趙 超，馮秀富，詹成波，李 丁，葉國(guó)偉，李玲玲，張 舟，胡川江，蔣林宏，池 紅

(成都市農(nóng)林科學(xué)院，成都 611130)

1 引言

全面深化城鄉(xiāng)改革，破除阻礙城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的梗阻，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素優(yōu)化配置，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在需求，也是激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵舉措。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求以農(nóng)民為主體，把握農(nóng)村發(fā)展特征，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系由“以城帶鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺青l(xiāng)互促”，而鄉(xiāng)村振興的持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)各類要素的流動(dòng)與匯集，人口、土地、資金等要素的自由合理流動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)改革的內(nèi)在推動(dòng)力，對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

成都市鄉(xiāng)村振興發(fā)展呈現(xiàn)出三大特征。一是鄉(xiāng)村價(jià)值愈發(fā)彰顯。成都市農(nóng)耕歷史悠久，鄉(xiāng)村文化保留完整，鄉(xiāng)村具備自然資源、景觀資源、風(fēng)土人情等城市不具備的資源，適合發(fā)展與鄉(xiāng)村特質(zhì)相匹配的新產(chǎn)業(yè)。二是城鄉(xiāng)要素加速流動(dòng)。成都市城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)改革進(jìn)入深水區(qū)，更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在城鄉(xiāng)之間的作用，解決人才、資本等要素雙向流動(dòng)的問(wèn)題。三是文化領(lǐng)域建設(shè)加強(qiáng)。成都市城鄉(xiāng)融合水平相對(duì)較高，鄉(xiāng)村振興建設(shè)中的重點(diǎn)從物質(zhì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)換為素質(zhì)提升等精神文化領(lǐng)域拓展。其中，城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)是關(guān)鍵核心，有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值和文化傳承，更是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破口。

為此，成都市從城鄉(xiāng)要素入手，積極開(kāi)展城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的改革試點(diǎn)，探索實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。以明確農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利為基礎(chǔ)，以要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村人才、土地、金融等制度創(chuàng)新，統(tǒng)一城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)為平臺(tái)，突出城鄉(xiāng)要素間的聯(lián)動(dòng)，大力吸引社會(huì)資本支持，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)互動(dòng)共享新格局，激活和釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)在活力，為成都市鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力。文章通過(guò)總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、把握突出問(wèn)題，探索創(chuàng)新路徑，提出政策舉措，以期成都市在鞏固前期成果的基礎(chǔ)上繼續(xù)保持先行優(yōu)勢(shì)，譜寫(xiě)成都市城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新篇章。

2 理論邏輯

城鄉(xiāng)要素，是指社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)所需要的各種社會(huì)資源，是維系國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所必須具備的基本因素，一般包括勞動(dòng)力、土地和資本，也就是通常意義上所說(shuō)的“人、地、錢(qián)”。城鄉(xiāng)要素平等交換，主要是指勞動(dòng)力、土地和資本等要素按市場(chǎng)規(guī)律等價(jià)交換，讓擁有不同要素稟賦的區(qū)域或利益主體各得其所，共同獲益，從而保障農(nóng)民在勞動(dòng)力、土地和資本等要素交換上獲得平等權(quán)益。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)。自1982年中共中央第一次將農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題寫(xiě)入中央1號(hào)文件以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題已經(jīng)成為了中國(guó)特色主義建設(shè)時(shí)期的重中之重。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得了歷史性成就，農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)成效顯著，農(nóng)民收入持續(xù)增加，農(nóng)村文化、醫(yī)療、教育、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等得到極大改善，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天地覆的改變。但與此同時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭不足，農(nóng)村人才大量外流，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡等問(wèn)題日益突出，已經(jīng)成為約束農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，是我國(guó)社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨對(duì)“三農(nóng)”建設(shè)新目標(biāo)的重大決策，是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，其發(fā)展離不開(kāi)生產(chǎn)要素的支撐和推動(dòng)。在開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)條件下，地區(qū)要素結(jié)構(gòu)的變化取決于要素的自然增長(zhǎng)和流動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，為了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)與城市，我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的大量要素資源往城市匯入，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后，農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)居民拉開(kāi)差距。2021年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.72%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.50，較上年相比呈現(xiàn)出縮小趨勢(shì)，但城鄉(xiāng)收入差距的絕對(duì)值仍有28481元。究其原因，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力領(lǐng)域中的勞動(dòng)力等要素的大量流出[1]。要素長(zhǎng)期在城鄉(xiāng)間單向流動(dòng)，是城鄉(xiāng)失衡和工農(nóng)失衡的內(nèi)因之一[2]。鄉(xiāng)村要素嚴(yán)重外流、公共品供給不足、有效制度缺失等問(wèn)題，制約著農(nóng)村發(fā)展，特別是農(nóng)村生產(chǎn)要素的匱乏，造成了農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力的不足[3]?？梢?jiàn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大的原因主要在于城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)割裂，土地、勞動(dòng)力、資本等要素在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)不暢。要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)能為加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供內(nèi)在動(dòng)力[4]。要素流動(dòng)能夠改善資源配置狀況，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[5]。只有打破城鄉(xiāng)之間的市場(chǎng)分割，促使生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)關(guān)系才能更加和諧。因此，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向合理流動(dòng)，是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵所在，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的支撐作用[6～9]。

