何瓦特，唐家斌

[云南大學(xué)，昆明 650091]

一、問(wèn)題的提出

2006年國(guó)務(wù)院提出重視農(nóng)村環(huán)保工作，中央及各部委陸續(xù)召開(kāi)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理專(zhuān)題會(huì)議，出臺(tái)相應(yīng)政策法規(guī)，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理由此受到越來(lái)越多的關(guān)注。但在實(shí)際的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，新時(shí)期的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念沒(méi)有得到較好的貫徹落實(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境不斷遭到破壞，農(nóng)民生活污染、生產(chǎn)污染以及工業(yè)“三廢”污染等加劇了農(nóng)村環(huán)境惡化的進(jìn)程。(1)郭海娟：《淺析〈新環(huán)境保護(hù)法〉中對(duì)農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)》，《黑龍江糧食》2016年第3期。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的治理過(guò)程，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理仍然難以達(dá)到改善農(nóng)村生態(tài)宜居，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)。由政策落實(shí)不到位產(chǎn)生的“政策空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象日漸受到關(guān)注與討論，丁煌總結(jié)政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)之一為政策執(zhí)行表面化(2)丁煌：《我國(guó)現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對(duì)策的制度分析》，《政治學(xué)研究》2002年第1期。，陳振明則把這種政策執(zhí)行走樣形象概述為“軟拖硬抗拒不執(zhí)行”的象征性執(zhí)行。(3)陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》(第二版)，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第276-277頁(yè)。無(wú)論是表面化執(zhí)行還是象征性執(zhí)行都接近于政策“空轉(zhuǎn)”，我們可以解釋這種“政策空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象就是政策執(zhí)行的走樣、失真與形式化。針對(duì)這一現(xiàn)象，習(xí)近平總書(shū)記指出著力解決政策實(shí)施“最先一公里”的同時(shí)也要突破“中梗阻”，打通“最后一公里”。(4)《〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社，2019年，第127頁(yè)。顯然，應(yīng)對(duì)“政策空轉(zhuǎn)”，落實(shí)改革“最后一公里”已對(duì)當(dāng)下的治理體系與治理現(xiàn)代化提出了新的要求。肖永添提出農(nóng)村環(huán)境“政策空轉(zhuǎn)”主要表現(xiàn)在地方政府沒(méi)有積極地進(jìn)行農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理(5)肖永添：《社會(huì)資本影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的機(jī)制與對(duì)策分析》，《理論探討》2018年第1期。，各級(jí)政府尤其是地方政府把生態(tài)環(huán)境治理的重點(diǎn)都放在了城鎮(zhèn)(6)荀志欣：《整體性治理視角下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理對(duì)策探析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2017年第5期。，對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的重視程度不足(7)蕭子揚(yáng),劉清斌,桑萌：《社會(huì)工作參與鄉(xiāng)村振興:何以可能和何以可為?》，《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)》2019年第2期。，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的影響，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先論者擱置或替代了環(huán)境議題，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)久過(guò)程不可能一蹴而就，使得環(huán)境部門(mén)空轉(zhuǎn)應(yīng)付。(8)藺雪春：《地方政府官員生態(tài)文明話(huà)語(yǔ)分析》，《蘭州學(xué)刊》2015年第9期。為了應(yīng)對(duì)“政策空轉(zhuǎn)”中執(zhí)行動(dòng)力不足的問(wèn)題，地方政府加強(qiáng)干部考核制等政治性激勵(lì)，但采取的環(huán)境政策激勵(lì)機(jī)制沒(méi)能充分調(diào)動(dòng)政策執(zhí)行的積極性，反而對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行產(chǎn)生了消極作用(9)任丙強(qiáng)：《地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制研究:基于中央與地方關(guān)系的視角》，《中國(guó)行政管理》2018年第6期。，在地方政府政策監(jiān)管不力之下，政策執(zhí)行偏差行為大量存在(10)葉娟麗、韓瑞波、王亞茹：《我國(guó)環(huán)境治理政策的研究路徑與演變規(guī)律分析——基于CNKI論文的文獻(xiàn)計(jì)量分析》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。，為了應(yīng)對(duì)壓力型體制下環(huán)境治理目標(biāo)，地方政府采取更多應(yīng)付的策略懸空了環(huán)境政策。從以上學(xué)者的論述中，地方政府執(zhí)行動(dòng)力弱被指向了環(huán)境政策空轉(zhuǎn)主要因素，針對(duì)提高執(zhí)行動(dòng)力的措施產(chǎn)生成效也不高。與此同時(shí)，還有眾多學(xué)者提出政策執(zhí)行有動(dòng)力但是沒(méi)有能力支撐，政策執(zhí)行仍有極大可能出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”。針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中“政策空轉(zhuǎn)”問(wèn)題，不僅需要考慮地方政府執(zhí)行動(dòng)力不足的影響因素，還要考慮區(qū)域間差異(11)曾云敏、趙細(xì)康：《環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行中的分權(quán)和公眾參與:以廣東農(nóng)村垃圾治理為例》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。、環(huán)境整體性與治理權(quán)力分割之間的矛盾(12)任丙強(qiáng)：《生態(tài)文明建設(shè)視角下的環(huán)境治理:問(wèn)題、挑戰(zhàn)與對(duì)策》，《政治學(xué)研究》2013年第5期。等因素對(duì)政策執(zhí)行能力的考驗(yàn)，環(huán)境政策本身具有跨域性與復(fù)雜性的特征，環(huán)境政策執(zhí)行能力與環(huán)境問(wèn)題本身的物理屬性(13)黃晗：《地方政府與中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行困境分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。、政策主體和政策客體之間的利益分配(14)賈楊：《公共政策執(zhí)行的效果分析及其困境化解——以環(huán)境政策為例》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2015年第2期。等執(zhí)行過(guò)程中多種影響因素造成的政策執(zhí)行過(guò)程的協(xié)調(diào)困難。由此，從公共政策執(zhí)行的角度綜合分析造成“政策空轉(zhuǎn)”的影響因素，梳理農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行主體執(zhí)行動(dòng)力弱及執(zhí)行過(guò)程協(xié)調(diào)困境，解釋農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策空轉(zhuǎn)背后的影響因素，對(duì)提出針對(duì)農(nóng)村環(huán)境政策有效執(zhí)行對(duì)策具有重要意義。

