劉 花， 王新寧， 高勝慶

(中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心, 北京 100045)

0 引言

隨著我國新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，鐵路客站在城市高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，已從單純的交通功能向帶動城市發(fā)展、實現(xiàn)站城融合的復(fù)合功能轉(zhuǎn)變. 雖然圍繞鐵路客站進(jìn)行綜合開發(fā)的理念、方法等已有諸多探討，但由于鐵路客站涉及規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)、運營管理等各階段，關(guān)系到地方政府、鐵路部門、開發(fā)商等多個主體利益，協(xié)調(diào)難度較大，我國真正成功的鐵路客站“站城融合”開發(fā)案例較少. 本文正是在此背景下，以成都為例，試圖從鐵路客站開發(fā)建設(shè)不同階段對鐵路客站與城市的關(guān)系進(jìn)行剖析，明確“站城融合”開發(fā)建設(shè)內(nèi)涵框架，剖析制約鐵路客站開發(fā)建設(shè)的關(guān)鍵因素，提出鐵路客站“站城融合”開發(fā)建設(shè)發(fā)展路徑，為其他城市提供借鑒.

1 “站城融合”理念下鐵路客站開發(fā)建設(shè)內(nèi)涵框架

1.1 鐵路客站“站城融合”定義及發(fā)展歷程

關(guān)于“站城融合”，當(dāng)前學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一定義，相關(guān)研究多認(rèn)為“站城融合”的關(guān)鍵在于處理好鐵路客站與城市的關(guān)系，依托鐵路客站及周邊地區(qū)快速發(fā)展，促進(jìn)交通功能與城市功能有機融合，實現(xiàn)鐵路建設(shè)與城市發(fā)展的雙贏[1-6].

部分學(xué)者認(rèn)為“站城融合”是1個動態(tài)過程，不拘泥于某種形式要求，因站而異、因地而制、因時而變[7-8]. 建國后我國第1代鐵路客站如北京站、廣州站等以及第2代火車站如上海站、北京西站等，更多強調(diào)交通功能，屬于“站城融合”初期階段；隨著我國鐵路客站持續(xù)建設(shè)發(fā)展，路地雙方開始關(guān)注鐵路客站及周邊地區(qū)的經(jīng)濟效益，也認(rèn)識到一體化開發(fā)的重要意義，“站城融合”邁入第2階段，但這一階段鐵路客站承擔(dān)的更多是對外交通功能，與城市功能融合仍顯不夠，樞紐價值難以最大發(fā)揮；隨著北京通州站、杭州西站等鐵路客站的進(jìn)一步創(chuàng)新實踐，鐵路客站與城市功能深度融合，鐵路客站發(fā)展成為以交通為中心的城市綜合體，“站城融合”發(fā)展邁入新的發(fā)展階段[9].

1.2 鐵路客站“站城融合”開發(fā)建設(shè)內(nèi)涵框架

從學(xué)術(shù)角度來看，王緝憲等[10-14]認(rèn)為，在“站城融合”視角下，鐵路客站開發(fā)建設(shè)涉及城市規(guī)劃、開發(fā)、運營管理等各階段，關(guān)系到地方政府、鐵路部門、開發(fā)商等多個主體，在整個過程中既要解決“為何開發(fā)”的問題，也須解決“為誰開發(fā)”的問題，更涉及解決“何時開發(fā)”的問題.

從政策要求來看，國家支持“站城融合”發(fā)展的配套政策不斷完善，《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》將促進(jìn)站城一體融合發(fā)展作為重點任務(wù)之一，明確高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)要突出產(chǎn)城融合、站城一體，與城市建成區(qū)合理分工，在城市功能布局、綜合交通運輸體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等方面同步規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)[15]. 《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》提出促進(jìn)綜合客運樞紐“站城融合”，探索建立樞紐開發(fā)利益共享機制，推動樞紐與周邊區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)，加強開發(fā)時序協(xié)調(diào)、服務(wù)功能共享[16]. 《現(xiàn)代綜合交通樞紐體系“十四五”發(fā)展規(guī)劃》提出科學(xué)推進(jìn)鐵路站區(qū)及周邊綜合開發(fā)建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代物流、商貿(mào)、會展、電子商務(wù)等站城一體融合的臨站經(jīng)濟[17].

綜上，本文認(rèn)為“站城融合”的框架主要由功能定位、銜接交通、綜合開發(fā)、流程機制4部分構(gòu)成，功能定位需要考慮鐵路客站能否與城市實現(xiàn)共建共享共贏；銜接交通需要考慮方式、規(guī)模及布局等是否合理；綜合開發(fā)需要分析開發(fā)業(yè)態(tài)及規(guī)模等是否科學(xué)；流程機制需要考慮路地雙方建設(shè)開發(fā)流程是否融合及運營管理是否協(xié)同等，見圖1.