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入優(yōu)先發(fā)展新階段，需要頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興多方聯(lián)動(dòng)。從頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化的基本方向，通過(guò)優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素流動(dòng)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)人口、資本、技術(shù)等要素的雙向無(wú)障礙流動(dòng)，形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)、工農(nóng)互促的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。從地方創(chuàng)新來(lái)看，鄉(xiāng)村振興需要因地制宜，應(yīng)充分發(fā)揮地方政府和農(nóng)民的積極性，通過(guò)探索農(nóng)村資產(chǎn)資源股權(quán)化、引進(jìn)“新村民”、資本下鄉(xiāng)等新模式，共同推動(dòng)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)，使得城市與農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)各個(gè)方面協(xié)調(diào)融合發(fā)展。

3 實(shí)證分析

近年來(lái)，成都市搶抓“國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”等重大機(jī)遇，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)，取得了積極成效，同時(shí)也面臨一些問(wèn)題。本文聚焦“人、地、錢(qián)”三要素，結(jié)合蒲江縣鐵牛村、青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)、郫都區(qū)戰(zhàn)旗村等實(shí)際案例，分析目前成都促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)方面的機(jī)制成效和存在問(wèn)題。

3.1 蒲江縣鐵牛村

蒲江縣鐵牛村著力引入“新村民”，以“人”為媒，注入鄉(xiāng)村發(fā)展新活力。鐵牛村依托自身資源優(yōu)勢(shì)，積極引入“新村民”，以“新村民”為紐帶，打通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)通道，為鄉(xiāng)村振興注入鮮活動(dòng)力。目前鐵牛村常駐新村民有50人，“候鳥(niǎo)”新村民達(dá)到了300多人。這些新村民按照專業(yè)分成了金融投資、運(yùn)營(yíng)管理、規(guī)劃設(shè)計(jì)、教育公益、文化藝術(shù)、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)7個(gè)板塊，在鐵牛村將自己的專業(yè)所長(zhǎng)用于鄉(xiāng)村建設(shè)。在鐵牛村，新老村民成立了一個(gè)村企聯(lián)合體——鐵牛丑美田園度假村有限公司，形成統(tǒng)一品牌，對(duì)村里資源進(jìn)行整體規(guī)劃后形成生態(tài)農(nóng)業(yè)、文創(chuàng)與文旅3個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)施整體建設(shè)和整體運(yùn)營(yíng)。每個(gè)老村民都是村企聯(lián)合體的股東，每年可以有分紅。通過(guò)幾年的努力，鐵牛村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展初具形態(tài)，新村建設(shè)特色彰顯，農(nóng)民收入明顯增加。在新村民的帶動(dòng)下，果園度假小屋、鐵牛媽媽的廚房、生態(tài)自然教育學(xué)堂等一個(gè)個(gè)融合了田園生態(tài)、特色產(chǎn)業(yè)和人文氣息的美好生活空間以及眾多文創(chuàng)產(chǎn)品紛紛呈現(xiàn)，鐵牛村“未來(lái)美好鄉(xiāng)村實(shí)驗(yàn)區(qū)”示范建設(shè)打開(kāi)了新的局面。2021年1～9月，全村人均可支配收入約2.2萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)12.8%。從面臨問(wèn)題來(lái)看，一是“新村民”的身份認(rèn)同和權(quán)益保障受到限制，“新村民”安全感、歸屬感還不強(qiáng)，不能真正融入鄉(xiāng)村。鐵牛村長(zhǎng)住“新村民”居住是當(dāng)前一個(gè)較為突出的問(wèn)題，目前以租住老村民房屋為主。他們由于住房和子女教育等問(wèn)題，不得不在城市和鐵牛村之間奔波，尚不能夠完完全全扎根到鐵牛村中去。長(zhǎng)住“新村民”還面臨工資性收入整體水平低，還不如老村民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入的狀況，長(zhǎng)期來(lái)看，不足以支撐一個(gè)家庭的幸福生活指數(shù)。二是新老村民面臨戶籍選擇難題，“農(nóng)民進(jìn)城、市民入村”通道還沒(méi)有完全打通?！靶麓迕瘛蹦軌蛳硎艿酱寮?jí)公共服務(wù)，但等各方面因素影響，新村民不愿也不能入籍農(nóng)村，也不能并享受相應(yīng)權(quán)益。老村民即便在城市有就業(yè)、住房等保障，多數(shù)也不愿放棄土地及村集體收益而將戶籍遷出，鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，“人”這一核心要素流動(dòng)還不夠通暢。三是“新村民”從事的新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)生態(tài)農(nóng)業(yè)的結(jié)合度還不高。目前新村民從事的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)與鐵牛村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)晚熟柑橘和特色水產(chǎn)養(yǎng)殖還沒(méi)有有機(jī)結(jié)合，就鄉(xiāng)村本身的產(chǎn)業(yè)資源深度開(kāi)發(fā)及圍繞農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)的切入點(diǎn)還有待系統(tǒng)研究。新老村民之間還缺乏可持續(xù)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源變資本、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村集體經(jīng)濟(jì)收益分配等涉及新老村民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制還很脆弱，還缺乏穩(wěn)存量做增量及收益分配界限劃定機(jī)制。

因此，讓“新村民”沒(méi)有后顧之憂，真正融入到鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活，探索人才落地鄉(xiāng)村的機(jī)制和新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶持政策已成為當(dāng)務(wù)之急。

3.2 青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)

