文/周艷珍（武漢市新洲區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記中心）

基于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展背景下，建立內(nèi)部控制監(jiān)督是社會(huì)各領(lǐng)域都需要完成的內(nèi)容，增強(qiáng)自我約束能力，從而推動(dòng)單位管理發(fā)展。只有不斷完善單位內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，促使其合法合規(guī)性、分配權(quán)責(zé)、保障利益，才能有效提升單位管理效果，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定性與持續(xù)性，便于單位規(guī)范落實(shí)各項(xiàng)管理工作，從而提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能力，為管理活動(dòng)有序落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系的構(gòu)建

（一）自我評(píng)價(jià)

所謂內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)，是行政事業(yè)單位內(nèi)部自主組織，對(duì)單位內(nèi)部控制活動(dòng)有效性展開(kāi)的評(píng)價(jià)活動(dòng)、生成評(píng)價(jià)結(jié)果、編制評(píng)價(jià)報(bào)告的全過(guò)程。作為一項(xiàng)動(dòng)態(tài)化的、嚴(yán)格的評(píng)價(jià)體系，主要涉及檢查、評(píng)價(jià)、反饋等不同功能。一般情況下，內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)目標(biāo)與內(nèi)控目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，即判斷是否完成預(yù)期目標(biāo)。行政事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制追求的預(yù)期目標(biāo)，在完成評(píng)價(jià)目標(biāo)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)后，確定相應(yīng)的評(píng)價(jià)對(duì)象，具體將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)對(duì)象分為主體與客體兩類。其中，關(guān)于內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)主體，是指行政事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)立的審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，而內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)客體是指行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)與實(shí)行情況。通過(guò)單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)體系當(dāng)中的目標(biāo)、對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的有效協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮自身作用，才能促使行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)體系擬定目標(biāo)。

（二）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作的有力手段，主要是對(duì)單位內(nèi)部控制建立與執(zhí)行有效性展開(kāi)監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作，識(shí)別內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，提出改善建議并積極執(zhí)行落實(shí)，一方面有助于行政事業(yè)單位規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，整改彌補(bǔ)管理缺陷；另一方面有利于單位完善優(yōu)化內(nèi)部控制體系，激勵(lì)內(nèi)部控制發(fā)揮更大作用。關(guān)于完善行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，主要從以下兩點(diǎn)著手：第一，規(guī)范源于外部的客觀性因素，查找內(nèi)部控制相關(guān)的法律法規(guī)，從法律視角對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)范性、合法性完善，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督體系建設(shè)提供扎實(shí)的理論性基礎(chǔ)，從而提升內(nèi)部控制監(jiān)督工作的有效性與可行性；第二，對(duì)已建內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行持續(xù)完善。在職位設(shè)置安排環(huán)節(jié)中，應(yīng)當(dāng)充分明確劃分職責(zé)界定、范圍，遵守不相容職位相互分離原則，確保各項(xiàng)工作按職責(zé)分配至個(gè)人，從而提升單位管理效率與水平?？傊?，完善的內(nèi)部控制監(jiān)督體系，能覆蓋行政事業(yè)單位全體職工與各項(xiàng)工作職能，都處于內(nèi)部控制監(jiān)督體系控制范圍。

（三）外部監(jiān)督

政府財(cái)政部門(mén)作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度監(jiān)督體系的主管部門(mén)，主要是負(fù)責(zé)監(jiān)督單位內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)際推行情況，在財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督下，落實(shí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善整改工作。在內(nèi)部控制體系外部監(jiān)督體系的實(shí)際建設(shè)環(huán)節(jié)中，應(yīng)當(dāng)從單位財(cái)政預(yù)算、考核等層面著手，推進(jìn)單位內(nèi)部控制外部監(jiān)督體系的建設(shè)與完善。另外，財(cái)政部門(mén)在管理范圍內(nèi)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)開(kāi)展事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督工作[1]。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的作用分析