圖1 鐵路客站“站城融合”開發(fā)建設(shè)關(guān)鍵要點示意圖

2 成都市鐵路客站開發(fā)建設(shè)關(guān)鍵問題

成都作為國家中心城市和國際性綜合交通樞紐，根據(jù)《成都鐵路樞紐規(guī)劃(2016年—2030年)》的批復(fù)，2030年將形成成都東、成都、十陵及成都南、天府、成都西“3主3輔”的鐵路客站布局. 近年來，成都市先后出臺一系列政策文件，著力提升綜合客運樞紐規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)水平，取得積極成效. 如犀浦站實現(xiàn)地鐵、市域(郊)鐵路同臺同向換乘，大大提高銜接換乘效率，成都東站圍繞鐵路客站，布局酒店、會議展示、經(jīng)貿(mào)活動、商務(wù)培訓(xùn)等業(yè)態(tài)，綜合開發(fā)效益顯著. 與此同時，成都鐵路客站開發(fā)建設(shè)還面臨關(guān)鍵問題制約.

2.1 鐵路客站開發(fā)業(yè)態(tài)與功能融合不夠

按照“圈層”理論，緊鄰鐵路客站應(yīng)布局高強度混合功能. 但從成都東站來看，高強度開發(fā)區(qū)域距離鐵路客站核心地區(qū)超過500 m，站點核心地區(qū)則為單一交通設(shè)施，不利于更好發(fā)揮鐵路客站的價值，與“站城融合”理念不符. 同時，成都東站中央綠軸寬度約為200 m，主要布局開敞空間，過寬的中央綠軸導(dǎo)致中環(huán)東側(cè)的交通換乘區(qū)和西側(cè)的樞紐經(jīng)濟區(qū)融合度較差，不利于將成都東站的巨大人流轉(zhuǎn)換為支撐片區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，不能實現(xiàn)成都東站片區(qū)由交通樞紐向經(jīng)濟核心轉(zhuǎn)變的目標(biāo). 另外，成都東站地下空間各自為政，互相不連通，使得高鐵客站出站人流與周邊開發(fā)項目基本沒有關(guān)系.

圖2 成都東站西廣場現(xiàn)狀開發(fā)圖

2.2 鐵路客站與城市交通銜接水平不高

成都市鐵路客站普遍存在關(guān)鍵交通設(shè)施供給不足，布局不合理等問題. 從交通設(shè)施規(guī)模來看，以成都東站為例，長途客運站占地面積超過4萬m2，占比面積過大、布局孤立；公交場站占地面積超過1.1萬m2，承擔(dān)集散客流僅為10%，使用率較低；出租車蓄車場規(guī)模和社會停車場不足等問題較為突出，旅客和車輛進(jìn)站和排隊時間過長. 從交通設(shè)施布局來看，以成都南站為例，規(guī)劃區(qū)域南北兩側(cè)被鐵路分隔，路網(wǎng)連通性較差，各交通設(shè)施之間的換乘需求主要集中在鐵路南側(cè)，和鐵路北側(cè)難以進(jìn)行有效銜接，影響了整個鐵路客站的運行效率.

2.3 鐵路客站開發(fā)建設(shè)時序難以統(tǒng)一

鐵路客站建設(shè)之初往往未能明確所有投資主體，導(dǎo)致部分設(shè)施建設(shè)時序難以統(tǒng)籌推進(jìn)，鐵路客站建設(shè)水平難以保障. 以天府站為例，天府站規(guī)劃接入成自高鐵項目，成自高鐵項目已于2019年1月獲得原國鐵集團和四川省政府聯(lián)合批復(fù)，目前全線正在加快建設(shè)，計劃于2022年9月鋪軌，2023年底建成通車，按照國鐵集團和四川省政府工作安排，天府站需與成自高鐵同步建成投用. 由于與天府站同步建成的部分市政配套道路承擔(dān)主體和資金來源尚不明確，再加上天府站北場占用較多基本農(nóng)田用地，審批程序復(fù)雜、審批用時較長，天府站南北場是采用合建模式還是分建模式始終難以確定，致使天府站難以按計劃開工，建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重滯后于成自高鐵.