青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)統(tǒng)籌土地整理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，以“地”為基，擎畫(huà)鄉(xiāng)村發(fā)展新藍(lán)圖。福洪鎮(zhèn)堅(jiān)持全鎮(zhèn)一盤(pán)棋，實(shí)施全域土地綜合整治，靈活運(yùn)用“大掛鉤”與“小掛鉤”相結(jié)合，著力保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及配套用地，改變了結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)用于城市建設(shè)的傳統(tǒng)模式。福洪鎮(zhèn)先后實(shí)施11個(gè)土地綜合整治項(xiàng)目，總整理規(guī)模278.2hm2，總結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)面積約210hm2，已完成和正在驗(yàn)收的結(jié)余指標(biāo)148.8hm2，其中留在本鎮(zhèn)登記為集體建設(shè)用地使用面積54hm2，新增農(nóng)業(yè)用地面積95hm2。目前已保障產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地約73.3hm2，帶動(dòng)水果及精深加工等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值達(dá)6.2億元。在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，福洪鎮(zhèn)探索出了農(nóng)業(yè)人口“退權(quán)進(jìn)城、持權(quán)入鎮(zhèn)、兼業(yè)留村”分梯度轉(zhuǎn)移機(jī)制，采取“貨幣化終結(jié)”安置、成立“股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社”、入住“農(nóng)民新型社區(qū)”等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移。自2015年開(kāi)展以來(lái)，福洪鎮(zhèn)5711戶、17084人由農(nóng)村散居變?yōu)榧芯幼?，通過(guò)統(tǒng)籌整理與配套開(kāi)發(fā)，打開(kāi)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的新空間，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民人均可支配收入分別增長(zhǎng)71%、65%。從面臨問(wèn)題來(lái)看，一是集體建設(shè)用地整治、入市路徑通而不暢，批復(fù)效率偏低。這是福洪鎮(zhèn)和全市共性問(wèn)題。由于集體建設(shè)用地整治、入市的主體均為農(nóng)民集體，所有程序均以農(nóng)民集體名義申報(bào)，需要取得各級(jí)政府、各主管部門(mén)的審查、審批以及相關(guān)手續(xù)，流程復(fù)雜，耗時(shí)耗力，還要擔(dān)心出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，因此動(dòng)力不足，存在拖延或不敢拍板等情況。二是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)審查復(fù)雜化、重復(fù)審查。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地掛牌前的產(chǎn)業(yè)審查復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在供地前都需要再走一次招商流程，周期太長(zhǎng)且屬重復(fù)審查，更大的問(wèn)題是還沒(méi)有形成對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)特征的共識(shí)，本應(yīng)依法按規(guī)劃強(qiáng)制性條款作符合性審查的，但實(shí)際上常把引導(dǎo)性條款或個(gè)人喜好也作為否定項(xiàng)目的因素。