（一）形成權(quán)力制衡與監(jiān)督

監(jiān)督管理措施不明確是行政事業(yè)單位運(yùn)行的常見(jiàn)現(xiàn)象，該現(xiàn)象容易導(dǎo)致實(shí)際工作中社會(huì)公共資源分配環(huán)節(jié)中出現(xiàn)職權(quán)濫用，從而對(duì)百姓利益產(chǎn)生不良影響，或者出現(xiàn)不同程度資源浪費(fèi)。通過(guò)內(nèi)部管理制度不斷完善，有效制衡單位內(nèi)部管理人員之間權(quán)利，促使管理人員之間形成相互監(jiān)督局面，有效避免權(quán)利濫用行為發(fā)生。

（二）規(guī)避重大違法違紀(jì)行為

內(nèi)部控制實(shí)施的主要作用在于強(qiáng)化單位各部門(mén)的監(jiān)督功能，并且嚴(yán)格把控潛在風(fēng)險(xiǎn)，建立科學(xué)合理的權(quán)利制約機(jī)制。這是為了高效把控各種風(fēng)險(xiǎn)，以防出現(xiàn)重大經(jīng)濟(jì)違規(guī)行為，在一定程度上保障財(cái)產(chǎn)安全。

由此可見(jiàn)，除了需要單位內(nèi)部提升自控能力外，還需要結(jié)合外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，內(nèi)外并施才能進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控能力[2]。

（三）提高單位管控水平

關(guān)于行政事業(yè)單位健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，可融合信息化管理手段，重新整合單位各板塊，搭建統(tǒng)一信息化管理平臺(tái)，促進(jìn)單位各部門(mén)實(shí)現(xiàn)資源共享。通過(guò)實(shí)施內(nèi)部控制信息化，能夠在處理業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)實(shí)行全面性管控，從事前監(jiān)督、事中事后管控分階段進(jìn)行，能夠在一定程度上加強(qiáng)績(jī)效管理，提高單位管控水平。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制存在不足

（一）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制完善程度不足

行政事業(yè)單位傳統(tǒng)管理模式運(yùn)行已久，受固有理念影響，單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制與其他部門(mén)管理控制內(nèi)容混淆，導(dǎo)致單位內(nèi)部缺乏針對(duì)性的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。雖然部分行政事業(yè)單位內(nèi)部制定了相關(guān)規(guī)章條例，但在實(shí)際工作中，基于內(nèi)部控制制度的制約性、規(guī)范性作用，導(dǎo)致大多職工對(duì)其產(chǎn)生抵觸心理，因此無(wú)疑增加內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制的執(zhí)行難度。

（二）內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行過(guò)程獨(dú)立性不足

行政事業(yè)單位在部門(mén)設(shè)立初始階段，并未設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)部門(mén)。在后續(xù)實(shí)行中，部分行政事業(yè)單位依賴相關(guān)會(huì)計(jì)職能部門(mén)進(jìn)行自我監(jiān)督模式，或者由單位內(nèi)部會(huì)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督，而該方式因獨(dú)立性、權(quán)威性缺失，使管理過(guò)程影響力不足，一定程度上對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施產(chǎn)生不利影響[3]。

（三）缺乏有效性，責(zé)任追究體系不完善

對(duì)于行政事業(yè)單位而言，業(yè)務(wù)辦理環(huán)節(jié)中關(guān)于付款工作的流程統(tǒng)一都是先進(jìn)行集中核算再完成支付，其中大部分流程為財(cái)政部門(mén)核算——直接支付，少部分流程為財(cái)政部門(mén)核算——相關(guān)職工授權(quán)——完成支付。實(shí)際工作中該方式運(yùn)行勢(shì)必存在問(wèn)題，而支付部門(mén)和會(huì)計(jì)主體單位的不一致是產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因，如果雙方之間缺乏高效交流，極易造成因監(jiān)督不到位而在管理過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題，例如：監(jiān)督有效性不足、責(zé)任追究體系有待完善等問(wèn)題。