二、農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中“政策空轉(zhuǎn)”分析

近些年中央及地方環(huán)境治理相關(guān)部門(mén)密集出臺(tái)相關(guān)的政策文件，已經(jīng)建立起農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理設(shè)計(jì)全方位的政策推進(jìn)體系，從制度保障上確保農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有效治理，到十九大習(xí)近平總書(shū)記明確提出“綠水青山”生態(tài)文明建設(shè)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，與自下而上的地方環(huán)境治理創(chuàng)新相結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的治理。自2013年以來(lái)，我國(guó)每年中央一號(hào)文件，都明確提出農(nóng)村發(fā)展要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)要保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。從政策文件內(nèi)容可以看出每年中央都在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理重要性，但是中央政策在地方的實(shí)際執(zhí)行中情況不容樂(lè)觀。地方的自主性發(fā)揮沒(méi)有圍繞生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐主線，沒(méi)有真正落實(shí)既要金山銀山，又要綠水青山的發(fā)展理念。在具體的政策執(zhí)行中，生態(tài)未優(yōu)先，環(huán)境治理自身的公共性與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切性產(chǎn)生了最根本的一對(duì)沖突，衍生或是加劇地方政府在農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中的復(fù)雜性與無(wú)力感。在權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)利弊下，地方政府不同程度采取了象征性執(zhí)行等多種表現(xiàn)形式的政策執(zhí)行方式應(yīng)付農(nóng)村生態(tài)治理困境，在具體農(nóng)村環(huán)境治理中，政策“空轉(zhuǎn)”表現(xiàn)為文件性空轉(zhuǎn)、文字性空轉(zhuǎn)、不作為空轉(zhuǎn)、無(wú)效率空轉(zhuǎn)(15)王禮鵬、陳琳、周素麗：《“局部空轉(zhuǎn)”：表現(xiàn)、根源與治理》，《國(guó)家治理》2020年第2期。。

(一)文件性空轉(zhuǎn)：農(nóng)村環(huán)境政策性與制度性空轉(zhuǎn)

文件性空轉(zhuǎn)是指中央、部門(mén)制定的政策文件在執(zhí)行中沒(méi)有落到實(shí)處，未產(chǎn)生預(yù)期的效果，政策文件的指導(dǎo)精神和價(jià)值停留在文件、會(huì)議等形式上。2019年11月，人民智庫(kù)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)1103名黨政干部、近百位專(zhuān)家學(xué)者以及各領(lǐng)域人士展開(kāi)深入訪談，對(duì)問(wèn)及是否存在制度、政策、改革上的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象時(shí)，56.4%受訪干部認(rèn)為“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象存在，且非常嚴(yán)重；20.5%受訪干部認(rèn)為，“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象一定程度上存在。(16)王禮鵬、陳琳、周素麗：《“局部空轉(zhuǎn)”：表現(xiàn)、根源與治理》，《國(guó)家治理》2020年第2期。當(dāng)“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的存在成為普遍現(xiàn)象，地方政府的治理實(shí)踐就不能取得成效。2018年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》指出“到2020年，中西部有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到85%左右”。根據(jù)政策目標(biāo)，各地出臺(tái)相應(yīng)的廁所革命的政策方案推進(jìn)衛(wèi)生廁所的興建，但僅為了應(yīng)付考核和檢查，一些不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的廁所列為衛(wèi)生廁所，改善農(nóng)村人居環(huán)境的政策精神難以得到落實(shí)。文件只有得到執(zhí)行和實(shí)施，文件的作用才能得到發(fā)揮，制度性經(jīng)濟(jì)學(xué)上提及的制度包括制度制定機(jī)制與制度實(shí)施機(jī)制，農(nóng)村較多的制度性“空轉(zhuǎn)”往往發(fā)生在一些基層弱治理的公共事務(wù)上。以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村社會(huì)，化肥和農(nóng)藥的過(guò)量使用、廢菜葉的堆積等因其隱蔽性、危害發(fā)生的滯后性和與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的矛盾性，較難得到基層治理的關(guān)注，相應(yīng)的治理實(shí)踐停留在學(xué)習(xí)、宣傳、會(huì)議、匯報(bào)上。2018年，貴陽(yáng)市開(kāi)展農(nóng)用地土壤污染詳査、農(nóng)用地質(zhì)量地球化學(xué)背景調(diào)查，全市16塊被列為疑似污染地塊。(17)胡鶴飛：《生態(tài)環(huán)境保護(hù) 土壤污染防治》，載劉本立主編：《貴陽(yáng)年鑒》，《貴陽(yáng)年鑒》編輯部,2019年，第87頁(yè)。同年云南農(nóng)業(yè)研究的多位學(xué)者通過(guò)對(duì)云南省個(gè)舊市50個(gè)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地561份耕層土壤樣品進(jìn)行檢測(cè)，評(píng)價(jià)了該區(qū)土壤污染程度和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，提出整體表現(xiàn)為重度生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。(18)曾民、郭蓉、楊樹(shù)明、張敦宇、王玲仙、殷富有、陳越、程在全、陳玲：《云南省個(gè)舊市農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)》，《土壤與作物》2019年第1期。還有全國(guó)各省出現(xiàn)的“癌癥村”，數(shù)量不斷增加，危害不斷擴(kuò)大，類(lèi)似弱治理的公共事務(wù)都表明了農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)了“空轉(zhuǎn)”。