2.4 開發(fā)建設(shè)多元主體利益難以協(xié)調(diào)

鐵路客站綜合開發(fā)涉及的鐵路部門與城市部門相互獨立，未有清晰對接流程，導(dǎo)致利益難以協(xié)調(diào). 以成都南站為例，成都市政府目標(biāo)采用新建上蓋平臺+拆除既有站房+新建地下站房等方式，對鐵路站房進(jìn)行綜合改造，形成集慢行、產(chǎn)業(yè)、休閑、景觀于一體的生態(tài)公園. 上蓋開發(fā)推進(jìn)機制以成都市住建局作為牽頭單位，成都興城集團作為業(yè)主單位，配合住建局和規(guī)劃局等相關(guān)部門提前開展片區(qū)城市設(shè)計、控規(guī)調(diào)整論證、資金平衡方案研究、涉鐵工程科研等工作，項目城市設(shè)計方案也已于2018年12月報成都市規(guī)委會審議. 但由于成都市政府與中國鐵路成都局有限公司、成綿樂鐵路客運專線有限責(zé)任公司框架協(xié)議尚未簽訂，土地補賠償、建設(shè)期間鐵路停運補償?shù)葐栴}未達(dá)成共識，導(dǎo)致工作推進(jìn)緩慢.

圖3 成都南站現(xiàn)狀圖

圖4 成都南站綜合開發(fā)效果圖

2.5 運營管理機制權(quán)屬分割比較嚴(yán)重

鐵路客站涵蓋物業(yè)開發(fā)、城市交通及鐵路客站等多種設(shè)施，不同設(shè)施分屬不同地方主管部門，存在多頭管理與資源分散等多重困難. 以成都東站為例，一方面核心區(qū)涉及多頭管理問題，需要進(jìn)一步健全聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，如成都東站地下公用通道空間現(xiàn)狀以交通設(shè)施為主，運營管理部門希望布局一些業(yè)態(tài)創(chuàng)造收益，但交通部門更希望旅客快速通過此通道，以保障安全為第一要義，難以形成統(tǒng)一意見. 另一方面，發(fā)展區(qū)土地資源分屬多個市級平臺公司，難以實現(xiàn)資源的有效整合，各土地業(yè)主普遍重盈利收益、輕產(chǎn)業(yè)培育，導(dǎo)致發(fā)展區(qū)缺乏著眼長遠(yuǎn)、統(tǒng)籌推進(jìn)項目開發(fā)建設(shè)的手段.

3 典型鐵路客站開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗借鑒

隨著我國 “站城融合”理念的普及，路地雙方開始積極探索鐵路客站“站城融合”開發(fā)建設(shè)新模式，并形成部分鐵路建設(shè)和城市發(fā)展的良性互動案例，對成都市鐵路客站“站城融合”開發(fā)建設(shè)具有一定參考和借鑒意義.

3.1 零距離換乘的綜合交通體系

鐵路客站與城市交通無縫銜接已成為鐵路客站建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)配置，重慶沙坪壩站、深圳北站等鐵路客站立體化的交通布局為實現(xiàn)“站城融合”打下了堅實的基礎(chǔ). 如重慶沙坪壩站，蓋下地下空間共八層，每層布局相應(yīng)的交通功能，成功銜接了成渝高速鐵路、軌道交通、公交、出租等多種交通方式，實現(xiàn)了樞紐核心區(qū)與城市的多層面接口融合. 如武漢站圍繞著“零距離換乘”，首創(chuàng)“橋建合一”站房形式，將交通廣場、旅客站房和鐵路站場等完全立體疊合，極大地縮減了旅客進(jìn)出站和換乘距離.

3.2 與城市功能融合的開發(fā)業(yè)態(tài)

重慶沙坪壩站開發(fā)建設(shè)高度利用鐵路車站及周邊地區(qū)土地，全面提高鐵路車站步行圈內(nèi)高附加值的容積率，以鐵路客站400～800 m(5～10 min步行路程)為半徑，建立集龍湖金沙天街、甲級寫字樓、SOHO公寓等多維業(yè)態(tài)于一體的城市綜合體，打通了三峽廣場及周邊區(qū)域，有效連接了城市公園、醫(yī)院、中小學(xué)、體育館和圖書館等城市公共設(shè)施，促進(jìn)了各種社會功能的融合，實現(xiàn)了沙坪壩商圈的3倍擴容升級. 2021年，金沙天街實現(xiàn)全年客流3 500萬人次，實現(xiàn)了20億元的營收.

