李瑩 尉曉娟

河北陸源土地規(guī)劃咨詢有限公司 河北 石家莊 050000

引言

隨著社會的快速發(fā)展，對土地資源的利用率越來越高，出現(xiàn)了土地資源短缺與污染問題。為了合理利用土地資源，相關(guān)部門應(yīng)強化土地管理與規(guī)劃力度。同時，隨著城市化的不斷發(fā)展，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生改變，高效利用土地資源可以在加快經(jīng)濟發(fā)展速度的同時，獲得更大的生態(tài)效益。且城市化發(fā)展進程中也會帶來較大的污染問題，資源浪費嚴(yán)重，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大破壞。此時強化土地管理與規(guī)劃工作，可以在合理利用土地資源的基礎(chǔ)上，降低對環(huán)境的破壞程度，節(jié)約土地資源，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

1 土地整治項目的意義

隨著經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展，人們?yōu)榱双@得更多的礦物質(zhì)產(chǎn)品，不停地開發(fā)和利用自然資源，人類賴以生存的環(huán)境和地球上最豐富的資源日益受到破壞。必須重新開墾礦區(qū)，提高受影響土地的復(fù)墾率，許多國家仍在設(shè)法解決這些問題。在中國已明確規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地，耕地、草原、林地因采礦受破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜采取復(fù)墾利用，植樹種草或其他利用措施。相關(guān)資料顯示，國外土地開墾率通常在70%～80%，而中國某些地區(qū)的開墾率低于1%[1]。因此，加強資源相對貧乏的中國土地開墾進程,有利于緩解人類與耕地的矛盾，有效改善受影響地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)和促進社會穩(wěn)定發(fā)展。

2 國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)低效土地整治方法

2.1 強化土地整治項目新增耕地管理的對策建議

2.1.1 因地制宜，精心周密設(shè)計土地整治。依據(jù)項目區(qū)的海拔高程、地貌類型、地面坡度、相對高差以及氣候條件、水文與地質(zhì)、土壤類型與分布、理化性狀、植被類型及分布情況，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力和土地利用限制因素等劃定項目片區(qū)，合理確定土地利用規(guī)劃布局，通過方案比選和綜合優(yōu)化，分析土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程的布局方案，因地制宜、合理確定田塊的設(shè)計高程、田坎高度、田面坡度等參數(shù)，合理確定工程布局[2]。如，在無地面灌溉條件的項目區(qū)內(nèi)，田面坡度不宜超過6°，田面坡度大于6°的田塊應(yīng)修建水平梯田。同時在項目設(shè)計過程中要通過調(diào)查問卷、座談交流、訪談、征求意見、公示方案等形式強化公眾參與意識，提高公眾參與程度，廣泛采納公眾意見。

2.1.2 履行義務(wù)，推進耕作層剝離再利用。非農(nóng)業(yè)建設(shè)依法占用耕地特別是永久基本農(nóng)田的，建設(shè)單位應(yīng)在項目開工建設(shè)前，按照《耕作層剝離利用技術(shù)規(guī)范》將所占用耕地耕作層的土壤進行剝離，一般剝離的厚度不少于30cm。剝離的耕作層土壤要就近恢復(fù)或利用，主要用于耕地開發(fā)項目、“旱改水”耕地提質(zhì)改造項目、農(nóng)地整治項目、中低產(chǎn)田改造項目、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地復(fù)墾等，以增加耕作層厚度，改善土壤結(jié)構(gòu)。相關(guān)單位要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，確保耕作層土壤剝離利用活動在時間、空間上做到有效銜接。

2.1.3 完善政策，加大土地整治宣傳力度。在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，通過“立、改、廢”，進一步細(xì)化、完善各項制度，從頂層設(shè)計的角度制定出臺土地整治法或土地整治條例。完善土地整治標(biāo)準(zhǔn)，同時將成熟的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升為國家標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新體制機制，建立健全土地整治項目后期管護機制，探索建立項目實施激勵機制，確保項目社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益長久發(fā)揮。創(chuàng)新方式方法，以喜聞樂見、通俗易懂的形式，多層次多角度做好土地整治政策的宣傳，暢通監(jiān)督和反饋渠道，對土地整治項目可行性研究、初步設(shè)計、項目的招投標(biāo)、施工與監(jiān)理、竣工驗收等信息進行實時全程公告，通過網(wǎng)絡(luò)、手機、電視、微信、報紙等及時公布相關(guān)信息，接受社會公眾的廣泛監(jiān)督和反饋。制定相關(guān)措施，加強對監(jiān)督和反饋意見的核實整改，并及時回復(fù)。

2.2 工程建設(shè)土地整治[3]