（四）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

實(shí)際工作中，多數(shù)行政事業(yè)單位與當(dāng)下時(shí)代發(fā)展步伐不一致，內(nèi)部控制管理理念更新不及時(shí)，相關(guān)制度執(zhí)行缺乏可行性與有效性。同時(shí)，部分單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不全面，在工作推進(jìn)過(guò)程中，單位未創(chuàng)建良好內(nèi)部控制實(shí)施環(huán)境。這樣會(huì)導(dǎo)致單位相關(guān)工作人員產(chǎn)生認(rèn)知偏差，認(rèn)為內(nèi)部控制屬于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)內(nèi)容，與自身關(guān)聯(lián)不大，甚至部分單位建立的內(nèi)部管理制度流于形式，相應(yīng)管理人員并未針對(duì)內(nèi)部控制制度組織專業(yè)的培訓(xùn)活動(dòng)，致使內(nèi)部控制制度無(wú)法貫徹落實(shí)到工作開(kāi)展過(guò)程中，不利于自身效用的發(fā)揮，并且致使內(nèi)部控制意識(shí)更新不及時(shí)[4]。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制完善策略

（一）建立內(nèi)部考核監(jiān)督責(zé)任機(jī)制，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位要建立完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，首先需要梳理了解單位內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，如會(huì)計(jì)系統(tǒng)、檔案管理等部門(mén)，再根據(jù)各部門(mén)工作與開(kāi)展過(guò)程中的銜接情況，完成內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的建設(shè)工作，最大化保障工作開(kāi)展過(guò)程中各職位與各環(huán)節(jié)之間做到相互制約、相互監(jiān)督。在相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)完成后，需及時(shí)注重當(dāng)下背景的一系列規(guī)章制度，結(jié)合單位現(xiàn)狀制定有效的績(jī)效考核制度，由相關(guān)部門(mén)管理人員根據(jù)制度對(duì)部門(mén)中業(yè)務(wù)人員定期進(jìn)行考核。在每月初始階段，需及時(shí)整理上月度考核報(bào)表，上報(bào)至上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)人按照相關(guān)制度條例、考核報(bào)表工作完成進(jìn)度、個(gè)人評(píng)價(jià)給予合理合規(guī)的獎(jiǎng)懲，促使員工之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)。完善單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制既要建立相關(guān)一系列監(jiān)督制度，還需根據(jù)實(shí)際工作情況進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)財(cái)政資金規(guī)范運(yùn)行，以防不遵守規(guī)定出現(xiàn)違規(guī)操作的行為，還應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)代化手段及功能，嚴(yán)格掌控行政事業(yè)單位財(cái)政資金，從而確保財(cái)政資金安全運(yùn)行[5]。

（二）建立內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)機(jī)制

內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)機(jī)制是由行政事業(yè)單位自主組織推行的，主要是針對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，從評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)中不斷總結(jié)獲得結(jié)論，根據(jù)評(píng)論編制相關(guān)評(píng)價(jià)報(bào)告，而這種自主評(píng)價(jià)方式能夠有效反映出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施水平。

具體做法為：行政事業(yè)單位根據(jù)內(nèi)部控制建設(shè)情況以及具體推行情況，合理劃分相關(guān)管理層的職位職責(zé)，按照相關(guān)規(guī)定，分析改善內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，明確要求全面整頓行政事業(yè)單位各部門(mén)的潛在問(wèn)題，便于充分發(fā)揮內(nèi)部控制功能及效用。之后，建立符合實(shí)際、實(shí)操簡(jiǎn)便的內(nèi)部控制制度，務(wù)必保證內(nèi)部控制制度對(duì)單位進(jìn)行全面性覆蓋，及時(shí)識(shí)別其中存在的問(wèn)題并進(jìn)行處理，從而提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理效率與水平[6]。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)制度，強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督

內(nèi)部審計(jì)實(shí)施對(duì)促進(jìn)單位組織運(yùn)行合法化、提升資金使用效率、落實(shí)廉政建設(shè)等方面具有重要作用。行政事業(yè)單位需結(jié)合廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建設(shè)情況，針對(duì)下級(jí)單位開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)工作，主要包含社會(huì)保險(xiǎn)基金、專項(xiàng)資金、非稅收入管理情況等。其中，社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況的監(jiān)督審計(jì)需作為重點(diǎn)內(nèi)容展開(kāi)。