(二)文字性空轉(zhuǎn)：農(nóng)村環(huán)境政策材料性空轉(zhuǎn)

文字性空轉(zhuǎn)是指農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行只停留在文字材料、表格等表面功夫上，為了應(yīng)付考核和上級(jí)檢查，將治理的中心放在了材料的包裝和表格的填寫(xiě)上。趙樹(shù)凱在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》一書(shū)中提及基層的許多工作是無(wú)法測(cè)量的，上級(jí)檢查熱衷于檢查評(píng)比，為了獲得上級(jí)對(duì)業(yè)績(jī)的肯定，工作匯報(bào)性質(zhì)發(fā)生重要改變，基層工作變得敷衍塞責(zé)，弄虛作假。農(nóng)村環(huán)境一經(jīng)巡查巡視后，基層干部不是及時(shí)開(kāi)展整治工作，而是忙于寫(xiě)整改報(bào)告，向上一級(jí)表明整改的決心。在基層進(jìn)行調(diào)研，較多基層干部反映“疲于應(yīng)付鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議和縣級(jí)各種整改等會(huì)議，無(wú)論事情大小，總要發(fā)個(gè)通知，來(lái)個(gè)意見(jiàn)，事后還要補(bǔ)上匯報(bào)等各種文字性材料?！?2018 年8月28日，云南省政協(xié)召開(kāi)民主監(jiān)督協(xié)商會(huì)，圍繞“推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾和污水處理存在的問(wèn)題與建議”深入?yún)f(xié)商建言，指出云南省農(nóng)村“兩污”治理還存在規(guī)劃缺失、治理水平低和“重建輕管”等問(wèn)題。面如諸如此類(lèi)的問(wèn)題，基層掀起了一波自查風(fēng)波，面對(duì)上一級(jí)的考核檢驗(yàn)，事關(guān)水污染治理要求完備水污染防治推進(jìn)的會(huì)議紀(jì)要、自查報(bào)告、整改問(wèn)題清單、整改報(bào)告、水污染防治開(kāi)展情況報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)巡視報(bào)告等一系列的文字性材料，這些材料作為考核的依據(jù)，規(guī)范農(nóng)村水污染治理同時(shí)卻加劇了基層工作的壓力，加深基層失望的程度，為了達(dá)到上級(jí)考察要求，基層不同程度采取了應(yīng)付的“策略”。諸如此類(lèi)在文字材料和表格上下的功夫并不能真正促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的改善，相反卻不斷地打擊了基層治理工作人員的積極性，在文山會(huì)海和不斷的整改督促下，環(huán)境治理本末倒置，環(huán)境治理效果不顯著。

(三)不作為空轉(zhuǎn)：農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行主體治理意愿低

中央政策表明地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部門(mén)等都是涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要主體，需要積極發(fā)揮治理能動(dòng)性。地方政府也形成了以黨委書(shū)記、各省市區(qū)長(zhǎng)為第一負(fù)責(zé)人，相關(guān)生態(tài)資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)等相結(jié)合的政策執(zhí)行權(quán)力系統(tǒng)。從農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行的內(nèi)容來(lái)看，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容復(fù)雜，相關(guān)主體積極發(fā)揮能動(dòng)性，是有效落實(shí)政策要求的必要條件。從農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行的特征來(lái)看，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)“項(xiàng)目制”的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，是一個(gè)依靠項(xiàng)目不斷整改落實(shí)再整改的過(guò)程，較好地詮釋了行政發(fā)包制的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，作為代理方，地方政府集中部門(mén)力量提供政策資源支撐才能保障政策的治理可持續(xù)。但實(shí)際上農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行以基層政府的“自利”為目標(biāo),表現(xiàn)為敷衍、曲解、斷章取義或者附加條件等(19)汪小紅、朱力：《轉(zhuǎn)型期征地問(wèn)題的三重邏輯》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。。地方政府往往把自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位，將中央政府所提倡的環(huán)境公共利益放在次要位置(20)盛明科、李代明：《生態(tài)政績(jī)考評(píng)失靈與環(huán)保督察——規(guī)制地方政府間“共謀”關(guān)系的制度改革邏輯》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。?；鶎诱窦?xì)刻，打造“盆景”工程，敷衍應(yīng)付上級(jí)檢查工作。按照政策文件要求，地方政府鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)興建水沖式廁所，相關(guān)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門(mén)不關(guān)注實(shí)行水沖式廁所的改造目標(biāo)，只關(guān)注完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的考核目標(biāo)，造成越來(lái)越多投入資金興建的廁所成為儲(chǔ)物間、雜物間。在常規(guī)的治理模式下，地方官員長(zhǎng)期習(xí)慣于環(huán)境政策的弱化現(xiàn)狀而難以推動(dòng)根本性的改變(21)任丙強(qiáng)：《地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制研究:基于中央與地方關(guān)系的視角》，《中國(guó)行政管理》2018年第6期。。在與基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)工作人員訪談中得知，“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境多部門(mén)聯(lián)合治理中，基本是哪個(gè)部門(mén)開(kāi)展做就是哪個(gè)部門(mén)都得負(fù)責(zé)做完，像我們就是跟著去一轉(zhuǎn)，也沒(méi)哪樣事?！?(訪談?dòng)涗? 生態(tài)環(huán)境局X縣分局監(jiān)察大隊(duì)科職員ZH, 2019-12-13) 面對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策落實(shí)中敷衍，斷章取義等做法，多部門(mén)聯(lián)合治理沒(méi)有成為相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的制約機(jī)制，反而成為各部門(mén)推卸責(zé)任、掩飾政策執(zhí)行不到位的保護(hù)傘，作為環(huán)境保護(hù)的職能部門(mén)，執(zhí)行能力脆弱，采用了不同的方式敷衍、曲解環(huán)境政策目標(biāo)。

