徐露乙

(西華師范大學(xué)，四川南充 637000)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是繼我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利后將長(zhǎng)期堅(jiān)持并落實(shí)的戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)[1]。目前我國(guó)正處于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的特殊時(shí)期。為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，黨的十九屆四中全會(huì)提出優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城、中心鎮(zhèn)、中心鄉(xiāng)的服務(wù)帶動(dòng)能力，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)集約化、現(xiàn)代化、規(guī)模化管理，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。四川省自2019年以來(lái)推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整兩項(xiàng)改革，正是對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)精神的貫徹落實(shí)。兩項(xiàng)改革落實(shí)后，行政管理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口分布等都將重新調(diào)整，具體對(duì)應(yīng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)化管理、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的進(jìn)一步完善以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展上?？梢哉f(shuō)兩項(xiàng)改革的實(shí)施為鄉(xiāng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了新的方向和動(dòng)力。在這種背景下，鄉(xiāng)村義務(wù)教育同樣面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，只有抓住改革紅利，解決改革過(guò)程中存在的問(wèn)題，才能進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡。

一、基層行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村義務(wù)教育具有重要意義

隨著城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民從鄉(xiāng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村地區(qū)長(zhǎng)期處于發(fā)展緩慢甚至停滯狀態(tài)。未來(lái)社會(huì)的發(fā)展需要城市、鄉(xiāng)村共同推動(dòng)，而當(dāng)前基層行政區(qū)劃已經(jīng)難以順應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。尤其是四川省由于其獨(dú)特的地理、歷史等原因，呈現(xiàn)出村鎮(zhèn)“多、小、密、弱”的特點(diǎn)，加大了鄉(xiāng)村治理的難度與治理成本。為從根本上改變這一現(xiàn)狀，四川省出臺(tái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整兩項(xiàng)改革措施，并根據(jù)《四川省關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革實(shí)施方案》以及《四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革機(jī)構(gòu)設(shè)置和干部安置配套政策》等一系列配套政策進(jìn)行調(diào)整。改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)減少1 170個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)平均面積從105.4平方公里增至141.3平方公里，平均戶(hù)籍人口從1.98萬(wàn)人增至2.65萬(wàn)人。全省“六合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個(gè)、“五合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個(gè)、“四合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個(gè)、“三合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)189個(gè)、“二合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)712個(gè)。全省5萬(wàn)人以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)417個(gè)，增加172個(gè)，增幅70%；10萬(wàn)人以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)86個(gè)，增加39個(gè)，增幅83%，一大批中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)正快速崛起[2]。

此次四川省的行政區(qū)劃改革不同于以往簡(jiǎn)單的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，而是以行政建制體系的結(jié)構(gòu)化改革為突破口，加強(qiáng)綜合改革的系統(tǒng)集成，形成基層治理改革“組合拳”[3]。通過(guò)“調(diào)鄉(xiāng)、合村、并組、優(yōu)化社區(qū)”的方式對(duì)基層行政區(qū)劃進(jìn)行重塑，打破區(qū)劃界限和行政壁壘，將資源進(jìn)行集約化管理和配置，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化。簡(jiǎn)而言之，就是通過(guò)對(duì)基層行政區(qū)劃進(jìn)行重組，加強(qiáng)基礎(chǔ)公共服務(wù)的統(tǒng)一建設(shè)和管理，以此實(shí)現(xiàn)資源整合與利用，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)差距，為進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。通過(guò)兩項(xiàng)改革的“前半篇”工作，四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制調(diào)整工作已基本完成。而這只是“物理整合”階段，接下來(lái)的重點(diǎn)是產(chǎn)生“化學(xué)效應(yīng)”的“后半篇”文章的建設(shè)工作。在“后半篇”文章中，主要涉及到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善、基本公共服務(wù)水平提升、鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展等方面。

由于長(zhǎng)久以來(lái)的城鄉(xiāng)二元化發(fā)展結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展存在較大差距，義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源的供給向城鎮(zhèn)地區(qū)傾斜，尤其是在優(yōu)質(zhì)師資的配置上難以實(shí)現(xiàn)真正的均衡。城市學(xué)校對(duì)優(yōu)質(zhì)師資和優(yōu)質(zhì)生源的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)間義務(wù)教育差距從根源上顯現(xiàn)出來(lái)，鄉(xiāng)村義務(wù)教育長(zhǎng)期處于劣勢(shì)地位。為推動(dòng)鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)教育差距，順應(yīng)時(shí)代主題實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，在兩項(xiàng)改革的“后半篇”文章中，教育部門(mén)以及各義務(wù)教育學(xué)校要抓住改革機(jī)遇，從義務(wù)教育布點(diǎn)、師資配置、物資配置等多方面進(jìn)行實(shí)踐探索。