第一，主要是針對(duì)養(yǎng)老、工傷、生育基金等財(cái)政資金的辦理流程、審批過(guò)程、運(yùn)行情況開(kāi)展審計(jì)工作。促使單位各中心機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵循基金運(yùn)行的流程、機(jī)制，合法合規(guī)地完成各項(xiàng)資金征繳、使用與管理的監(jiān)督工作，即從事前、事中、事后階段進(jìn)行全面、全程監(jiān)管。

第二，主要是針對(duì)人才發(fā)展資金、創(chuàng)業(yè)就業(yè)資金的各環(huán)節(jié)開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)。具體包含前期階段資金籌措、中期資金管理、后期資金使用環(huán)節(jié)，在內(nèi)部審計(jì)環(huán)節(jié)中遵循“?？顚Ｓ谩睖?zhǔn)則，有效規(guī)避專項(xiàng)資金隨意占用情況發(fā)生。

第三，針對(duì)行政事業(yè)單位各部門(mén)經(jīng)費(fèi)收支與管理環(huán)節(jié)開(kāi)展審計(jì)，費(fèi)用支出審計(jì)環(huán)節(jié)更傾向于大額度資金、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的掌控，及時(shí)了解各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的流動(dòng)方向，一旦支出出現(xiàn)問(wèn)題，需及時(shí)采取處理，從而防范資金風(fēng)險(xiǎn)，為廉政建設(shè)工作夯實(shí)基礎(chǔ)。

第四，針對(duì)單位業(yè)務(wù)的內(nèi)部審計(jì)，主要包括固定資產(chǎn)清理、盤(pán)點(diǎn)，基金欠費(fèi)等業(yè)務(wù)。促使下級(jí)單位能夠如實(shí)反映自身資產(chǎn)與財(cái)務(wù)運(yùn)行情況，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范資金管理。

第五，針對(duì)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作審計(jì)。關(guān)于行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作主要有：票據(jù)管理、流程管理、會(huì)計(jì)報(bào)表等，通過(guò)對(duì)根源處開(kāi)展監(jiān)督，來(lái)避免產(chǎn)生重大損失。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

行政事業(yè)單位要確保內(nèi)部控制制度在實(shí)際工作中發(fā)揮應(yīng)有作用，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)是必要舉措。

首先，行政事業(yè)單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)正確且充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制，明確內(nèi)部控制實(shí)行對(duì)單位發(fā)展的積極作用，進(jìn)而激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制責(zé)任感，引導(dǎo)單位全體職工了解認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制與自身關(guān)系，在實(shí)際工作中自覺(jué)遵守相關(guān)規(guī)定，從而便于單位其他相關(guān)制度建設(shè)工作的開(kāi)展落實(shí)；其次，注重行政事業(yè)單位內(nèi)部控制完善、內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)工作。實(shí)際工作中，單位可采取組織有關(guān)內(nèi)部控制理論知識(shí)的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)活動(dòng)，積極宣傳推廣內(nèi)部控制制度，引導(dǎo)單位各職工加強(qiáng)責(zé)任感意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范能力，同時(shí)強(qiáng)調(diào)單位內(nèi)部控制專業(yè)人才的選拔工作，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，科學(xué)引導(dǎo)單位全體職工與下級(jí)單位共同參與其中，這樣才能發(fā)揮內(nèi)部控制全面性、系統(tǒng)性特征；合理分配單位內(nèi)部相關(guān)職位與工作人員，充分明確分工，并且在內(nèi)部控制信息傳遞環(huán)節(jié)、特殊情況發(fā)生時(shí)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，才能保障內(nèi)部控制落實(shí)到位，促使內(nèi)部控制實(shí)施達(dá)到理想效果。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，建立全面、高效的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，是保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效落實(shí)的關(guān)鍵基礎(chǔ)，更是規(guī)范單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)與業(yè)務(wù)活動(dòng)運(yùn)行的必要措施，是制衡權(quán)限、提升行政事業(yè)單位服務(wù)效能與管理水平的有力支撐。