(四)無(wú)效率空轉(zhuǎn)：農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行主體各行其是

環(huán)境政策執(zhí)行就是多方利益趨向于公共利益，多元利益不斷相互調(diào)和的過(guò)程。地方政府在落實(shí)中央政策時(shí)，生態(tài)問(wèn)題的全局性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性決定了地方政府生態(tài)職能必須具有高度的協(xié)調(diào)性和整合性，然而，這恰好是地方政府的“軟肋”。(22)顧杰、張述怡：《我國(guó)地方政府的第五大職能——生態(tài)職能》，《中國(guó)行政管理》2015年第10期。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策主要由中央及各部委出臺(tái)，政策要求治理相關(guān)部門(mén)之間打破部門(mén)壁壘，相互協(xié)調(diào)，避免政出多門(mén)，相互抵消。但某些地方政府在治理空間上長(zhǎng)久以來(lái)囿于“行政區(qū)行政”思維，在治理主體上則形成各自為政、單打獨(dú)斗的處事方式。(23)郭漸強(qiáng)、楊露：《跨域治理模式視角下地方政府環(huán)境政策執(zhí)行困境與出路》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。地方政府基于地方利益出臺(tái)相應(yīng)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃或是方案，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容依據(jù)部門(mén)的環(huán)境職能、優(yōu)先性部門(mén)利益都不同程度地做了調(diào)整，面對(duì)同一環(huán)境治理問(wèn)題，多頭治理卻治理不好。農(nóng)村污水直排一直是困擾農(nóng)村環(huán)境治理的問(wèn)題，各地深受“垃圾水道”困擾，排水渠常年被建筑垃圾、生活垃圾擠占，“九龍治水”治理不好水，在離城區(qū)稍遠(yuǎn)的農(nóng)村，部分不法村鎮(zhèn)小作坊等隱藏在村莊中違規(guī)偷排污水，加上農(nóng)村的污水收集網(wǎng)處理污水能力不足，生活生產(chǎn)污水直排河流，水污染日益嚴(yán)重。面對(duì)整體性的水污染治理困境，多部門(mén)各自采取的政策工具存在著效率低下、績(jī)效不足和管理成本高等局限。(24)李偉偉：《中國(guó)環(huán)境政策的演變與政策工具分析》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2014年第12期。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)極力推進(jìn)農(nóng)村改廁等項(xiàng)目以達(dá)成農(nóng)村發(fā)展的部門(mén)目標(biāo)，未將廁所革命與水污染治理進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，通過(guò)行政命令的方式強(qiáng)力推行農(nóng)村改廁，在拆除原有旱廁基礎(chǔ)設(shè)施，建立新式水沖式廁所時(shí)，卻不能突破污水治理中污水收集管網(wǎng)“最后一公里”瓶頸，導(dǎo)致改廁與污水治理銜接不夠，化糞池出水口依舊直排；在水污染沒(méi)有對(duì)生產(chǎn)或生活造成極大的經(jīng)濟(jì)損失的情況下，生態(tài)資源部門(mén)對(duì)污染企業(yè)監(jiān)管松弛；同樣的，水利部門(mén)主要從興修水利等部門(mén)利益的角度出發(fā)，往往忽視水資源管理的部門(mén)環(huán)境職能，在水污染治理中能動(dòng)性不足，部門(mén)之間協(xié)同治理的意愿低。

三、農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中的模糊—沖突分析

政府公共政策的執(zhí)行是一個(gè)連續(xù)性與系統(tǒng)性的過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)必不可少的環(huán)節(jié)，為了使政策更加科學(xué)有效的落實(shí)，學(xué)界總結(jié)了眾多的政策執(zhí)行分析模型，用于全面科學(xué)地分析政策執(zhí)行過(guò)程。自20世紀(jì)70年代，普瑞斯曼、馬茲曼尼安、薩巴蒂爾、馬特蘭德等眾多學(xué)者建立了不同政策執(zhí)行模型，一直在強(qiáng)調(diào)于1887年由伍德羅威爾遜提出的執(zhí)行問(wèn)題。(25)陳麗君、傅衍：《人才政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象及成因研究——以C地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策執(zhí)行為例》，《中國(guó)行政管理》2017年第12期。其中，馬特蘭德致力于窮盡政策執(zhí)行的影響因素，提出政策執(zhí)行的模糊—沖突分析框架，把政策執(zhí)行看作一個(gè)受多種影響因素的調(diào)整過(guò)程。其核心觀點(diǎn)在于不僅需要羅列出影響政策執(zhí)行的變量，還需要找出那些促使變量成為影響因素的原因。(26)Richard E.Matland，Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation ，Journal of Public Administration Researth and Theory, 1995 (5): pp.153.通過(guò)對(duì)不同原因的組合分析，馬特蘭德提出政策執(zhí)行表現(xiàn)為象征性執(zhí)行、行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行和試驗(yàn)性執(zhí)行，其中象征性執(zhí)行原因主要在于較高的政策模糊性與較高的政策沖突性，地方政府掌握著可用的資源，在執(zhí)行動(dòng)力和協(xié)調(diào)能力上影響著政策的執(zhí)行。(27)Richard E.Matland，Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation.國(guó)內(nèi)學(xué)者曾運(yùn)用模糊—沖突分析框架對(duì)我國(guó)政策執(zhí)行情況進(jìn)行研究，其中冉冉運(yùn)用模糊—沖突分析框架對(duì)我國(guó)環(huán)境政策與執(zhí)行的距離進(jìn)行了深入的研究，綜合概括了中國(guó)環(huán)境政策中的沖突性、模糊性與“象征主義”，為進(jìn)行環(huán)境政策執(zhí)行研究工作提供了理論指導(dǎo)。從模糊—沖突理論分析農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行困境，主要的原因有：