二、基層行政區(qū)劃調(diào)整后鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展中存在的問(wèn)題

(一)貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)“控輟保學(xué)”工作實(shí)施難度較大

四川省地形復(fù)雜，包含盆地、高原、山地、丘陵幾大地貌單元，而山地、高原、丘陵約占全省土地面積的97.46%。獨(dú)特的地形導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村較為分散，呈現(xiàn)出近乎“碎片化”的基層行政格局，在這種情況下甚至難以保證義務(wù)教育的正常發(fā)展。對(duì)此國(guó)內(nèi)部分學(xué)者針對(duì)西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的義務(wù)教育布局調(diào)整進(jìn)行了相關(guān)研究。有學(xué)者以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)為理論基礎(chǔ)，提出以追求學(xué)校規(guī)模效益、節(jié)約政府教育運(yùn)營(yíng)成本為目的，在學(xué)校規(guī)模布局的調(diào)整中應(yīng)撤并較小的教學(xué)點(diǎn)和小規(guī)模學(xué)校，將一定范圍內(nèi)的適齡兒童匯集到一起進(jìn)行義務(wù)教育工作。后來(lái)在此背景下，我國(guó)開(kāi)展了轟轟烈烈的撤點(diǎn)并校教育改革。撤點(diǎn)并校在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下節(jié)約了大量的教育管理成本，為地方財(cái)政減輕負(fù)擔(dān)的同時(shí)在一定程度上提升了義務(wù)教育質(zhì)量，有效緩解了城鎮(zhèn)擠、鄉(xiāng)村空的問(wèn)題。但是另一方面，原來(lái)小規(guī)模教學(xué)點(diǎn)、小規(guī)模學(xué)校的學(xué)生由于學(xué)校的撤并不得不到更遠(yuǎn)的地方上學(xué)。由于上學(xué)的路程、時(shí)間、成本增加，部分學(xué)生在無(wú)奈之下選擇退學(xué)。面對(duì)突增的輟學(xué)率，政府不得不及時(shí)喊停并重新在必要的地區(qū)設(shè)立教學(xué)點(diǎn)以保障貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生的基本入學(xué)需求。政策的反復(fù)變動(dòng)以及教學(xué)點(diǎn)的反復(fù)調(diào)整不光耗費(fèi)了大量的公共資源，更給鄉(xiāng)村地區(qū)的學(xué)生接受公平教育帶來(lái)了負(fù)面影響。

四川省教育廳2021年2月召開(kāi)的黨組(擴(kuò)大)會(huì)議中提到，要著重優(yōu)化基礎(chǔ)教育學(xué)校布局，在2021年重點(diǎn)推進(jìn)空心校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、生源萎縮小規(guī)模學(xué)校及教學(xué)點(diǎn)的撤并整合，2025年基本實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)水平的優(yōu)質(zhì)高效。鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并的出發(fā)點(diǎn)在于整合教育資源，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，但原有教學(xué)點(diǎn)的撤并勢(shì)必會(huì)影響到一部分鄉(xiāng)村兒童的正常入學(xué)。大量小型教學(xué)點(diǎn)撤并后，學(xué)校多集中在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)上。部分周邊偏遠(yuǎn)地區(qū)地形復(fù)雜，居民居住點(diǎn)分散，增加了適齡兒童上學(xué)過(guò)程中的不安全性，導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)意愿下降而相繼輟學(xué)。為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展不得不撤掉一批“空、小”學(xué)校，但如何保證每一位適齡兒童的基本權(quán)益，堅(jiān)持“控輟保學(xué)”這一基本要求，是“后半篇”文章中帶給鄉(xiāng)村義務(wù)教育的新挑戰(zhàn)。