三是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)對(duì)社會(huì)資本吸引力不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力不足。包括福洪鎮(zhèn)在內(nèi)，全市很多地方都存在農(nóng)用地資源碎片化，地塊零散等問(wèn)題，土地整合開(kāi)發(fā)難度較大。目前，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)成本已相對(duì)較高，對(duì)于一般農(nóng)作物種植，比較效益不明顯，業(yè)主流轉(zhuǎn)后面臨較大資金壓力。

因此，賦予村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，實(shí)施農(nóng)用地股份化改革，是吸引工商資本下鄉(xiāng)及培育農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的重要措施。

3.3 郫都區(qū)戰(zhàn)旗村

郫都區(qū)戰(zhàn)旗村盤(pán)活資源整合資金，以“資”為介，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能。郫都區(qū)是全國(guó)“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革”和“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款”試點(diǎn)區(qū)。戰(zhàn)旗村以此為契機(jī)，盤(pán)活農(nóng)村資源、資產(chǎn)，不斷滿足農(nóng)民多元化、多層次金融服務(wù)需求。戰(zhàn)旗村積極做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)，合力共建、合作共贏，優(yōu)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，開(kāi)展村集體清產(chǎn)核資和股份量化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變股東、資金變股金。戰(zhàn)旗村通過(guò)組建“戰(zhàn)旗集體資產(chǎn)管理公司”，采取入股、租賃、承包、托管等方式，積極引入社會(huì)資本，統(tǒng)籌資金使用和管理，提高資金使用效率，為鄉(xiāng)村振興提供了強(qiáng)大動(dòng)力。近年來(lái)，戰(zhàn)旗村組建集體資產(chǎn)管理公司，以0.43hm2集體建設(shè)用地作價(jià)入股，與天府旅游公司合資成立四川戰(zhàn)旗飄飄旅游開(kāi)發(fā)公司，投資4100萬(wàn)元建設(shè)天府酒店。以0.73hm2集體建設(shè)用地作價(jià)入股，與國(guó)企成立合資公司，建設(shè)振興學(xué)院酒店。聚集中延榕珍菌業(yè)、滿江紅等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)6家，建立自動(dòng)出菇車(chē)間等多條自動(dòng)化生產(chǎn)線，年產(chǎn)值近3億元。從面臨問(wèn)題來(lái)看，一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)有資源資產(chǎn)變現(xiàn)仍面臨困難。農(nóng)民手中掌握的耕地、住房等資產(chǎn)，難以作為一般抵押物，不能有效解決農(nóng)民融資難題。二是農(nóng)業(yè)的低盈利能力與資本的高回報(bào)要求存在差異。涉農(nóng)項(xiàng)目投資長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、風(fēng)險(xiǎn)大，而追求盈利和安全是資本的天然屬性，這導(dǎo)致了資本下鄉(xiāng)積極性不高。三是在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)的農(nóng)業(yè)及農(nóng)商文旅體融合發(fā)展的生產(chǎn)性與經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。

