崔徽丹

延邊大學(xué)，吉林 延吉 133002

司法審查規(guī)范性文件是我國在修訂完成《行政訴訟法》后一項創(chuàng)新制度，將我國以往行政訴訟制度只針對具體行政行為的審查瓶頸打破，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，對規(guī)范性文件進(jìn)行審查，并納入常規(guī)司法審查對象。司法審查規(guī)范文件的核心是確定審查標(biāo)準(zhǔn)，通過總結(jié)比較成熟的司法實踐經(jīng)驗確定審查規(guī)范。

一、司法審查規(guī)范文件的必要性

（一）社會主義法制統(tǒng)一要求

統(tǒng)一法制是法治社會建設(shè)的基礎(chǔ)，通過完善我國《憲法》，秉承憲法至上的原則制定出臺一系列規(guī)章制度、法律法規(guī)和規(guī)范性文件，使其在憲法的約束下對社會活動和人員行徑作出約束，任何法律法規(guī)和規(guī)章制度，都不得脫離憲法的約束而存在，更不能與憲法存在抵觸。規(guī)范文件更要在憲法和法律的多重限制下制定和推行，無論是中央出臺的規(guī)范文件還是地方出臺的規(guī)范文件。

建設(shè)社會主義法治國家，必須要始終維護(hù)司法建設(shè)和憲法尊嚴(yán)，只有堅持法制統(tǒng)一才會實現(xiàn)百姓安康、社會穩(wěn)定、國家發(fā)展。司法審查規(guī)范文件是法制統(tǒng)一的基本要求，制定完成的各項法規(guī)和規(guī)章制度必須要與我國法律和憲法保持高度統(tǒng)一，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)更要依法執(zhí)政、依法行政，才可以實現(xiàn)規(guī)范文件與憲法與法律相統(tǒng)一的情境。制定與推行規(guī)范性文件，可對我國當(dāng)前法律體系存在的不足進(jìn)行彌補(bǔ)，為法制統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。

由于我國在地方管理期間設(shè)置地方政府部門，部分具有很強(qiáng)的機(jī)動性和地方性，甚至存在功能交叉和機(jī)構(gòu)臃腫等多方面問題，導(dǎo)致制定完成的規(guī)范性文件主體比較凌亂，形成很多法制不統(tǒng)一的現(xiàn)象，增加了不合法的規(guī)范性文件。若是沒有對規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查，使很多違反國家法治建設(shè)的條例踐行到實處，必將嚴(yán)重影響法律尊嚴(yán)?？梢?，強(qiáng)化司法審查規(guī)范文件資料，是國家法治建設(shè)的要求，也是法制統(tǒng)一的要求。

（二）完善司法審查的需求

我國各項規(guī)范性文件制定出臺后會受到多方面監(jiān)督，且監(jiān)督形式多種多樣。

首先便是制定機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督與管理是最為常見也是最為主要的方式之一，審核與評定規(guī)范文件期間，上級主管部門要主動發(fā)現(xiàn)文件存在的不足，對問題點(diǎn)進(jìn)行復(fù)議商討，按照法律規(guī)定進(jìn)行合法審查［1］。

其次是各級人大與常委會監(jiān)督。這種監(jiān)督形式相對比較被動，不主動參與到規(guī)范文件制定全過程，當(dāng)規(guī)范性文件制定出臺后監(jiān)督執(zhí)行，并對其存在的不足進(jìn)行指正，作用有限，監(jiān)督范圍有限，不能在最短時間內(nèi)將規(guī)范文件存在的問題進(jìn)行處置。根據(jù)我國法律，目前沒有對規(guī)范文件未及時送報人大與常委審查和監(jiān)督的責(zé)任追究進(jìn)行規(guī)定，甚至在現(xiàn)實運(yùn)作期間，人大及常委不監(jiān)督控制很多規(guī)范性文件。

最后是司法監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，其地位與行政機(jī)關(guān)平行，兩者并非從屬關(guān)系，司法機(jī)關(guān)可利用司法公正性對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力進(jìn)行限制和控制，發(fā)揮出司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督與約束作用。司法審查規(guī)范文件是司法機(jī)關(guān)基于司法公正性展開司法審查的重要內(nèi)容之一。