(二)鄉(xiāng)村義務(wù)教育資源總量不足且分配不合理

根據(jù)四川省教育廳發(fā)布的《關(guān)于2019年全省教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況公告》顯示,2019年，全省教育經(jīng)費(fèi)總投入為2 466.09億元，比上年的2 265.25億元增長(zhǎng)8.87%。其中生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)普通小學(xué)為11 128.87元，比上年增長(zhǎng)4.18%，普通初中為14 972.07元，比上年增加2.89%[4]。雖然政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的總體投入上不斷增加，但在優(yōu)質(zhì)教育資源的總量供給上仍處于稀缺狀態(tài)。教育經(jīng)費(fèi)和資源投入的不足直接體現(xiàn)在城鎮(zhèn)地區(qū)擇校熱、班級(jí)規(guī)模大，鄉(xiāng)村地區(qū)生源稀少、教學(xué)環(huán)境惡劣等方面。根據(jù)2019年《四川農(nóng)村年鑒》顯示,“全省有165個(gè)縣(市、區(qū))通過(guò)國(guó)家認(rèn)定實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展達(dá)標(biāo)率為90.16%”[5]99-102。可見(jiàn)仍有部分地區(qū)未實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。教育資源優(yōu)質(zhì)均衡配置不同于教育資源均衡配置，均衡配置是優(yōu)質(zhì)均衡的前提和先決條件，優(yōu)質(zhì)均衡是均衡配置的升華和最終目的。教育資源均衡配置關(guān)注的是學(xué)生接受教育的“起點(diǎn)公平”，是讓每位學(xué)生都有接受平等教育的機(jī)會(huì)；而優(yōu)質(zhì)均衡更關(guān)注的是“過(guò)程公平”，即如何通過(guò)更科學(xué)有效的方式提升學(xué)生的整體質(zhì)量，達(dá)到促進(jìn)學(xué)生全面化、特色化發(fā)展的最終目的。因此，在鄉(xiāng)村義務(wù)教育資源配置過(guò)程中，應(yīng)更加關(guān)注優(yōu)質(zhì)教育資源的配給，包括優(yōu)質(zhì)教師資源、先進(jìn)的教學(xué)信息資源和管理層資源。通過(guò)優(yōu)質(zhì)教師資源的引入、交流使鄉(xiāng)村薄弱校將優(yōu)秀的教學(xué)理念、管理理念內(nèi)化為自身發(fā)展理念，真正實(shí)現(xiàn)從“輸血”式到“造血”式的轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，在行政區(qū)劃調(diào)整后，隨著學(xué)校布局的規(guī)劃調(diào)整和管理層的精簡(jiǎn)化，將會(huì)有部分校舍、教師、教學(xué)設(shè)施設(shè)備閑置。校舍和教學(xué)設(shè)施設(shè)備作為公共財(cái)產(chǎn)不能簡(jiǎn)單由個(gè)人進(jìn)行分配，如何進(jìn)行合理配置使其作用最大化，需要地方政府和教育部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。但在溝通協(xié)調(diào)過(guò)程中，由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在協(xié)助縣級(jí)部門(mén)執(zhí)法時(shí)對(duì)自己職責(zé)與權(quán)限認(rèn)識(shí)不清，導(dǎo)致無(wú)法有效開(kāi)展工作[6]。政府工作人員自身權(quán)責(zé)的不明晰導(dǎo)致其在與學(xué)校溝通和具體事宜的處理上明顯力不從心，進(jìn)而導(dǎo)致校舍等公共資源長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。此外，鄉(xiāng)村義務(wù)教育資源配置中更為重要的一點(diǎn)在于教師資源的配置。學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)撤并后，撤掉的教學(xué)點(diǎn)原有教師閑置，合并類(lèi)學(xué)校和其他普通學(xué)校又一時(shí)難以接納所有閑置教師，導(dǎo)致教師資源存在較大浪費(fèi)。與此同時(shí)，部分由于現(xiàn)實(shí)原因無(wú)法撤并的小規(guī)模教學(xué)點(diǎn)又面臨師資數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)單一等一系列問(wèn)題。一邊是教師資源的閑置，另一邊是教師資源的不足，如何通過(guò)合理配置教師資源，保障義務(wù)教育均衡發(fā)展仍是亟需解決的問(wèn)題之一。