因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的融資問(wèn)題，根本上是農(nóng)村集體建設(shè)用地與設(shè)施農(nóng)業(yè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的權(quán)屬差異問(wèn)題。

4 成都特色路徑

我國(guó)鄉(xiāng)村衰落的直接原因是長(zhǎng)期的鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素凈流出，鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)，不僅要通過(guò)鄉(xiāng)村對(duì)內(nèi)部要素進(jìn)行整合和重組，使得鄉(xiāng)村自身具有一定的活力，更要深度挖掘鄉(xiāng)村要素形成自己獨(dú)有的特色資源，對(duì)城市形成吸引力并與城市實(shí)現(xiàn)互動(dòng)。

2003年，成都市率先提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌確立為全市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，開(kāi)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革。2007年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，要求成都在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)先行先試、探索創(chuàng)新、率先突破。成都市在全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)框架下，將城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心突破口，啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在全國(guó)率先開(kāi)展全面、系統(tǒng)的“確權(quán)頒證”工作，建立市縣鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，并積極推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集體建設(shè)用地入市等一系列探索創(chuàng)新。進(jìn)入新的發(fā)展階段，尤其在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，成都市作為國(guó)家中心城市、全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，圍繞新時(shí)代“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，針對(duì)勞動(dòng)力、土地、資本等重要城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素，在全國(guó)率先探索城鄉(xiāng)要素自由互動(dòng)流通的平等交換體制與機(jī)制，堅(jiān)持培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)，為打造具備成都特色的現(xiàn)代化城鄉(xiāng)融合新形態(tài)營(yíng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，形成了獨(dú)具成都特色的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

4.1 實(shí)施“十大重點(diǎn)工程”和“五項(xiàng)重點(diǎn)改革”，夯實(shí)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)基礎(chǔ)

成都市以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)施“十大重點(diǎn)工程”和“五項(xiàng)重點(diǎn)改革”，構(gòu)建農(nóng)業(yè)創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)營(yíng)體系，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。通過(guò)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村人才培育集聚、農(nóng)民增收促進(jìn)等“十大重點(diǎn)工程”，落地一批打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大項(xiàng)目工程，為城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)支撐。通過(guò)抓好具有引領(lǐng)性的“五項(xiàng)重點(diǎn)改革”，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村金融服務(wù)綜合改革、財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制改革、農(nóng)村行政管理體制改革，為城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和鄉(xiāng)村振興提供體制機(jī)制保障。

4.2 堅(jiān)持規(guī)劃先行，引導(dǎo)資源要素合理配置

科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的基本保障，有利于發(fā)揮各區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理配置資源。成都市根據(jù)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與資源稟賦科學(xué)編制鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃，有力有序引導(dǎo)資源要素合理配置，推動(dòng)兩項(xiàng)改革“后半篇”文章在成都落地見(jiàn)效。以國(guó)土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，實(shí)施全域鄉(xiāng)村規(guī)劃提升工程，用規(guī)劃作為城鄉(xiāng)融合工作的上位指導(dǎo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素雙向自由流動(dòng)。堅(jiān)持“建圈強(qiáng)鏈”，扎實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，以園區(qū)為載體，推動(dòng)農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)要素向園區(qū)集中、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集聚，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