①土地平整工程：某項目規(guī)劃設(shè)計根據(jù)梯田建設(shè)的要求，將原有的凌亂、田面寬度較窄的地塊進行修整推平。田塊寬度不小于10m，個別地塊由于地形原因控制寬度不小于8m，田坎高差控制在3m左右，田塊沿等高線方向坡度控制在1/1000～1/800之間，使田面土壤穩(wěn)定、水土保持效益明顯。②灌溉工程：本著節(jié)約用水和水土保持的目的，設(shè)計全部采用地下埋設(shè)PVC管道、地頭出水樁出水灌溉技術(shù)，不僅可以有效節(jié)約水資源，更能合理調(diào)配、使用水資源，集約、節(jié)約用水，有效發(fā)揮水資源的經(jīng)濟效益和社會效益，并在一定程度上減少水土流失。③林網(wǎng)工程：項目規(guī)劃沿田間路兩側(cè)、田塊田埂內(nèi)側(cè)種植側(cè)柏，并在邊坡坡面播撒先鋒物種。植物根系能夠增強土壤團聚體穩(wěn)定性和土壤抗剪切強度，減弱土體崩塌；先鋒植物的迅速生長，能夠有效減弱降水和地面徑流的沖刷，起到控制裸露坡面水土流失的作用，二者最終達(dá)到生態(tài)恢復(fù)與水土保持并進的目的。④通過將荒坡地改造成梯田，在保證水平梯田適應(yīng)機耕和灌溉，以及保證田坎的堅固和穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過土地平整工程、灌溉工程、林網(wǎng)工程的實施，達(dá)到既增加耕地面積和提高耕地質(zhì)量，又治理當(dāng)?shù)厮亮魇c改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的目的。通過項目實施，在項目區(qū)內(nèi)建設(shè)了生產(chǎn)路，極大地方便了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過該項目實施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件將得到極大改善，有效地提高了耕地的數(shù)量和質(zhì)量，土地生產(chǎn)力得到顯著提高，生態(tài)環(huán)境明顯改觀。

2.3 儲備補充耕地全生命周期信息化管理建設(shè)

為適應(yīng)耕地保護的新形勢，堅持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護，耕地全生命周期信息化管理已成為確保新形勢下耕地保護的重要舉措?！皥猿肿顕?yán)格的耕地保護制度，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，通過新一代信息技術(shù)，加大耕地保護監(jiān)管建設(shè)力度”[4]。同時，通過開展耕地保護智能化監(jiān)管核查，以“儲備補充耕地＋”的理念謀劃部署，將儲備補充耕地與地理信息、互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)相結(jié)合，構(gòu)建常態(tài)化、立體化、制度化的耕地保護智能化監(jiān)管體系，進行儲備補充耕地全生命周期信息化管理，加強執(zhí)法監(jiān)察力度，織密耕地保護“監(jiān)督網(wǎng)”，有助于堅決遏制增量違法用地，為耕地保護保駕護航。目前，儲備補充耕地保護工作中，普遍存在以下問題：數(shù)據(jù)相對分散、未進行數(shù)據(jù)整合，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，對于歷年耕地核查圖斑數(shù)據(jù)，無法直觀有效地了解和掌握歷年管護情況；數(shù)據(jù)共享性差，新增補充耕地不能及時給變更調(diào)查、農(nóng)轉(zhuǎn)用、衛(wèi)片執(zhí)法等工作使用；缺乏更新維護機制、數(shù)據(jù)更新滯后；土地整治項目檔案資料以傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案方式進行管理，未進行電子檔案信息化，缺乏檔案電子化管理機制；對于耕地核查監(jiān)督工作缺乏有效的監(jiān)管及責(zé)任追溯機制，缺少責(zé)任到人、目標(biāo)化、定量化、制度化的監(jiān)督考核管理辦法；在儲備補充耕地保護工作中，信息化較弱，缺乏深度挖掘和分析的信息化手段，缺乏全生命周期的信息化管理手段。為適應(yīng)耕地保護工作的新形勢、新舉措，通過信息化技術(shù)搭建儲備補充耕地全生命周期信息化管理系統(tǒng)，可以有效解決上述問題，通過儲備補充耕地全生命周期信息化的建設(shè)，最終實現(xiàn)土地整治及耕地保護工作的定量化、自動化、標(biāo)準(zhǔn)化、定位化、科學(xué)化，準(zhǔn)確把握新時代耕地保護工作面臨的形勢和任務(wù)，切實改進耕地占補平衡管理，主動預(yù)警監(jiān)管，強化源頭管控和后期監(jiān)管促進耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護，推動耕地保護工作智能化、綠色化發(fā)展。