三、基層行政區(qū)劃調(diào)整背景下鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展策略

(一)結(jié)合調(diào)整后的行政區(qū)劃，分級(jí)分類(lèi)調(diào)整學(xué)校規(guī)模與布局

四川省為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級(jí)建制改革出臺(tái)了一系列配套政策，其中針對(duì)義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃問(wèn)題，四川省人民政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的實(shí)施意見(jiàn)》。方案中提到依據(jù)“幼兒園就近就便、小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中、初中向中心城鎮(zhèn)或片區(qū)集中、高中向縣城集中、資源向寄宿制學(xué)校集中”[7]進(jìn)行布局的優(yōu)化調(diào)整，以此作為鄉(xiāng)村地區(qū)義務(wù)教育布局規(guī)劃的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。在遵循學(xué)校布局工作調(diào)整方案的基礎(chǔ)上，教育部門(mén)和政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行考察調(diào)研，從中心校、教學(xué)點(diǎn)的布點(diǎn)以及學(xué)區(qū)劃分三方面作出全面、科學(xué)的規(guī)劃。首先是中心校的位置。行政區(qū)劃調(diào)整后將會(huì)衍生出一批中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村，吸引周邊地區(qū)居民遷移到中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住，在發(fā)展自身的同時(shí)對(duì)周邊地區(qū)起到一定輻射帶動(dòng)作用。中心校的設(shè)置應(yīng)順應(yīng)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)，在每一處中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w經(jīng)濟(jì)狀況、人口狀況設(shè)立中心校。通過(guò)對(duì)人口的統(tǒng)計(jì)和科學(xué)預(yù)測(cè)來(lái)確定中心校規(guī)模，并按學(xué)校規(guī)模進(jìn)行物資和師資的配備。其次是教學(xué)點(diǎn)的布點(diǎn)。鄉(xiāng)村地區(qū)的教學(xué)點(diǎn)應(yīng)堅(jiān)持“撤建并舉”的方式，既要避免教育資源浪費(fèi)，又要注重義務(wù)教育的均衡發(fā)展。最后是學(xué)區(qū)布局規(guī)劃。鄉(xiāng)村地區(qū)學(xué)區(qū)的設(shè)置應(yīng)順應(yīng)行政區(qū)劃調(diào)整，把握政策紅利，小范圍調(diào)整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以一鎮(zhèn)一學(xué)區(qū)，合并了較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)在學(xué)區(qū)劃分上不應(yīng)太多，避免資源的浪費(fèi)。

具體的實(shí)際操作中，鄉(xiāng)村學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持集中辦學(xué)與分散辦學(xué)并舉的原則、公平優(yōu)先兼顧效率的原則、重點(diǎn)支持集中辦學(xué)又適當(dāng)照顧分散校點(diǎn)的原則[8]203-227。各地區(qū)政府在進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整時(shí)要進(jìn)行大量的實(shí)地調(diào)研，參照地方財(cái)政、學(xué)校服務(wù)半徑、適齡人口變動(dòng)、學(xué)校規(guī)模、生均成本等指標(biāo)作為調(diào)整依據(jù)。在學(xué)校的撤并問(wèn)題上，學(xué)者秦玉友等認(rèn)為，大量的農(nóng)村學(xué)校撤并后，會(huì)導(dǎo)致被撤并學(xué)校所在的農(nóng)村社區(qū)自身整體吸引力弱化，進(jìn)而導(dǎo)致一系列社會(huì)負(fù)面代價(jià)的產(chǎn)生[9]，所以應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待教學(xué)點(diǎn)撤并的問(wèn)題。對(duì)于一些存在教育資源浪費(fèi)情況的“空心?！保瑧?yīng)及時(shí)拆除或合并；對(duì)于其他教學(xué)點(diǎn)或小型學(xué)校不能搞一刀切，要根據(jù)當(dāng)?shù)剡m齡兒童的實(shí)際情況選擇撤并或保留，堅(jiān)持“控輟保學(xué)”這一基本要求，時(shí)刻關(guān)注學(xué)校撤并后該地區(qū)的輟學(xué)率；應(yīng)提前制定學(xué)校撤并后學(xué)生、教師、管理人員的分流方案，依據(jù)方案指示穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí)，行政區(qū)劃的調(diào)整勢(shì)必會(huì)吸引鄉(xiāng)村人口向中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集，在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)原有的學(xué)校規(guī)模不足以滿(mǎn)足未來(lái)增長(zhǎng)的適齡兒童入學(xué)需求時(shí)，就需要增加學(xué)位供給、擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模或新辦教學(xué)點(diǎn)。各鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展計(jì)劃的制定中應(yīng)為義務(wù)教育留有一席之地，提前作好義務(wù)教育學(xué)校的布局規(guī)劃。同時(shí)，各地政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校在穩(wěn)固農(nóng)村社區(qū)、推動(dòng)鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中起到了關(guān)鍵性作用。就鄉(xiāng)村的實(shí)際情況而言，小規(guī)模學(xué)校能夠有效地滿(mǎn)足鄉(xiāng)村適齡兒童的入學(xué)需求，保證較高水平的教學(xué)質(zhì)量。因此，政府應(yīng)科學(xué)規(guī)劃小規(guī)模學(xué)校的布局建設(shè)：在較為偏遠(yuǎn)、生源較少的地區(qū)設(shè)置專(zhuān)為低年級(jí)服務(wù)的小規(guī)模學(xué)校，保障低年級(jí)學(xué)生的就近入學(xué)[10]；在人口較為集中、交通條件較好的地區(qū)設(shè)置完全寄宿制學(xué)校。學(xué)校布局的調(diào)整要嚴(yán)格遵守公平、公正、公開(kāi)的原則，與基層人民群眾保持溝通，廣泛征求人民群眾的意見(jiàn)，在獲得人民認(rèn)可和支持后再穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整工作。

