文/楊輝 （大連金普新區(qū)就業(yè)和社會保險事業(yè)服務(wù)中心）

金普新區(qū)位于遼東半島南部，是中國第十個、東北第一個國家級新區(qū)。隨著城市化進程不斷推進，金普新區(qū)失地農(nóng)民規(guī)模逐漸擴大，失地農(nóng)民的社會保障問題日益凸顯，唯有對相關(guān)社會保障體系進行調(diào)整創(chuàng)新，才可以保證失地農(nóng)民的權(quán)益得到有效維護，并保證失地農(nóng)民的生活風(fēng)險得到有效應(yīng)對。

一、失地農(nóng)民社會保障工作的重要性

黨的十九大將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺在較為突出的地位，只有保證農(nóng)民的主體地位得到有效維護，充分調(diào)動他們的積極性、主動性、創(chuàng)造性，才可以確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實現(xiàn)。近年來，我國城市化進程速度加快，失地農(nóng)民規(guī)模呈增長趨勢，加快構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系，方能真正提高失地農(nóng)民的幸福感。從“十四五”規(guī)劃的制定情況來看，未來很多年我國的城市化進程依然會保持較快發(fā)展態(tài)勢，失地農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)壓力將長期維持在較高水平。我國城市化的推進很大程度上改變了農(nóng)村居民的生活狀況，在大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地的情況下，失地農(nóng)民無法維持原有的生活方式，必須使失地農(nóng)民擁有較高水平的社會保障，才可以保證失地農(nóng)民的生活質(zhì)量得到提升，并使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)性價值得到凸顯。“十四五”規(guī)劃對未來的農(nóng)村居民土地征用情況進行了預(yù)測，至2030年左右，全國范圍內(nèi)將有5450萬畝土地面臨征用，失地農(nóng)民群體數(shù)量會持續(xù)增長，因此，制定切實可行的失地農(nóng)民社會保障應(yīng)對策略顯得尤為重要。

二、金普新區(qū)失地農(nóng)民社會保障實施現(xiàn)狀

近年來，金普新區(qū)逐步提升失地農(nóng)民的社會保障水平，頒布了《金州新區(qū)被征地人員社會保障實施辦法》（大金管發(fā)[2011]39號）、《大連金普新區(qū)管理委員會關(guān)于修訂〈金州新區(qū)被征地人員社會保障實施辦法〉部分內(nèi)容的通知》（大金普管發(fā)[2017]8號），通過為失地之后沒有從業(yè)能力的農(nóng)民按時發(fā)放生活補助費、繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險費、發(fā)放采暖費補貼等方式維護其合法權(quán)益，建立了相應(yīng)的社會保障制度，基本解決被征地農(nóng)民的生活問題。

金普新區(qū)為男滿45周歲不滿55周歲、女滿40周歲不滿50周歲失地農(nóng)民每人每月發(fā)放200元生活補助費；在男滿55周歲至退休、女滿50周歲至退休時，此生活補助費提高到每人每月780元。同時，金普新區(qū)為男滿45周歲、女滿40周歲失地保障對象繳納養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費用，在他們達到退休年齡后，可以按照國家相應(yīng)標準享受養(yǎng)老和醫(yī)療待遇。對于失地同時房屋也被征收的農(nóng)民，可以按規(guī)定享受采暖費補貼政策。截至2022年2月，金普新區(qū)享受失地農(nóng)民養(yǎng)老保險17857人、醫(yī)療保險17856人、享受生活補貼人數(shù)19782人、享受采暖費補貼96399人，這些現(xiàn)行的社會保障政策雖然卓有成效，但是在實施過程中仍然存在一些問題，而這些問題影響著失地農(nóng)民的社會保障水平，進而影響著失地農(nóng)民的生活幸福感。

三、金普新區(qū)失地農(nóng)民社會保障存在的問題

（一）社會保障政策執(zhí)行程序不規(guī)范

金普新區(qū)在失地社會保障政策執(zhí)行程序不規(guī)范問題上主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，失地農(nóng)民納入社會保障程序不規(guī)范。目前執(zhí)行的納入流程不能將村、街道、社會保障部門、農(nóng)業(yè)部門、土地部門、公安部門等相關(guān)信息同步整合，信息的不對稱會造成在被征地人員納入社會保障體系的過程中存在一定風(fēng)險；另一方面，基層工作人員不能精準執(zhí)行政策。由于基層工作人員流動性較大，而土地征占、納入失地社會保障流程又是個漫長的過程，這就導(dǎo)致工作人員缺乏對政策的深入研究，在某些方面上對政策把握不到位，進而影響政策執(zhí)行力度[1]。