4.3 搭建共享平臺(tái)，盤(pán)活農(nóng)村要素資源

成都市依托首位城市人才、資金、信息與科技等多類資源要素集聚的優(yōu)勢(shì)，將重心聚焦在鄉(xiāng)村振興的核心要素上，如土地、金融、技術(shù)、市場(chǎng)與信息等。構(gòu)建農(nóng)村土地交易服務(wù)平臺(tái)以便土地作為資源入市，農(nóng)村金融保險(xiǎn)服務(wù)平臺(tái)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護(hù)航，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)為農(nóng)民提供先進(jìn)技術(shù)助力農(nóng)產(chǎn)品提質(zhì)增收，農(nóng)產(chǎn)品品牌孵化服務(wù)平臺(tái)打造農(nóng)產(chǎn)品牌增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，農(nóng)產(chǎn)品交易服務(wù)平臺(tái)方便供需雙方信息互通，農(nóng)商文旅體融合發(fā)展服務(wù)平臺(tái)推進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，農(nóng)業(yè)博覽綜合服務(wù)平臺(tái)為農(nóng)業(yè)推廣提供可行路徑。通過(guò)這些共享服務(wù)平臺(tái)，以市場(chǎng)化方式盤(pán)活農(nóng)村各類資源要素，與省內(nèi)各市州進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，培育全省農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，繁榮全省農(nóng)村市場(chǎng)，促進(jìn)省內(nèi)農(nóng)村地區(qū)全面發(fā)展。同時(shí)對(duì)省內(nèi)市州開(kāi)放共享服務(wù)平臺(tái)，使得三農(nóng)信息通過(guò)平臺(tái)全省互通，以推進(jìn)四川省鄉(xiāng)村振興。

4.4 挖掘特色資源，激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力

一是突出區(qū)域特色。成都市因地制宜培育優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游，積極打造品牌效應(yīng)。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，拓展休閑農(nóng)業(yè)功能，促進(jìn)現(xiàn)代城市和美麗鄉(xiāng)村交相輝映、現(xiàn)代城鎮(zhèn)和美麗田園有機(jī)融合，詮釋成都市公園城市的鄉(xiāng)村表達(dá)。二是持續(xù)提升鄉(xiāng)村治理能力并深挖鄉(xiāng)村在地文化。鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求中治理有效的體現(xiàn)。創(chuàng)新村民自治方法，搭建有序且高效的村民互助平臺(tái)為村民之間交流互通提供便利。同時(shí)成都市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)鄉(xiāng)村文化廣場(chǎng)的建設(shè)、道德講堂宣講活動(dòng)的舉辦和文明之風(fēng)“好人榜”的張貼等方式，積極弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，大力培育鄉(xiāng)村文明新風(fēng)。三是鄉(xiāng)村振興的主體身上下功夫。切實(shí)提升農(nóng)民的文化修養(yǎng)和綜合素質(zhì)，成都市通過(guò)理論培訓(xùn)、實(shí)踐交流、參觀考察和沙龍互動(dòng)等方式開(kāi)展鄉(xiāng)村振興大培訓(xùn)工作以增加農(nóng)民的內(nèi)涵，滿足農(nóng)民對(duì)于新技術(shù)、新產(chǎn)品、新信息、新技術(shù)等新資源的需求，加快構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，激發(fā)農(nóng)民的主人翁意識(shí)。同時(shí)，成都市在就業(yè)服務(wù)、要素配套、金融信貸、人才支撐等方面，全方位為“蓉歸”人士保駕護(hù)航，構(gòu)建平臺(tái)以供留鄉(xiāng)農(nóng)民和返鄉(xiāng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，積極動(dòng)員青年農(nóng)民扎根農(nóng)村，采取多種優(yōu)惠政策吸引農(nóng)民工特別是優(yōu)秀青年農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，注重人力資源建設(shè)。

5 對(duì)策建議

成都市城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)改革經(jīng)過(guò)多年的試點(diǎn)和推進(jìn)，已經(jīng)站在了一個(gè)更高起點(diǎn)上，進(jìn)入了縱深突破的深水期和關(guān)鍵期。成都市要突破城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換的瓶頸制約，關(guān)鍵是要做好頂層設(shè)計(jì)，建立完善的體制機(jī)制，聚焦破解制度性障礙，為城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