(二)在充分利用現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上促進(jìn)教育資源的擴(kuò)充與共享

1.合理利用現(xiàn)有的教師、財(cái)政、物質(zhì)資源。對(duì)現(xiàn)有教育資源實(shí)現(xiàn)充分利用的重點(diǎn)在于盤(pán)活閑置物質(zhì)資源、用好教師資源、統(tǒng)籌財(cái)政資源、完善教育督導(dǎo)資源。首先，由于行政區(qū)劃調(diào)整和義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃調(diào)整，原有的政府辦公樓、學(xué)校舊址以及多媒體設(shè)施設(shè)備閑置下來(lái)。對(duì)于閑置舊址應(yīng)秉承教育優(yōu)先的原則，針對(duì)性地進(jìn)行建設(shè)改造。舊址改造后可用于建設(shè)新的教學(xué)點(diǎn)、師生宿舍、勞動(dòng)實(shí)踐基地、特色化發(fā)展實(shí)踐基地等。多媒體設(shè)施設(shè)備作為公共資源應(yīng)優(yōu)先分配到物資相對(duì)匱乏的學(xué)校，滿(mǎn)足其基本教學(xué)需求。其次，教師的質(zhì)量是制約教育質(zhì)量的關(guān)鍵性因素，教師資源的優(yōu)化配置關(guān)系著鄉(xiāng)村義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。學(xué)校撤并要求原有教學(xué)點(diǎn)的教師隨學(xué)校進(jìn)行調(diào)整，但城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資本就長(zhǎng)期面臨著師資質(zhì)量差距較大、教師結(jié)構(gòu)不均衡、鄉(xiāng)村教師留不住等諸多問(wèn)題。原教學(xué)點(diǎn)教師隨學(xué)校撤并后，新學(xué)校的課程與師資結(jié)構(gòu)是否符合義務(wù)教育均衡發(fā)展的指標(biāo)，是否能夠真正提高義務(wù)教育辦學(xué)質(zhì)量，是值得政府決策部門(mén)考量研究的問(wèn)題之一。對(duì)此可借鑒四川省三臺(tái)縣在具體操作中將師資分為四種類(lèi)型分流配置的方式。三臺(tái)縣將教師分為校長(zhǎng)、普通教師、臨退休教師、退休教師四類(lèi)，針對(duì)不同類(lèi)型的教師進(jìn)行不同的分流安置。如新學(xué)校的校長(zhǎng)采取公開(kāi)報(bào)名、競(jìng)聘上崗的方式任命；各建制學(xué)校劃出20%的崗位總量給予教師跨校競(jìng)聘的機(jī)會(huì)，教師可自行選擇競(jìng)聘上崗去向。此外，政府應(yīng)在提高教師待遇和職稱(chēng)劃分政策上盡量向鄉(xiāng)村教師傾斜。由于鄉(xiāng)村地區(qū)教師編制長(zhǎng)期不足，政府應(yīng)加大扶持力度以滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的教師編制，完善工資福利待遇，制定相關(guān)特殊津貼制度，為教師個(gè)人技能提升和發(fā)展提供更為便捷通暢的渠道。在教育的財(cái)政資源配置問(wèn)題上，應(yīng)針對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的義務(wù)教育進(jìn)行專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)的財(cái)政補(bǔ)貼，切勿讓適齡兒童因?yàn)樨毨лz學(xué)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)一步落實(shí)“控輟保學(xué)”工作。在以縣為主的教育管理體制下，縣與縣之間的經(jīng)濟(jì)差距導(dǎo)致鄉(xiāng)村之間義務(wù)教育投入差距較大。因此，作為更高一級(jí)的省、市級(jí)地方行政單位應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際狀況，分地區(qū)投入教育財(cái)政補(bǔ)貼，尤其是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)應(yīng)加大扶持力度，并適當(dāng)引入民間資本進(jìn)行資助。最后，要充分利用和完善鄉(xiāng)村地區(qū)教育督導(dǎo)資源。通過(guò)教育督導(dǎo)得出的教學(xué)質(zhì)量檢測(cè)結(jié)果，能夠?yàn)楦鞯胤秸M(jìn)行教育改革、提高教育質(zhì)量提供參考性數(shù)據(jù)。為了更好地發(fā)揮教育督導(dǎo)的作用，需要國(guó)家在宏觀層面著力調(diào)控和明確教育督導(dǎo)定位，注重各級(jí)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵建設(shè)，推動(dòng)督導(dǎo)體系自動(dòng)化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。鄉(xiāng)村地區(qū)的教育督導(dǎo)不能簡(jiǎn)單流于形式，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，切勿因?yàn)槊つ孔非蠖綄?dǎo)成效而過(guò)度增加鄉(xiāng)村地區(qū)教師除教學(xué)工作以外的工作量。