(一)政策高模糊性：地方政府擁有更大的政策文本闡釋空間

1.農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行目標(biāo)的模糊性

農(nóng)村環(huán)境政策目標(biāo)的模糊性表現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)境法律文本上語(yǔ)言表述的模糊性。在我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范體系中尚缺乏一部綜合性的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法，針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治、農(nóng)村垃圾處理、惡臭污染防治、土壤污染防治、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測(cè)等農(nóng)村環(huán)境污染治理的主要方面，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境治理中長(zhǎng)期缺乏專(zhuān)門(mén)的法律或行政法規(guī)。(28)何水：《農(nóng)村生態(tài)文明法治建設(shè)的困境與出路》，《中州學(xué)刊》2018年第8期。基本法律的保障不足，造成了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法中相關(guān)執(zhí)法部門(mén)依據(jù)不足的困境。中國(guó)環(huán)境法律中較多的是非常寬泛和類(lèi)似文學(xué)性的語(yǔ)言，經(jīng)常使用“應(yīng)該”、“鼓勵(lì)”這樣的模糊性的語(yǔ)言，而不是“必須”這樣強(qiáng)制性的語(yǔ)言。(29)W.P.Alford and Y.Shen,“Limits of the Law in Addressing China’s Environmental Dilemma”, in Michael McElroy et al.(Eds.),Energizing China, Reconciling Environmental Protection and Economic Growth， Cambridge， MA：Harvard University Press，1998.在法律文本上語(yǔ)言表述的模糊性加劇農(nóng)村環(huán)境政策的行政部門(mén)職權(quán)行使的不確定與無(wú)力感。農(nóng)村環(huán)境治理中污染事件發(fā)生一般經(jīng)歷了很長(zhǎng)的潛伏期，在這段時(shí)間內(nèi)污染主體已經(jīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成了不同程度的污染，但是在沒(méi)有引發(fā)較大的環(huán)境污染事件之前，污染主體抱有“環(huán)境守法成本高，違法成本低”的僥幸心理，繼續(xù)實(shí)施破壞環(huán)境的污染行為，這也是引發(fā)土壤污染與“癌癥村”爆發(fā)的原因，沒(méi)有明確的法律依據(jù)和政策文本的規(guī)范，相關(guān)執(zhí)法部門(mén)較難采取強(qiáng)制性的行政手段，只能“動(dòng)之以情，曉之以理”進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的動(dòng)員工作，容易導(dǎo)致上層設(shè)計(jì)與下層操作“兩張皮”，產(chǎn)生上下討價(jià)還價(jià)的空間，導(dǎo)致治理成效低。

2.農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行責(zé)任分工的模糊性

在農(nóng)村地區(qū)主要以“問(wèn)題型治理”的治理方式推動(dòng)環(huán)境治理，環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生與處理往往涉及不同的政府部門(mén)，冉冉在其《中國(guó)環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》一書(shū)中提出一個(gè)環(huán)境領(lǐng)域通常由很多不同的政府部門(mén)和政府層級(jí)負(fù)責(zé)，彼此缺乏必要的部門(mén)間、區(qū)域間和府際間的分工合作，導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)責(zé)不清和互相推諉。(30)冉冉：《中國(guó)地方環(huán)境政治:政策與執(zhí)行之間的距離》,北京:中央編譯出版社,2015年，第254頁(yè)。農(nóng)村環(huán)境治理涵蓋的內(nèi)容多，與基層民眾接觸的特殊性加劇了環(huán)境政策執(zhí)行的復(fù)雜性與艱巨性。在治理農(nóng)村水污染等環(huán)境問(wèn)題上，生態(tài)資源部門(mén)、水利部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門(mén)都是相關(guān)的治理主體，每一個(gè)部門(mén)都被分配了不同的環(huán)境職能，但是在具體處理環(huán)境污染問(wèn)題上，由哪一個(gè)部門(mén)履行主要的環(huán)境職能，履行程度如何等論題在政策文本上沒(méi)有明確的規(guī)定，各個(gè)部門(mén)的職能邊界是不清晰的，職責(zé)是不明晰的，需要各個(gè)部門(mén)協(xié)同的治理實(shí)踐就不能調(diào)動(dòng)部門(mén)之間的積極性，不能形成合力。政策文本中關(guān)于執(zhí)行責(zé)任分工的模糊性為政策在具體的情境中提供了可以調(diào)適的選擇性，但是同時(shí)也在一定程度上為地方政府執(zhí)行農(nóng)村環(huán)境政策造成了責(zé)任不清與相互推諉的困擾，導(dǎo)致地方政府相關(guān)部門(mén)政策執(zhí)行迫切性不足和相互協(xié)調(diào)意愿低。

(二)政策高沖突性：地方政府執(zhí)行主體之間協(xié)調(diào)沖突

1.《執(zhí)行機(jī)構(gòu)間與機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級(jí)整合沖突