（二）社會保障水平較低

目前，金普新區(qū)對失地農(nóng)民執(zhí)行的社會保障標準是2017年修訂的，雖然是每月為符合條件的失地農(nóng)民發(fā)放生活補助金和繳納養(yǎng)老及醫(yī)療保險費用，但是發(fā)放的水平比較低，無論是每月200元補貼標準，還是780元補貼標準，都不足以保障失地農(nóng)民的日常生活，更不要說縮小城鄉(xiāng)居民生活差距了。而為其繳納的養(yǎng)老及醫(yī)療保險也是按靈活就業(yè)人員的最低檔次繳費標準進行繳費，從而享受的醫(yī)療待遇水平和未來養(yǎng)老金的積累水平相應(yīng)的都會比較低，影響了失地農(nóng)民參與城市建設(shè)的積極性，也不能保證他們未來的養(yǎng)老生活質(zhì)量。

（三）失地農(nóng)民再就業(yè)困難

從目前金普新區(qū)失地農(nóng)民社會保障工作的實際運行情況來看，當?shù)厝鄙賹κУ剞r(nóng)民的定向就業(yè)安置措施，只有很少一部分失地農(nóng)民可以實現(xiàn)再就業(yè)。失地農(nóng)民本身的文化水平較低，除了種地幾乎沒有其他從業(yè)技能，在農(nóng)民失去土地之后，生存成了問題[2]。而金普新區(qū)并沒有安排有針對性的專場招聘會，或者符合失地農(nóng)民特點的專門培訓(xùn)班，加之就業(yè)機構(gòu)缺乏對市場供求信息的有效研究，未能在創(chuàng)造失地農(nóng)民就業(yè)途徑的過程中，構(gòu)建起失地農(nóng)民與企業(yè)之間的紐帶，沒有認真對待失地農(nóng)民的就業(yè)需求，導(dǎo)致無法提供豐富的就業(yè)機會。

（四）社會保障基金監(jiān)督機制不完善

在金普新區(qū)失地農(nóng)民社會保障政策的實施過程中，社會保障基金監(jiān)督機制的建設(shè)并不完善。領(lǐng)取生活補助金、養(yǎng)老退休金、采暖費補貼的人員資格沒有定期復(fù)核，這就導(dǎo)致在失地農(nóng)民進入資金發(fā)放程序后沒有后續(xù)的監(jiān)督環(huán)節(jié)，給資金發(fā)放造成了一定的風(fēng)險性。比如部分失地農(nóng)民在找到就業(yè)單位后，如果單位不為其繳納社會保險，而失地農(nóng)民個人也不主動說明此情況，那么其依然能夠領(lǐng)取被征地人員生活補助金、采暖費補貼，享受失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險待遇，這就違反了失地農(nóng)民社會保障政策執(zhí)行的初衷[3]。在基金管理體系建設(shè)的過程中，對于監(jiān)督工作機制的構(gòu)建和運行情況重視程度較低，缺乏對資金發(fā)放和使用特點的關(guān)注，監(jiān)管措施不具有針對性，導(dǎo)致某些監(jiān)管舉措形同虛設(shè)。同時，在基金的運行和保值增值方面，信息公開程度較低，不能及時接受社會監(jiān)督，無法為社會保障基金的長久使用做好風(fēng)向標和指路燈。

四、失地農(nóng)民社會保障問題的因素分析

（一）法律因素

金普新區(qū)沒有建立相關(guān)失地農(nóng)民社會保障政策的法律是產(chǎn)生各項問題的首要原因。在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系的過程中，補償機制的建設(shè)與失地農(nóng)民的社會保障需求銜接不夠緊密，執(zhí)行程序不規(guī)范，現(xiàn)行的保障措施比較陳舊，設(shè)立的保障水平、補貼標準也相對較低，無法適應(yīng)現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平。在監(jiān)督管理方面，沒有明確的管理、監(jiān)管法律，各部門之間不能互相聯(lián)動，不能保持信息有效溝通，在發(fā)現(xiàn)問題后，也沒有有效的監(jiān)督途徑、處理辦法、懲罰措施，大大降低了工作效率。沒有規(guī)矩，不成方圓。沒有相應(yīng)的法律作為保障，在執(zhí)行具體保障措施時就沒有了依靠，進而影響失地農(nóng)民社會保障政策的執(zhí)行效果。

（二）經(jīng)濟因素

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。金普新區(qū)現(xiàn)行的失地農(nóng)民社會保障水平較低的根源在于社會保障資金來源渠道單一，無法支撐全體失地農(nóng)民社會保障服務(wù)需要，更不要說提高社會保障待遇水平了。目前，金普新區(qū)失地農(nóng)民社會保障資金來源主要包括征地過程中按照標準繳納的土地補償費、安置補助費，區(qū)級財政每年視財力狀況和收支平衡狀況對失地農(nóng)民社會保障體系予以的補助。這種資金體系構(gòu)成較為單一，缺乏對多元化資金供給方式優(yōu)勢的關(guān)注，造成社會保障資金供給不足，在資金使用上有很大局限性。這種資金模式直接影響失地農(nóng)民社會保障水平，無法滿足失地農(nóng)民追求提高生活質(zhì)量的實際需要。