2.擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)教育資源，大力支持中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育發(fā)展。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，鄉(xiāng)村核心競(jìng)爭(zhēng)力逐漸提升。為進(jìn)一步推動(dòng)兩項(xiàng)改革“后半篇”工作的落實(shí)，省政府出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)中心鎮(zhèn)改革發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出，推動(dòng)中心鎮(zhèn)做大做強(qiáng)，加快建設(shè)成為縣域副中心[11]。中心鎮(zhèn)的建設(shè)將吸引大量鄉(xiāng)村地區(qū)居民向中心鎮(zhèn)集中，在未來(lái)的發(fā)展中鄉(xiāng)村義務(wù)教育將主要集中于中心鎮(zhèn)、中心鄉(xiāng)進(jìn)行，也就意味著中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的義務(wù)教育資源需要根據(jù)適齡兒童的增加進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。政府部門(mén)應(yīng)繼續(xù)深化中小學(xué)教師“縣管校聘”政策的改革實(shí)施，建立農(nóng)村教師定向評(píng)價(jià)、定向使用的基層專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)制度，引導(dǎo)人才向中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校流動(dòng)，擴(kuò)充鄉(xiāng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)教師資源。在優(yōu)質(zhì)教師的引入中，嚴(yán)格考量教師的基本教學(xué)管理能力、教師品德習(xí)慣以及責(zé)任感，鼓勵(lì)知識(shí)豐富和能力較強(qiáng)的年輕教師加入到鄉(xiāng)村教師的行列中。除了優(yōu)質(zhì)教師的引入外，還要注重鄉(xiāng)村學(xué)校的優(yōu)質(zhì)化發(fā)展。教育部門(mén)應(yīng)給予學(xué)校更多的自主管理權(quán)，通過(guò)將學(xué)校的特色化發(fā)展與鄉(xiāng)村的特色化發(fā)展相結(jié)合，制定鄉(xiāng)土課程，發(fā)揚(yáng)鄉(xiāng)土文化和家鄉(xiāng)情懷，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育與鄉(xiāng)村建設(shè)相輔相成、相互促進(jìn)的目的。

3.結(jié)合調(diào)整后的行政區(qū)劃，搭建多元教育資源共享平臺(tái)。義務(wù)教育資源在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間配置不均衡是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，在此背景下資源共享成為解決這一問(wèn)題的有效措施之一。優(yōu)質(zhì)教育資源的共享需要由多方主體共同參與并搭建公共服務(wù)平臺(tái)，其中政府作為義務(wù)教育資源供給的主要承擔(dān)者，在城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)資源共享中應(yīng)屬于引領(lǐng)者身份。政府通過(guò)搭建資源共享平臺(tái)，引入市場(chǎng)機(jī)制，使教育人才、資金、物質(zhì)、信息等資源分布實(shí)現(xiàn)相對(duì)均衡，使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的民眾也能夠享有優(yōu)質(zhì)的教育公共服務(wù)[12]。行政區(qū)劃調(diào)整后，教育資源共享需在利用原有共享平臺(tái)的基礎(chǔ)上，依據(jù)新的基層區(qū)劃進(jìn)行重構(gòu)。首先，國(guó)家應(yīng)不斷推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+教育”發(fā)展規(guī)劃的建設(shè)實(shí)施，將優(yōu)質(zhì)教育資源信息化并逐步推廣到師資力量較為薄弱的地區(qū)，滿(mǎn)足學(xué)生自我學(xué)習(xí)、自我發(fā)展的需求，拓寬學(xué)生視野。同時(shí)教師也可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)教育服務(wù)平臺(tái)開(kāi)展自我學(xué)習(xí)，提升教育教學(xué)水平，更新教育觀念和方法，拓寬自己的知識(shí)面，為教師的自我發(fā)展創(chuàng)造條件。其次，各地方政府作為教育資源共享的引導(dǎo)者，應(yīng)針對(duì)地區(qū)特點(diǎn)制定教育資源共享政策，始終堅(jiān)持教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，揉合區(qū)域內(nèi)各優(yōu)質(zhì)校與薄弱校，組建由多所學(xué)校共同參與管理的交流組織。最后，兩項(xiàng)改革后鄉(xiāng)村地區(qū)交通等基礎(chǔ)條件得到較大改善，教師交流輪崗制不再流于形式，教師在教學(xué)和管理過(guò)程中將會(huì)有更多的發(fā)揮空間。通過(guò)引進(jìn)優(yōu)秀的管理人才和管理理念，讓學(xué)校在結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展特色與自身發(fā)展實(shí)際需要制定本校發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)校、其他鄉(xiāng)村特色校之間的交流與合作。