農(nóng)村環(huán)境政策在涉及跨區(qū)域、跨部門(mén)治理的情境下，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間與機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級(jí)整合會(huì)極大地影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏整合，導(dǎo)致執(zhí)行主體個(gè)體理性與公共理性沖突，執(zhí)行主體象征性執(zhí)行政策。中央層面上環(huán)境治理工作主要由生態(tài)資源部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理，地方層面上，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)是主要的環(huán)境政策執(zhí)行者，僅靠生態(tài)環(huán)境部門(mén)解決環(huán)境治理系統(tǒng)的工程是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)內(nèi)部關(guān)于治理環(huán)境問(wèn)題的資源、人員、財(cái)政不能有效整合中央與地方政府力量影響了環(huán)境政策執(zhí)行的效果。有學(xué)者提出生態(tài)資源部門(mén)存在政策規(guī)劃、實(shí)施及相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)方面的權(quán)力不足。(31)陽(yáng)東辰：《公共性控制:政府環(huán)境責(zé)任的省察與實(shí)現(xiàn)路徑》，《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第2期。在委托代理關(guān)系下，地方政府作為上一級(jí)政府的代理人，負(fù)責(zé)執(zhí)行上一級(jí)的目標(biāo)，同時(shí)作為同級(jí)生態(tài)資源部門(mén)政策執(zhí)行的委托人，要發(fā)布環(huán)境政策指令。從環(huán)境職能履行來(lái)看，環(huán)境保護(hù)的政府責(zé)任分散在多個(gè)部門(mén)，其中以環(huán)境保護(hù)為部門(mén)主要利益的生態(tài)資源部門(mén)相反卻沒(méi)有足夠的資源與權(quán)力進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理。涉及農(nóng)村環(huán)境治理中的水利部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主要以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要利益的部門(mén)，相應(yīng)的環(huán)境職能履行與部門(mén)優(yōu)先性利益存在沖突，多部門(mén)既要接受自上而下環(huán)境政策的指標(biāo)考核和績(jī)效管制，又要統(tǒng)籌兼顧生態(tài)資源部門(mén)維持地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。在干部考核的政治激勵(lì)模式下，部門(mén)逐漸形成了應(yīng)對(duì)政策考核的多種策略主義，迫于選擇性的履行地方政府的政策目標(biāo)以維持地方發(fā)展，這在很大程度上“光明正大”的默許了農(nóng)村環(huán)境政策“空轉(zhuǎn)”的行為選擇。

2：《地方政府政策工具選擇的沖突

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的政策過(guò)程至少持續(xù)十年及以上，其中囊括各種影響因素，導(dǎo)致政策執(zhí)行具有逐級(jí)減弱的趨勢(shì)，影響環(huán)境政策治理目標(biāo)的達(dá)成。中央政府和地方政府在生態(tài)治理中的信息不對(duì)稱(chēng)，地方政府享有信息優(yōu)勢(shì)，由此使得中央政府監(jiān)督管理難度增加，從而加劇了地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向。(32)朱喜群：《生態(tài)治理的多元協(xié)同:太湖流域個(gè)案》，《改革》2017年第2期。中央政府對(duì)地方政府約束“空轉(zhuǎn)”的機(jī)制不足，地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向更加明顯，具體表現(xiàn)在地方政府在落實(shí)中央農(nóng)村環(huán)境政策要求時(shí)，采取制定部門(mén)環(huán)境治理方案和協(xié)議等政策工具，其中的沖突凝結(jié)在政策目標(biāo)所追求的公共利益與部門(mén)所追求的部門(mén)利益上，即政策目標(biāo)所追求的公共利益明確生態(tài)優(yōu)先，走綠色發(fā)展的道路，但部門(mén)追求的利益局限在部門(mén)的績(jī)效考核及部門(mén)的發(fā)展。農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中執(zhí)行主體能動(dòng)性難以調(diào)動(dòng)或是部門(mén)之間合作成效差，主要在于執(zhí)行的政策目標(biāo)與部門(mén)優(yōu)先性利益難以統(tǒng)一，以環(huán)境保護(hù)為部門(mén)優(yōu)先性利益和主要環(huán)境職能的生態(tài)資源部門(mén)在政策目標(biāo)上與農(nóng)村環(huán)境政策目標(biāo)保持了一致，但是在不能充分調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)治理能動(dòng)性的情況下，生態(tài)資源部門(mén)作用難以發(fā)揮，一是沒(méi)有足夠的治理權(quán)威，二是沒(méi)有足夠的治理資源，往往在農(nóng)村環(huán)境治理中遭遇協(xié)同治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)低效、相關(guān)部門(mén)各行其是的困境，最終導(dǎo)致的仍然是執(zhí)行過(guò)程與農(nóng)村環(huán)境政策追求的公共利益目標(biāo)的背離，造成了地方政府由于政策工具選擇的沖突而導(dǎo)致的政策執(zhí)行的不理想。

