真正的執(zhí)行；要看權(quán)力運(yùn)行規(guī)則和程序是否民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約?！盵46]