(三)進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)教育管理體制的改革創(chuàng)新

2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》中明確指出，“要發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)建立學(xué)校聯(lián)盟，探索集團(tuán)化辦學(xué)，提倡對(duì)口幫扶，實(shí)施學(xué)區(qū)化管理，整體提升學(xué)校辦學(xué)水平”[13]。學(xué)區(qū)化管理經(jīng)過(guò)近幾年的不斷發(fā)展和完善逐漸走向正軌。為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，在兩項(xiàng)改革取得初步成效后，四川省各個(gè)地區(qū)的教育行政部門(mén)應(yīng)承接改革“紅利”，進(jìn)一步推進(jìn)教育管理體制的改革創(chuàng)新。

1.制定符合鄉(xiāng)村實(shí)際狀況的學(xué)區(qū)劃分。實(shí)施學(xué)區(qū)化管理提高辦學(xué)效率的前提在于科學(xué)合理的學(xué)區(qū)劃片。地方教育行政部門(mén)要根據(jù)當(dāng)?shù)剡m齡人口狀況、學(xué)校布局規(guī)劃以及交通條件等各方面因素綜合考量，在廣泛征求基層群眾和社區(qū)組織的意見(jiàn)后選擇合適的劃片方式。單校劃片的方式適用于區(qū)域間學(xué)校較少、面積較小的鄉(xiāng)村地區(qū)；多校劃片的方式適用于學(xué)位供給相對(duì)緊張、人口較多、教育資源相對(duì)充足的地區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)區(qū)劃分可以參考兩項(xiàng)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃劃分的方式，推動(dòng)“大學(xué)區(qū)制”建設(shè)，即以縣(區(qū))級(jí)地方教育部門(mén)為主導(dǎo)，構(gòu)建囊括整個(gè)區(qū)域內(nèi)各義務(wù)教育學(xué)校在內(nèi)的大學(xué)區(qū)，設(shè)立大學(xué)區(qū)管理組織，對(duì)區(qū)域內(nèi)各義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施一體化管理；同時(shí)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)根據(jù)學(xué)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)劃分小學(xué)區(qū)，由大學(xué)區(qū)統(tǒng)管溝通各小學(xué)區(qū)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育資源、信息的交流共享。需要注意的是，在大學(xué)區(qū)的管理中要避免同質(zhì)化現(xiàn)象，對(duì)不同學(xué)校應(yīng)采用不同的管理辦法，不應(yīng)以完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去衡量和管理學(xué)區(qū)內(nèi)的每一所學(xué)校。尤其在國(guó)家大力倡導(dǎo)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的當(dāng)下，推動(dòng)特色化發(fā)展能夠使學(xué)區(qū)內(nèi)各學(xué)校之間形成相互彌補(bǔ)、相互促進(jìn)的關(guān)系，同時(shí)也能夠?yàn)閷W(xué)生的特色發(fā)展提供更多選擇機(jī)會(huì)。