四、農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中局部“政策空轉(zhuǎn)”的矯正

(一)“頂層設(shè)計(jì)”政策內(nèi)容模糊性的削減：合理優(yōu)化政策目標(biāo)和實(shí)施方案

農(nóng)村環(huán)境政策的“空轉(zhuǎn)”發(fā)生在上層設(shè)計(jì)與下層操作的不相符合上，如何讓中央的環(huán)境政策目標(biāo)經(jīng)過(guò)基層政府落實(shí)到農(nóng)村還能最大限度地保持初衷就在于為看似不服帖的政策方案抹上農(nóng)村的底色，這意味著農(nóng)村要基于保持中央政策的目標(biāo)的角度，找到政策落地生根的執(zhí)行方式。模糊性是政策固有的屬性，在“應(yīng)該”、“鼓勵(lì)”的話(huà)語(yǔ)體系下，要優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境政策的目標(biāo)與方案，使其具有較強(qiáng)的可操作性與現(xiàn)實(shí)性。賦予地方更多的自主權(quán)，允許基層圍繞中央頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行差別化的探索。(33)王禮鵬、陳琳、周素麗：《“局部空轉(zhuǎn)”：表現(xiàn)、根源與治理》，《國(guó)家治理》2020年第2期。避免農(nóng)村的環(huán)境治理停留在文件和會(huì)議上，通過(guò)自主權(quán)的發(fā)揮，將文件的內(nèi)容進(jìn)行靈活解讀并開(kāi)展落實(shí)。農(nóng)村環(huán)境政策的出臺(tái)一直扮演著解決城市環(huán)境治理一道背后防線的角色，直到農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始影響到人們的正常生活，對(duì)振興鄉(xiāng)村產(chǎn)生阻力，各項(xiàng)社會(huì)條件均已逐漸成熟的情境下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境難以治理的問(wèn)題才得以備受關(guān)注。農(nóng)村環(huán)境治理滯后于農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，在新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的政策呼吁下，農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)施方案就要破除脫離農(nóng)村實(shí)際的制度設(shè)計(jì)，改變以城市思維設(shè)計(jì)農(nóng)村的制度，加快制定農(nóng)村環(huán)境治理中的法律規(guī)定，合理優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境治理的目標(biāo)，明確農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)行的框架，以此減少農(nóng)村環(huán)境政策的模糊性與不適用性。

(二)“下層操作”責(zé)任分工模糊性的削減：健全農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的考核機(jī)制

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策的弱治理，凸顯了農(nóng)村環(huán)境政策本身存在的滯后性、碎片化等局限，說(shuō)明政府科層制體系下正式制度在治理農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題過(guò)程中的不足和空缺。長(zhǎng)期以來(lái)公共政策分析把“政策空轉(zhuǎn)”的視角放到地方政府這一利益主體未履行職責(zé)上，卻忽視了合理的考核機(jī)制在其中重要的調(diào)和作用。農(nóng)村環(huán)境治理最終需要基層政府工作人員、村干部等主體落到實(shí)處，就需要分類(lèi)制定更加合理完善的考核機(jī)制，激勵(lì)推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的實(shí)干家，給予更多支持和鼓勵(lì)，約束懈怠者的懶散行為，對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行督促和監(jiān)督。針對(duì)結(jié)果考核，做到精準(zhǔn)化與嚴(yán)格化，在精準(zhǔn)化上，農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的效果不僅體現(xiàn)在會(huì)議、報(bào)表等文字性材料上，更應(yīng)該注重實(shí)效，服務(wù)于最廣泛的村民，切實(shí)把村民的反饋?zhàn)鳛榭己藘?nèi)容；在嚴(yán)格化上，要注重考核機(jī)制的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，不僅具有技術(shù)上的考核，同時(shí)關(guān)注農(nóng)村人文環(huán)境的改變，加大責(zé)任的問(wèn)責(zé)力度，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，落實(shí)農(nóng)村兩委一崗雙責(zé)的考核。農(nóng)村社會(huì)廣泛存在非正式治理的現(xiàn)象，具有非強(qiáng)制性、聯(lián)結(jié)性強(qiáng)、影響深遠(yuǎn)的特點(diǎn)，農(nóng)村環(huán)境政策的落實(shí)具有不確定性和復(fù)雜性，在農(nóng)村基層環(huán)境弱治理的場(chǎng)域下，非正式與非制度的治理技術(shù)已經(jīng)滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)過(guò)程中，在正式制度的考核機(jī)制無(wú)法約束這種行為的情況下，就需要規(guī)避非正式與非制度治理技術(shù)阻礙鄉(xiāng)村規(guī)范化發(fā)展的弊端，引導(dǎo)非正式與規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的治理技術(shù)相結(jié)合，提供相關(guān)治理主體調(diào)適的空間，規(guī)避責(zé)任不清與相互推諉的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際的治理中，積極的發(fā)揮農(nóng)村非正式治理的作用，尤其是鄉(xiāng)賢的作用，彌補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境治理中正式治理的不足，以此調(diào)動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理的主體，更好地達(dá)到政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效化與常態(tài)化。

(三)層級(jí)性沖突的減弱：整合上下級(jí)執(zhí)行主體資源

農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的整體性要求整合上下級(jí)執(zhí)行主體的力量，減少農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行主體的沖突，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府之間的綜合治理。地方政府生態(tài)環(huán)境部門(mén)是農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的職能部門(mén)，中央的生態(tài)資源部進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與宏觀調(diào)控，地方的生態(tài)資源部門(mén)進(jìn)行具體的政策執(zhí)行，為了減少政策執(zhí)行效力逐級(jí)遞減，要加強(qiáng)中央與地方政策執(zhí)行主體資源的整合。農(nóng)村環(huán)境治理是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，基于農(nóng)村環(huán)境政策具有很明顯的“問(wèn)題推動(dòng)”的屬性，在政策執(zhí)行中，農(nóng)村環(huán)境影響因素階段性的改變對(duì)政策執(zhí)行就產(chǎn)生著明顯的影響，下一級(jí)執(zhí)行的情況直接影響著上一級(jí)制定的政策目標(biāo)的效果。農(nóng)村環(huán)境政策來(lái)源于農(nóng)村生態(tài)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要及輔助城市發(fā)展需要，主要作為一種彌補(bǔ)型的角色，針對(duì)問(wèn)題治理而出現(xiàn)，問(wèn)題的針對(duì)性解決兼具了階段性與區(qū)域性，在實(shí)際的執(zhí)行上，要借助中央政府或是上一級(jí)地方政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)與宏觀調(diào)控的作用，從上而下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)依賴(lài)基層政府或是村干部對(duì)政策針對(duì)性解讀的能力水平，從下而上不斷進(jìn)行政策執(zhí)行反饋，只有自上而下的調(diào)控與自下而上的反饋形成良好的整體性治理機(jī)制，農(nóng)村環(huán)境治理的制度體系才能更加完善，環(huán)境治理才能實(shí)現(xiàn)革命性的轉(zhuǎn)型，打破傳統(tǒng)根深蒂固的環(huán)境治理觀念，奠定農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的根基，形成農(nóng)村環(huán)境治理的強(qiáng)治理局面。