3.3 創(chuàng)新地上地下空間土地供給模式

杭州西站在規(guī)劃初期，就充分考慮了土地的高強度復(fù)合利用，通過設(shè)置在站房兩側(cè)的城市空中步行連廊實現(xiàn)了站房與上蓋、站房與城市、城市與開發(fā)及鐵路客站南北場之間的便捷互通，為鐵路客站實施地下、地表、地上一體化、分層次立體開發(fā)打下了堅實基礎(chǔ). 同時，為實現(xiàn)高效集約城市用地的目的，杭州市規(guī)劃資源局余杭分局根據(jù)建設(shè)主體、土地性質(zhì)及用途不同，分別發(fā)放不同的不動產(chǎn)權(quán)證，不動產(chǎn)權(quán)證確認(rèn)的范圍是杭州西站樞紐東西兩側(cè)雨棚上方空間，空間高度為24.1～55 m，底面積西側(cè)為15 532 m2、東側(cè)為15 730 m2，有效破解地上和地表用地權(quán)屬主體及范圍不一致的問題，創(chuàng)新了鐵路客站土地綜合開發(fā)模式.

3.4 路地高度協(xié)作的開發(fā)建設(shè)模式

重慶沙坪壩站、杭州西站、深圳北站、雄安站等鐵路客站的開發(fā)建設(shè)過程是典型的路地高度協(xié)作發(fā)展模式. 如杭州西站，是浙江省政府和國鐵集團實現(xiàn)“路地合作”的新建高鐵站雨棚上蓋開發(fā)項目，杭州市政府通過授權(quán)成立杭州西站樞紐開發(fā)有限公司來負(fù)責(zé)杭州西站的開發(fā)建設(shè)，并與國鐵集團合作共同進(jìn)行鐵路客站紅線內(nèi)相關(guān)工程投資及紅線外綜合開發(fā)，形成了“風(fēng)險共擔(dān)，收益共享”的共同體；如深圳北站，在一體化建設(shè)方面，深圳市政府聯(lián)合原鐵道部成立了樞紐建設(shè)管理指揮部，建立了集廣深港客專、港鐵、地鐵、平南鐵路、公交出租、長途客運及其他設(shè)施主體為一體的協(xié)同建設(shè)管理體系，實現(xiàn)了深圳北站的一體化規(guī)劃設(shè)計建設(shè)和共同協(xié)商管理；在一體化運營方面，成立深圳樞紐運營協(xié)調(diào)管理辦公室，協(xié)調(diào)鐵路、公安及城市交通等各部門，明確運營接口和責(zé)任，建立協(xié)調(diào)機制，確保了深圳北站的高效運營.

4 成都市鐵路客站開發(fā)建設(shè)對策建議

4.1 促進(jìn)站城一體融合發(fā)展

堅持規(guī)劃引領(lǐng)，充分論證鐵路客站周邊開發(fā)建設(shè)可行性、必要性，因城施策、因站而異推進(jìn)客站周邊區(qū)域合理有序開發(fā)建設(shè)[15]. 開發(fā)業(yè)態(tài)應(yīng)結(jié)合成都市資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局等，因地制宜、合理規(guī)劃. 對于遠(yuǎn)離成都市主城區(qū)并存在發(fā)展問題的鐵路客站，應(yīng)開展不同開發(fā)規(guī)模和業(yè)態(tài)組合下的交通影響評價，合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，科學(xué)確定開發(fā)規(guī)模；對于不具備城市功能建設(shè)條件的鐵路車站，則不宜進(jìn)行大規(guī)模城市開發(fā)；對于適宜開發(fā)建設(shè)的鐵路車站，應(yīng)遵循用地緊湊、規(guī)模集約、開發(fā)集中、功能混合、立體統(tǒng)籌等原則，對不同規(guī)模鐵路客站周邊地區(qū)進(jìn)行高效率節(jié)地開發(fā)，有序發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、商貿(mào)物流、商務(wù)會展等產(chǎn)業(yè)，科學(xué)發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè).

4.2 科學(xué)確定交通設(shè)施規(guī)模

在樞紐規(guī)劃和研究階段，應(yīng)從剖析鐵路客站客流時空演變規(guī)律入手，總結(jié)鐵路樞紐與城市交通銜接中轉(zhuǎn)客流、集散客流、誘增客流的分析流程與定量預(yù)測方法，客流預(yù)測過程的全部參數(shù)，應(yīng)結(jié)合成都市用地規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、專項交通規(guī)劃及物業(yè)開發(fā)等進(jìn)行校核，不應(yīng)該直接采用其他城市、成都市其他交通項目的既有參數(shù)進(jìn)行預(yù)測. 同時，應(yīng)考慮客流的時效性，分別預(yù)測工作日、周末日及節(jié)假高峰日的客流規(guī)模，科學(xué)合理確定各類銜接交通設(shè)施規(guī)模. 在樞紐規(guī)劃設(shè)計初期，應(yīng)結(jié)合鐵路客站功能定位，對國內(nèi)外相似功能、場站規(guī)模、客流規(guī)模的樞紐進(jìn)行橫向比較，論證樞紐建筑總規(guī)模和分項交通設(shè)施規(guī)模的合理和可行范圍. 同時，充分考慮鐵路客站客運量增長態(tài)勢，以及高鐵快遞、網(wǎng)約車、共享單車等新興業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢，預(yù)留一定設(shè)施發(fā)展空間.