5.1 強(qiáng)化配套保障，打通城鄉(xiāng)人才流動(dòng)雙通道

一是鼓勵(lì)“農(nóng)民進(jìn)城”。將城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)字掛鉤。一方面保障進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)也鼓勵(lì)其依法、自愿、有償退出農(nóng)村權(quán)益；另一方面保障其在城市就業(yè)、教育、住房等方面的合法權(quán)益。二是鼓勵(lì)“人才下鄉(xiāng)”。支持各地結(jié)合實(shí)際，有針對(duì)性地引進(jìn)“有意愿、有能力、有資源”的“新村民”，將其納入“蓉漂人才計(jì)劃”，配套同等待遇。充分用好農(nóng)村改革成果，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系，為“新村民”提供有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)激勵(lì)。探索以原有村集體經(jīng)濟(jì)為重要組成部分，組建新老村民聯(lián)合的“新型集體經(jīng)濟(jì)組織”，統(tǒng)籌保障新老村民利益，讓越來(lái)越多的“新村民”能夠順利融入農(nóng)村，助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興。三是完善人才流動(dòng)機(jī)制。整合上線全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)有相關(guān)人才資源，發(fā)布未來(lái)鄉(xiāng)村振興人才需求清單，探索建立“全市鄉(xiāng)村人才大數(shù)據(jù)庫(kù)”，做好城鄉(xiāng)人才流動(dòng)基礎(chǔ)服務(wù)。以“不為所有，但為所用”的理念，采取“長(zhǎng)期短期結(jié)合”模式，允許“兼職兼業(yè)兼薪”，引導(dǎo)更多人才進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，形成鄉(xiāng)村振興多元化人才服務(wù)格局。

5.2 暢通政策渠道，提升農(nóng)村土地資源利用效率

一是優(yōu)化集體建設(shè)用地整理入市利用審批流程、提高審批效率。加快出臺(tái)全市涉及“集體建設(shè)用地使用、規(guī)劃管理、審批流程”等制度文件,簡(jiǎn)化集體建設(shè)用地整治、入市、開(kāi)發(fā)利用各環(huán)節(jié)的辦理流程。在依法依規(guī)的前提下，明確集體建設(shè)用地整治、入市、開(kāi)發(fā)利用各環(huán)節(jié)的辦理時(shí)限，并進(jìn)行督辦。二是產(chǎn)業(yè)審批上僅做符合性審查，實(shí)行負(fù)面清單制。在出讓土地使用權(quán)的公告中，除明確規(guī)劃控制的強(qiáng)制性條款外，加入對(duì)產(chǎn)業(yè)條件和建設(shè)要求，寬進(jìn)嚴(yán)管，縮短項(xiàng)目落地周期、鼓勵(lì)多探索、多實(shí)踐。三是加快探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，積極穩(wěn)妥盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地資源。優(yōu)化村莊用地布局，采取整理、復(fù)墾、復(fù)綠等方式，開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地整治。探索宅基地在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置房屋，開(kāi)展宅基地長(zhǎng)期租賃開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。支持采取自營(yíng)、出租、入股、合作等多種方式，盤(pán)活閑置宅基地，探索盤(pán)活后的宅基地交村集體變?yōu)榧w建設(shè)用地，用以引進(jìn)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。加快完善全市宅基地有償退出補(bǔ)償政策，讓農(nóng)戶切實(shí)成為宅基地退出的受益者。四是推動(dòng)農(nóng)用地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。在嚴(yán)格杜絕農(nóng)用地“非糧化、非農(nóng)化”前提下，將新增集體建設(shè)用地指標(biāo)，更多投向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展及設(shè)施配套，提高項(xiàng)目招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)一步優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)鏈條，培育農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，更好地發(fā)揮有限的土地資源使用績(jī)效。積極探索土地入股、土地托管、聯(lián)耕聯(lián)營(yíng)等模式，實(shí)現(xiàn)以多元化適度規(guī)模提高耕地利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興和小農(nóng)戶振興的雙向突破。