在新出臺的《行政訴訟法》中將司法審查規(guī)范文件進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，將司法審查規(guī)范文件納入司法機(jī)關(guān)工作日常，并且具有法律依據(jù)，使司法監(jiān)督權(quán)更加顯現(xiàn)出來。通過司法審查，可確保行政機(jī)關(guān)不會擅自利用規(guī)范文件侵犯行政相對人權(quán)利，保證百姓權(quán)益。所以，確立司法審查制度，是完善我國司法監(jiān)察的需求。

（三）依法行政需求

我國為實現(xiàn)法治社會建設(shè)，將國家的主要權(quán)力基于憲法進(jìn)行獨(dú)立化處理，但是為保證權(quán)力可為民謀福利，為國家發(fā)展謀福祉，又強(qiáng)化各項權(quán)力之間的互相制衡。行政機(jī)關(guān)作為國家管理者，其行政權(quán)力較大，若沒有對其進(jìn)行限制和約束，將會使其不斷膨脹，最終侵犯憲法權(quán)利和國家與百姓的利益。

監(jiān)督行政權(quán)力時若是單純地依靠人民代表大會是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，從各國發(fā)展歷史和改革中發(fā)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)參與對行政權(quán)的監(jiān)督可很大程度上提升約束力。規(guī)范文件作為行政機(jī)關(guān)日常行政的主要手段，也是使用頻率最高的行政工具，可對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力淋漓盡致地體現(xiàn)出來，所以強(qiáng)化司法審查規(guī)范文件勢在必行。

司法救濟(jì)推行，必然要求司法權(quán)高于行政權(quán)，加強(qiáng)司法審查規(guī)范文件，可強(qiáng)化行政管理力度，完善我國行政法制建設(shè)，提高行政機(jī)關(guān)行政質(zhì)量和效率，保證綜合管理行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)，實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)合法行政［2］。

二、司法審查規(guī)范文件概念

（一）司法審查規(guī)范文件概念

司法審查實質(zhì)是法院以司法程序為基礎(chǔ)，綜合國家法律體系審查行政機(jī)關(guān)行為的合法合規(guī)性，為我國推行依法治國，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政進(jìn)行監(jiān)督，避免行政機(jī)關(guān)行政期間出現(xiàn)違法現(xiàn)象，保護(hù)各方面相關(guān)責(zé)任人的權(quán)利。司法審查屬于司法行為，重點(diǎn)審查抽象行政行為和具體行政行為，避免相關(guān)人員受到行政機(jī)關(guān)不法行政行為的侵害，維系法律尊嚴(yán)，保證科學(xué)行政價值。司法審查規(guī)范文件主要是指人民法院按照法律和司法章程對行政機(jī)關(guān)出臺的行政管理文件合法性進(jìn)行審查，司法審查結(jié)果是規(guī)范文件踐行的重要依靠。

（二）與違憲審查的區(qū)別分析

司法審查規(guī)范文件并非是對規(guī)范文件是否違背我國憲法而進(jìn)行審查，其更加突出參與主體和程序的不同。司法審查規(guī)范性文件是由我國各級人民法院參與執(zhí)行，審查的主體是司法機(jī)關(guān)，審查的程序與行政訴訟程序基本相同，經(jīng)過起訴、受理、開庭受理、合議，最終裁定規(guī)范性文件的合法性。違憲審查是由全國人大常委會參與，審查的主體是政治權(quán)力機(jī)關(guān)，其程序相對比較特別，是特定的程序流程，經(jīng)過提起、受理、審理和處理等步驟完成。

三、司法審查規(guī)范文件的范圍

司法機(jī)關(guān)在對規(guī)范文件進(jìn)行審查期間，審查范圍相對是不固定的，行政部門制定規(guī)范性文件的主要目的是實現(xiàn)公共權(quán)益，維護(hù)社會大眾的根本利益，所以司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查期間堅決將審核的范圍拘泥在原告提出的范圍之內(nèi)，而是要根據(jù)文件的性質(zhì)和價值適當(dāng)性拓展，全面審查文件在實際踐行期間存在的問題。即使在審查期間按照規(guī)定審查規(guī)范文件的部分內(nèi)容，也需要基于全面審查的結(jié)果作出最后的決定［3］。