(四)協(xié)同性沖突的減弱：整合多元執(zhí)行主體力量

農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行難關(guān)鍵在于政策執(zhí)行環(huán)境是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)都需要極大進(jìn)步的農(nóng)村社會(huì)，對(duì)于我國(guó)構(gòu)建完整的環(huán)境保護(hù)體制，制定系統(tǒng)的環(huán)境治理政策，協(xié)同多元主體力量具有重要的意義。在這樣的社會(huì)背景下，農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展并不是經(jīng)濟(jì)與生態(tài)哪一個(gè)優(yōu)先發(fā)展的問(wèn)題，也不是兩者怎么相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題，而是當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)自身發(fā)展需求得到不斷自我實(shí)現(xiàn)，自治水平提升的問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，更需要整合相關(guān)的治理主體力量。在政府簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)行機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，明晰相關(guān)職能部門(mén)的邊界，整合生態(tài)環(huán)境部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)等部門(mén)的力量，加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的合作。農(nóng)村環(huán)境政策在地方的執(zhí)行涉及地方的生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、發(fā)展等部門(mén)，減少執(zhí)行部門(mén)之間合作的沖突，在現(xiàn)今振興鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略推動(dòng)下，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)中相關(guān)政策執(zhí)行權(quán)力、執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行方式的協(xié)調(diào)程度，加深合作深度，規(guī)避各部門(mén)個(gè)體理性與公共理性的沖突。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策中關(guān)于農(nóng)村污水的處理是政策一大阻力，缺少污水收集管網(wǎng)、污水中心處理站等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，單一推行的改廁項(xiàng)目就不能與污水治理銜接起來(lái)，水沖式廁所建設(shè)自然不能較好落實(shí)，而一整套的污水治理系統(tǒng)包含污水收集主管網(wǎng)與延伸至農(nóng)戶(hù)的細(xì)管網(wǎng)的相互銜接，項(xiàng)目的建設(shè)牽扯鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地資源占用、建設(shè)資金投入，項(xiàng)目建成使用評(píng)估等環(huán)節(jié)，僅生態(tài)環(huán)境部門(mén)是難以有效治理的，就需要在政策執(zhí)行中構(gòu)建多元利益主體參與政策執(zhí)行的機(jī)制。

五、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)政策體系是一項(xiàng)要經(jīng)歷十多年乃至幾十年政策實(shí)踐過(guò)程而成，在不斷分解目標(biāo)落實(shí)中，農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中執(zhí)行客體的反饋是檢驗(yàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理成效最重要的表現(xiàn)，模糊-沖突分析理論為我們分析農(nóng)村環(huán)境政策“政策空轉(zhuǎn)”提供了良好的分析框架。因政策文本的模糊性與執(zhí)行主體的沖突性導(dǎo)致的執(zhí)行主體動(dòng)力不足與執(zhí)行過(guò)程協(xié)調(diào)困難直接導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境政策客體反饋結(jié)果的不如意。在進(jìn)一步應(yīng)用馬特蘭德的模糊-沖突理論作為農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的分析框架中，圍繞農(nóng)村環(huán)境治理的政治特殊性，不僅需要考慮政策的執(zhí)行意志，更需要圍繞當(dāng)下農(nóng)村基層治理相適應(yīng)的環(huán)境管理體制改革現(xiàn)狀做出分析。馬特蘭德的政策執(zhí)行分析理論是一個(gè)靈活適應(yīng)政策執(zhí)行環(huán)境，可對(duì)政策執(zhí)行方式做出組合選擇的分析理論。在中國(guó)生態(tài)治理的特殊情境下，農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行不僅會(huì)出現(xiàn)象征性執(zhí)行，也會(huì)可能在不同的情境下出現(xiàn)政治性執(zhí)行抑或是試驗(yàn)性執(zhí)行，但在具體分析農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行中，無(wú)論是哪一種政策執(zhí)行的表現(xiàn)方式，地方政府作為主要的治理主體，執(zhí)行動(dòng)力與執(zhí)行能力的大小，都是政策執(zhí)行關(guān)鍵的變量，都在不同程度地影響著政策執(zhí)行的效果。執(zhí)行動(dòng)力不足，執(zhí)行能力弱，在執(zhí)行政策時(shí)不能充分調(diào)動(dòng)可以利用的資源，不能打破地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)局面進(jìn)而協(xié)同合作，那么出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境“政策空轉(zhuǎn)”就是不可避免的。為了較好適應(yīng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的需求，必須實(shí)現(xiàn)地方政府的職能履行方式的創(chuàng)新與發(fā)展，必要時(shí)，積極地發(fā)揮國(guó)家治理的政治勢(shì)能，減少政府因執(zhí)行不力導(dǎo)致政策目標(biāo)初衷的扭曲，降低地方政府文件性、文字性、不作為、無(wú)效率等形式的“政策空轉(zhuǎn)”的可能性。展望我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)，農(nóng)村的生態(tài)治理任務(wù)艱巨而迫切，更需要重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中政策執(zhí)行遇到的制度層面阻礙因素的解決，在傳統(tǒng)文明的根基上保證現(xiàn)代文明下生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)性。