2.4 人地協(xié)調(diào)的土地整治

首先為目標(biāo)模式。土地整治的目標(biāo)模式通常都是由對象和內(nèi)容所決定的，在過程中需要根據(jù)土地整治對象與內(nèi)容進行劃分，并且土地整治還包含了土地整理與土地復(fù)墾及土地開發(fā)等。在土地整治內(nèi)容與形式不斷變化的基礎(chǔ)上，需要細(xì)化多個項目，如農(nóng)用地的整治與農(nóng)村建設(shè)用地的整治以及為利用土地的開發(fā)等，同時還應(yīng)將被損壞土地和被污染土地的整治包含其中；其次即為整治重點。在人地協(xié)調(diào)背景下的土地整治實踐應(yīng)依照整治重點與發(fā)展趨勢來開展工作，并且還應(yīng)堅持空間效率的提升和空間邊界的管控原則，然后全面協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的整治關(guān)鍵點[5]。針對空間結(jié)構(gòu)來講，需要圍繞著田塊平整與渠網(wǎng)配套等多項內(nèi)容來開展土地整治，而生活空間則需要依照優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地資源和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地來對土地進行整治。另外，生態(tài)空間應(yīng)依照強化農(nóng)村生態(tài)服務(wù)功能來實施土地的整治；再次即為行為理性。在人地協(xié)調(diào)的土地整治模式中，價值理性需要從空間整合與調(diào)控優(yōu)化角度出發(fā)，這樣的方式不僅可以確保生態(tài)空間的最大化，還能夠保障農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢得到發(fā)揮，并且在改善群眾居住環(huán)境和強化景觀格局等方面也有著一定的幫助；最后即為運作模式。目前，對土地整治模式的討論相對較多，但由于認(rèn)識的角度與規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)方面存在差異，導(dǎo)致土地整治始終都沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進而使得土地整治模式呈現(xiàn)出了多樣化和多元化。從行為模式理論角度分析，土地整治的運作模式可認(rèn)定為是依照行為和效果所開展的工作，也是基本行為框架和標(biāo)準(zhǔn)。人地協(xié)調(diào)下的土地整治模式特點主要為全域化、整治單元以及行為模式等。

2.5 “3S”集成技術(shù)在土地整治項目中應(yīng)用

“3S”集成技術(shù)在土地整治中的應(yīng)用，主要包含在土地利用過程中、土地整治工程實施過程中以及土地資源管護過程中。集成技術(shù)可利用GPS快速確定目標(biāo)，利用RS迅速、客觀地監(jiān)測各類所需信息，最后使用GIS對多種來源的時空數(shù)據(jù)進行綜合處理、動態(tài)存貯、集成管理、分析加工等，將3種技術(shù)有機結(jié)合實現(xiàn)對目標(biāo)變化過程的信息進行動態(tài)的直觀反映，并通過其處理方法，及時對變化信息進行提取、更新和分析，有利于野外數(shù)據(jù)調(diào)查、數(shù)據(jù)采集和測量的快速完成。由于依靠傳統(tǒng)的作業(yè)方式已難以快速、準(zhǔn)確地確定出可開發(fā)耕地范圍，“3S”集成技術(shù)融合了遙感、空間分析以及先進的計算機處理技術(shù)，結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、林地數(shù)據(jù)以及生態(tài)紅線數(shù)據(jù)等，通過室內(nèi)分析處理，快速篩選出具備實施潛力的可開發(fā)耕地資源，降低了傳統(tǒng)實地踏勘、測量所需的時間成本、人力成本和資金成本[6]。在土地整治項目施工階段，階段性地利用“3S”集成技術(shù)，如無人機對項目區(qū)進行航拍，能及時、精準(zhǔn)、低成本地掌握工程實施進展和安全情況，高分辨率的遙感技術(shù)能夠?qū)椖繉嵤┮?guī)模、新增耕地面積、道路建設(shè)、水利設(shè)施配套以及農(nóng)田防護林栽植情況進行有效獲取，通過提取土地工程地物信息并建立相應(yīng)的評價模型，能夠有效地實現(xiàn)土地整治過程的動態(tài)監(jiān)測。

2.6 全域土地綜合整治

進行精準(zhǔn)定位，突出當(dāng)?shù)靥厣Ｈ蛲恋鼐C合整治需要建立在科學(xué)合理規(guī)劃基礎(chǔ)上，利用綜合性整治（包括內(nèi)涵綜合、目標(biāo)綜合、手段綜合、效益綜合等）措施推動不同類型土地綜合性利用（包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)等）[7]。從現(xiàn)階段來看，很多鄉(xiāng)村地區(qū)土地分布較為混亂，土地利用率較低，土地資源存在嚴(yán)重浪費的情況，缺少集中性、統(tǒng)一性、科學(xué)合理的規(guī)劃。為了充分發(fā)揮土地綜合整治效果，需要遵照先規(guī)劃后建設(shè)的基本原則，綜合性考量土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化沿革等多方面因素，制定出精準(zhǔn)的土地規(guī)劃。

3 結(jié)束語

綜上所述，在國土空間規(guī)劃要求下，要對以往粗放型的土地使用模式進行創(chuàng)新與優(yōu)化，對城鎮(zhèn)低效土地進行綜合性整治，提高土地利用率，充分挖掘城鎮(zhèn)土地的潛在價值，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長、新型城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供保障。