規(guī)范性文件針對的人群具有不特定性，所以可重復(fù)使用，根據(jù)此規(guī)范文件作出的行政行為可不局限于司法審查，若是進(jìn)行多次全面審查，需要重復(fù)舉證、重復(fù)審查，浪費(fèi)司法資源。司法機(jī)關(guān)可根據(jù)原告訴求對規(guī)范文件展開全面審查，將審判結(jié)果直接應(yīng)用到其他類型的案件中，為審查提供便利。

四、司法審查規(guī)范文件的制度優(yōu)化

（一）完善司法建議發(fā)送與反饋體系

我國構(gòu)建完成的行政訴訟司法建議機(jī)制，可將當(dāng)代中國司法體制的特殊性充分體現(xiàn)出來，司法機(jī)關(guān)在審查規(guī)范文件后需要進(jìn)行司法解釋，將其作為司法審查結(jié)果的載體，完成司法信息傳輸。這種形式的出現(xiàn)和應(yīng)用，可將司法審查規(guī)范文件的功能進(jìn)行拓展，實現(xiàn)形式創(chuàng)新。

就司法建議法律約束力而言，對是否高效落實司法審查機(jī)關(guān)意志、完成司法內(nèi)容解釋有著至關(guān)重要的意義。行政主體作為司法建議的接受主體，必須要在規(guī)定的時間內(nèi)對司法建議進(jìn)行處理和反饋，按照司法建議的內(nèi)容進(jìn)行執(zhí)行，對存在疑慮的問題提出并予以解決。當(dāng)前我國司法機(jī)關(guān)提出的司法建議，僅僅是來自外部的建議，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)自己的實際需求進(jìn)行選擇處理。司法機(jī)關(guān)當(dāng)前可將建議發(fā)送到行政主體進(jìn)行督促處理，或者依靠行政考核約束內(nèi)部管理制度。由此可見，司法建議的內(nèi)容是否能夠?qū)崿F(xiàn)，基本取決于行政主體對司法的尊重程度以及行政主體的依法行政水平。

為確保司法建議的效益，國家必須要強(qiáng)調(diào)司法建議書的重要性，確保司法建議書具有強(qiáng)制執(zhí)行力，行政機(jī)關(guān)對于司法機(jī)關(guān)提出的建議，必須要嚴(yán)格遵守，若不執(zhí)行則表示藐視法庭，需承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。審查規(guī)范文件的司法建議，必須要將其內(nèi)涵和外延進(jìn)行創(chuàng)造性改變，保證司法建議的強(qiáng)制力能夠充分發(fā)揮出來。要求行政機(jī)關(guān)必須在規(guī)定的時間內(nèi)，按照司法機(jī)關(guān)的司法建議進(jìn)行規(guī)范文件處理，并將整理結(jié)果進(jìn)行匯報反饋。司法建議代表司法機(jī)關(guān)的意志，司法機(jī)關(guān)的意志便是我國法律的體現(xiàn)，若行政機(jī)關(guān)違反司法建議則為違法行為。建立健全配套的司法強(qiáng)制機(jī)制，嚴(yán)格處理行政機(jī)關(guān)的違法行為。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，要加快建立相應(yīng)的制度，若行政機(jī)關(guān)沒有遵守司法建議承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，必須要承擔(dān)法律上的責(zé)任。