2.不斷探索和深化鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)模式的改革創(chuàng)新。兩項(xiàng)改革后的鄉(xiāng)村義務(wù)教育，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況采用不同的辦學(xué)模式。首先是名校帶動(dòng)模式。第一類(lèi)名校是城區(qū)發(fā)展中擁有優(yōu)秀教育歷史、文化的義務(wù)教育學(xué)校，即傳統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)校。一般而言，名校帶動(dòng)模式是將一所優(yōu)質(zhì)校與多所薄弱校劃分為同一學(xué)區(qū)，優(yōu)質(zhì)校起著龍頭作用，對(duì)薄弱校的建設(shè)和發(fā)展提供協(xié)助，分享、交流優(yōu)秀的教學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)，從而帶動(dòng)整個(gè)學(xué)區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展。但考慮到鄉(xiāng)村地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況，可能出現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校除了薄弱校就是相對(duì)薄弱學(xué)校的問(wèn)題。這就要求城區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)校與鄉(xiāng)村薄弱?？鐓^(qū)域進(jìn)行“捆綁式”幫扶，即由城區(qū)的一所優(yōu)質(zhì)校定點(diǎn)幫扶幾所臨近的鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)。除此之外，還可以通過(guò)名校效應(yīng)，在人口較為集中的鄉(xiāng)村地區(qū)建立分校，由名校指派本校教師任教。第二類(lèi)名校是師范類(lèi)高等院校，其在推動(dòng)區(qū)域義務(wù)教育發(fā)展的過(guò)程中要承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。鄉(xiāng)村義務(wù)教育師資隊(duì)伍的主要來(lái)源之一就是師范類(lèi)高校畢業(yè)生，各師范高校應(yīng)積極組織學(xué)生對(duì)口支教鄉(xiāng)村學(xué)校，鼓勵(lì)畢業(yè)生留鄉(xiāng)任教。雖然國(guó)家針對(duì)師范類(lèi)畢業(yè)生已經(jīng)出臺(tái)了公費(fèi)師范生定點(diǎn)支援鄉(xiāng)村義務(wù)教育的計(jì)劃，但鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教師總體需求缺口仍然較大。因此地方教育部門(mén)應(yīng)定期組織師范生的招錄，補(bǔ)充鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教師資源，同時(shí)應(yīng)注重鄉(xiāng)村教師基礎(chǔ)條件的保障和工資待遇的提高。除此之外，師范類(lèi)高校還可以定期組織鄉(xiāng)村教師的培訓(xùn)活動(dòng)，提升鄉(xiāng)村教師知識(shí)儲(chǔ)備及教學(xué)能力。

其次是以強(qiáng)帶弱的一對(duì)一幫扶模式，這種模式多以符合條件的城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校一對(duì)一支援鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校的方式進(jìn)行。在具體的實(shí)踐操作中，應(yīng)遵循“輸出、移植、整合、再生”的理論邏輯，“授人以魚(yú)不如授人以漁”。強(qiáng)校在幫扶過(guò)程中更多的應(yīng)作為一種引導(dǎo)的角色，而非決策者的角色，尊重鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展中的獨(dú)特發(fā)展文化和發(fā)展模式。最后是教育集團(tuán)化發(fā)展的辦學(xué)模式。目前城鎮(zhèn)地區(qū)的教育集團(tuán)化發(fā)展已經(jīng)較為成熟，并且取得了豐碩的教育成果，而兩項(xiàng)改革后的鄉(xiāng)村地區(qū)教育集團(tuán)化仍處于萌芽階段。原有行政區(qū)劃下義務(wù)教育學(xué)校較為分散，學(xué)校規(guī)模小、布點(diǎn)多的情況導(dǎo)致各鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校無(wú)暇顧及或參與教育集團(tuán)化發(fā)展。改革后義務(wù)教育學(xué)校匯集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)域，學(xué)校規(guī)模也有所增加，在此情況下推動(dòng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間教育集團(tuán)化的發(fā)展就勢(shì)在必得。在省級(jí)教育部門(mén)的引導(dǎo)下，由鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校組成教育集團(tuán)，各學(xué)校之間地位平等、相互獨(dú)立，在保證較高教學(xué)質(zhì)量、自身特色化發(fā)展的基礎(chǔ)上相互協(xié)作、共同成長(zhǎng)。

值得一提的是，不論是什么樣的辦學(xué)模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育的發(fā)展最終都需要依托于學(xué)校自身的特色化發(fā)展。兩項(xiàng)改革“后半篇”文章中也提到，要明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位，培育壯大優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)一鄉(xiāng)一特色推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育的發(fā)展要緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過(guò)研發(fā)鄉(xiāng)土教材與鄉(xiāng)土課程培養(yǎng)學(xué)生的鄉(xiāng)土情懷、增加學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，同時(shí)為教師營(yíng)造一種歸屬感，真正做到教師“下得去、留得住”。