4.3 優(yōu)化交通設(shè)施空間布局

成都市鐵路客站交通設(shè)施布局應(yīng)充分體現(xiàn)“以人為本”的設(shè)計理念，結(jié)合各種交通方式換乘關(guān)系、換乘客流量及設(shè)施規(guī)模等關(guān)鍵要求，按照“到發(fā)分離、主次清晰、內(nèi)外集散、步行可達(dá)”等原則，滿足安全、便捷、舒適、高效換乘要求，優(yōu)先保障公共交通、軌道交通與鐵路客站的近距離銜接換乘，合理確定不同交通銜接設(shè)施的功能布局. 新建大型鐵路客站應(yīng)立體布局銜接交通設(shè)施，鼓勵既有鐵路客站實施立體化換乘設(shè)施改造. 鐵路客站銜接交通設(shè)施不同交通方式之間的換乘距離宜控制在300 m以內(nèi)，換乘時間一般不超過3 min.

4.4 創(chuàng)新路地合作工作機制

在鐵路客站的前期規(guī)劃、工程設(shè)計和建設(shè)運營的全過程中，成都鐵路局集團公司與成都市政府要加強銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展鐵路客站與銜接交通設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、整體設(shè)計、同步建設(shè)，并做好與相關(guān)投資方的銜接，實現(xiàn)“規(guī)劃銜接、一體設(shè)計、同步建設(shè)、運營共享、開發(fā)協(xié)同”. 同時，應(yīng)參考重慶、杭州等城市發(fā)展經(jīng)驗，盡快成立專門的管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)推進(jìn)鐵路客站與城市交通的統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運營管理. 此外，要重點加強綜合開發(fā)協(xié)調(diào)聯(lián)動，成都市鐵路客站綜合開發(fā)應(yīng)由路地雙方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共享利益，在鐵路建設(shè)項目可行性研究批復(fù)前，項目建設(shè)投資主體應(yīng)開展土地綜合開發(fā)方案研究，與成都市政府簽訂綜合開發(fā)框架協(xié)議，明確綜合開發(fā)模式、用地規(guī)模、地塊位置、規(guī)劃條件和供地方式.

4.5 完善開發(fā)建設(shè)政策體系

成都市目前針對軌道交通綜合開發(fā)已經(jīng)出臺了比較完備的政策體系，但難以有效指導(dǎo)鐵路客站的上蓋開發(fā). 一方面，應(yīng)加大對鐵路客站綜合開發(fā)的重視，在綜合開發(fā)實施階段，將成都市鐵路客站開發(fā)建設(shè)指標(biāo)、空間指標(biāo)等單列，建立土地增值收益撥付機制. 同時，在土地出讓、規(guī)劃調(diào)整、項目報建、稅費減免、市政配套及分權(quán)確權(quán)等層面出臺明確可操作的辦法. 另一方面，應(yīng)抓緊制定綜合開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，協(xié)同鐵路集團、規(guī)劃、建設(shè)、交通等部門，加快推動鐵路客站開發(fā)建設(shè)相關(guān)規(guī)范和技術(shù)規(guī)范的制定，為綜合開發(fā)與鐵路項目同步規(guī)劃、設(shè)計、施工提供政策保障.

5 結(jié)束語

鐵路客站“站城融合”開發(fā)建設(shè)將成為未來我國鐵路和城市建設(shè)的一個重要趨勢. 本文以成都市既有和新建鐵路車站為例，剖析了成都市鐵路客站“站城融合”開發(fā)建設(shè)存在的關(guān)鍵問題，并結(jié)合國內(nèi)發(fā)展實踐經(jīng)驗，提出適應(yīng)成都市鐵路客站發(fā)展實際的對策建議，以期為成都市乃至全國其他城市推進(jìn)鐵路客站“站城融合”開發(fā)建設(shè)提供參考. 由于鐵路客站“站城融合”開發(fā)建設(shè)的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，未來還需要針對不同發(fā)展類型的鐵路客站，對“站城融合”開發(fā)建設(shè)的理論體系及實施路徑進(jìn)行進(jìn)一步深化研究.