（二）完善規(guī)范性文件管理與制定機(jī)制

行政機(jī)關(guān)必須需要基于法律的約束作出相應(yīng)的決策，但是法律僅僅是眾多考慮的因素之一。行政管理部門的決策人員在制定規(guī)范文件時，必須要保證文件落實的利益最大化和效果最優(yōu)化。不僅要確保規(guī)范性文件的合法性與合理性，還必須要對相關(guān)對象的發(fā)展有著積極的推動作用。如今在行政機(jī)關(guān)的管理工作當(dāng)中，大量存在著制定規(guī)范文件的活動，從強(qiáng)化行政法治建設(shè)、建立健全行政管理制度的方面而言，有其存在的必然性和合理性［4］?？偠灾?，無論是現(xiàn)在還是未來，規(guī)范性文件的制定與出臺，都有著不可小視的作用。

加強(qiáng)司法審查可保證規(guī)范性文件的公正性和權(quán)威性，通過司法機(jī)關(guān)判斷和宣告規(guī)范文件的合法地位，可使得規(guī)范性文件更加順應(yīng)司法程序，避免受到其他權(quán)威力量的挑戰(zhàn)。但是目前司法程序?qū)σ?guī)范性文件進(jìn)行審查時處于被動地位，不能過多地涉足規(guī)范性文件審查領(lǐng)域。所以司法審查基本屬于事后救濟(jì)階段，不能及時發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在的不足，導(dǎo)致相應(yīng)的主體受到影響。

在制定規(guī)范性文件時，要求行政機(jī)關(guān)必須要對文件的性質(zhì)、目的和作用有著充分的認(rèn)識，對其面向的對象做出認(rèn)真詳細(xì)的調(diào)查研究，在相同范圍內(nèi)，組織相關(guān)人員進(jìn)行磋商和討論，履行告知手續(xù)，并將制定完成的規(guī)范文件草案向社會公開，聽取社會上的意見和建議［5］。在必要的情況下，應(yīng)組織開展聽證會進(jìn)行協(xié)商，從而制定出與大眾利益相符合的文件。

在正式發(fā)布文件之前，必須要將文件遞交到上一級法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，領(lǐng)取編號。通過公報、法制網(wǎng)站、政府部門網(wǎng)站、報紙和新媒體等多種方式將規(guī)范廣而告之，對受到影響的對象進(jìn)行宣傳。就公布的內(nèi)容而言，不僅包含有規(guī)范性文件的文本內(nèi)容，還必須要對其技術(shù)信息和相關(guān)注意問題進(jìn)行宣告，強(qiáng)化合法性的監(jiān)督力度。在具體實施期間，行政部門要做好宣傳工作，對規(guī)范性文件的問題進(jìn)行解釋，并動態(tài)性關(guān)注文件的落實效果，積極聽取行政相對人的反饋，對實施情況作出評估。

（三）立法結(jié)構(gòu)調(diào)整與規(guī)范審查訴訟

司法程序相對比較復(fù)雜，想要在司法活動當(dāng)中尋找出一個不失職、不越權(quán)的坐標(biāo)點(diǎn)，并保證提出的操作方法切實可行，相對而言比較困難。規(guī)范性文件的訴訟發(fā)展是一個階段性的過程，需要在司法解釋和立法的共同努力下實現(xiàn)。在制定與出臺規(guī)范性文件時，必須要提高審查的強(qiáng)度，堅持以實質(zhì)性的合法審查為基礎(chǔ)。在必要的情況下，將合理性審查加入其中。司法機(jī)關(guān)在審查規(guī)范性文件時，具有合法性和有效的判斷權(quán)力。規(guī)范性文件進(jìn)行審查的主要目的是判斷文件是否合法，從而決定行政部門的行政權(quán)力是否得到，通過啟動司法監(jiān)督權(quán)，對規(guī)范性文件進(jìn)行審查和監(jiān)督以后，完善裁判機(jī)制［6］。

五、結(jié)語

司法審查規(guī)范性文件可從源頭上治理行政機(jī)關(guān)所存在的不良行政行為，審查文件并不是目的，而是從根本上杜絕行政弊端，促使行政機(jī)關(guān)部門的依法行政工作有序開展，并得到法律的認(rèn)可。盡管當(dāng)前司法機(jī)關(guān)在規(guī)范性文件審查時存在很多的問題，但隨著國家制度的完善，可逐步實現(xiàn)解決司法審查規(guī)范性文件的問題。