5.3 拓展資金渠道，做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)保障農(nóng)民權(quán)益

一是提升鄉(xiāng)村資源抵押融資能力。以市場(chǎng)化運(yùn)作為主體，拓寬金融資金下鄉(xiāng)通道，加快鄉(xiāng)村資源價(jià)值評(píng)估體系建設(shè)，增加鄉(xiāng)村資源一般抵押物品類。培育第三方擔(dān)保平臺(tái)，分擔(dān)銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，增加銀行對(duì)鄉(xiāng)村信貸融資的積極性。二是完善保障體系，撬動(dòng)社會(huì)資本更多投向鄉(xiāng)村振興。健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加。三是統(tǒng)籌發(fā)揮涉農(nóng)補(bǔ)貼資金作用，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。通過(guò)綜合運(yùn)用稅收減免、項(xiàng)目補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等激勵(lì)辦法，探索建立鄉(xiāng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；穑鰪?qiáng)鄉(xiāng)村振興對(duì)社會(huì)資本的吸引力。依托集體經(jīng)濟(jì)組織，聚合“人地錢(qián)”發(fā)展要素，改變農(nóng)戶單打獨(dú)斗的局面，提高市場(chǎng)談判議價(jià)能力，切實(shí)保障農(nóng)民自身利益。

5.4 完善新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，吸引社會(huì)資本下鄉(xiāng)

培育以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以鄉(xiāng)村為消費(fèi)場(chǎng)景、以融合發(fā)展為先導(dǎo)的新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。支持新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)加快集聚、鼓勵(lì)新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、強(qiáng)化新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)要素供給，引導(dǎo)企業(yè)化危為機(jī)，抓住新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇。一是支持新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，著力解決當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價(jià)值鏈提升不充分的問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。鼓勵(lì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，支持舉辦多類型的農(nóng)業(yè)展會(huì)和會(huì)議論壇，以此匯聚信息流、人才流、資金流、物流，加快呈現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新模式。二是鼓勵(lì)創(chuàng)建本地特色品牌，創(chuàng)新產(chǎn)品，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體逐步發(fā)展壯大。同時(shí)為本地優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品構(gòu)建高效的產(chǎn)銷(xiāo)對(duì)接服務(wù)平臺(tái)，拓展農(nóng)副產(chǎn)品流通渠道，鼓勵(lì)發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”模式。三是在創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)模式方式給予支持，提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)有效供給能力；同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員給予支持，吸引優(yōu)秀的人下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)優(yōu)秀農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)科研基地建設(shè)和品種培育方面給予資金補(bǔ)貼，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。

5.5 深化戶籍制度改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的核心是人的流動(dòng)，人口的自由流動(dòng)可以促進(jìn)更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，促進(jìn)更多的城鎮(zhèn)人口進(jìn)入農(nóng)村施展才華。推動(dòng)以人為核心的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，要進(jìn)一步深化戶籍制度改革，剝離戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利間的關(guān)系，將城市戶籍可以享受到的基本公共服務(wù)覆蓋到所有進(jìn)入城市的人員，從而實(shí)現(xiàn)擺脫戶籍限制的城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)。全面實(shí)施鄉(xiāng)村人才工程，鼓勵(lì)人才回村建設(shè)，建立人才要素流動(dòng)機(jī)制，為各類人才返鄉(xiāng)提供補(bǔ)貼，打造鄉(xiāng)村人才發(fā)展平臺(tái)，為在鄉(xiāng)村發(fā)展中做出突出貢獻(xiàn)的人才提供充足的向上空間，支持他們?cè)诟蟮钠脚_(tái)上施展才華。完善城鄉(xiāng)“同工同酬”薪酬制度體系，構(gòu)建順暢的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力和人才流動(dòng)機(jī)制，活躍城鄉(xiāng)勞動(dòng)力和人才市場(chǎng)，促進(jìn)要素有序自由流動(dòng)，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。