（三）管理因素

管理因素是影響失地農(nóng)民社會保障工作執(zhí)行質(zhì)量的重要因素。其表現(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，基層管理不到位?；鶎庸ぷ魅藛T頻繁更換，新的工作人員對社會保障政策理解不透徹的情況經(jīng)常出現(xiàn)，在失地農(nóng)民納入社會保障體系時，程序操作不規(guī)范，導(dǎo)致不能將社會保障政策利益最大化于失地農(nóng)民。第二，相關(guān)部門對監(jiān)督工作重視程度較低。將失地農(nóng)民納入社會保障體系不是一兩個部門能完成的工作，它需要村、街道、區(qū)級各相關(guān)部門協(xié)同工作，包括在資金的使用監(jiān)督上也應(yīng)高度重視，這樣才能充分、合理運用社會保障資金，保障失地農(nóng)民生活質(zhì)量。但在實際工作中，經(jīng)常會有監(jiān)督不及時情況出現(xiàn)，導(dǎo)致待遇冒領(lǐng)，社會保障資金損失。第三，社會保障部門就業(yè)培訓(xùn)缺失。失地農(nóng)民在失去土地后會經(jīng)過巨大的心理轉(zhuǎn)變，他們文化低，基本沒有其他從業(yè)技能，此時社保部門沒有專業(yè)的從業(yè)技能培訓(xùn)，極大可能讓他們只維持在依靠政府提供的最低層次保障的狀態(tài)，無法提高生活水平、創(chuàng)造個人價值。

五、失地農(nóng)民社會保障問題的優(yōu)化策略

（一）建立統(tǒng)一的失地保障對象管理系統(tǒng)

推動失地農(nóng)民社會保障工作有序穩(wěn)步前進，需要構(gòu)建統(tǒng)一的失地保障對象管理系統(tǒng)。這一系統(tǒng)要具有較強的可操作性，將村、街道、社會保障部門、農(nóng)業(yè)部門、土地部門、公安部門等相關(guān)單位信息進行有效整合，建立各自操作端口，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享及數(shù)據(jù)對接，在失地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)的第一環(huán)節(jié)把好關(guān)。在失地農(nóng)民待遇的發(fā)放過程中，人員要實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測，通過大數(shù)據(jù)手段復(fù)核保障信息，保證人員動態(tài)平衡，不重復(fù)享受失地社會保障待遇。在這套管理系統(tǒng)中，同樣需要設(shè)置政務(wù)公開欄，每年或每半年公開社會保障資金使用情況，做到透明操作，接受公眾共同監(jiān)督，杜絕挪用、濫用社會保障資金的現(xiàn)象。開發(fā)系統(tǒng)時，要結(jié)合金普新區(qū)的實際情況，對失地農(nóng)民的生活需求進行考察，可以增設(shè)便民服務(wù)功能，用于發(fā)布用工信息、培訓(xùn)信息等，多方位推動失地農(nóng)民發(fā)揮個人作用，創(chuàng)造自我價值，在失去土地后仍可以為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻自己的一份力量。這套管理系統(tǒng)可以真正保障程序執(zhí)行的規(guī)范性、發(fā)展性、長久性，為全面提高金普新區(qū)失地農(nóng)民的社會保障水平打下堅實基礎(chǔ)。

（二）加強基層工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

金普新區(qū)需要從維護失地農(nóng)民合法權(quán)益的角度出發(fā)，加強對基層工作人員培訓(xùn)工作的關(guān)注，尤其要對影響基層工作人員業(yè)務(wù)水平的各方面因素進行總結(jié)，使失地農(nóng)民權(quán)益保障體系可以得到更加完整的構(gòu)建。加強工作人員服務(wù)意識的教育，愛崗敬業(yè)，保證基層工作人員對農(nóng)民權(quán)益保障引起足夠重視，并同時選拔專業(yè)的人才從事失地農(nóng)民社會保障工作。比如金普新區(qū)政府可以與周邊高校合作，吸納學(xué)習(xí)社會保障專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生到基層實習(xí)，專業(yè)的人才干專業(yè)的事情，這樣既可以保證畢業(yè)生所學(xué)的理論知識應(yīng)用于實際，也可以保障社保體系運行的專業(yè)性，全面提高基層工作人員的業(yè)務(wù)水平，提高工作效率[4]。

（三）重視失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)安置

在制定失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)相關(guān)策略過程中，要加強對失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)組織情況的關(guān)注，并結(jié)合金普新區(qū)的實際情況，對失地農(nóng)民的基本信息進行調(diào)整優(yōu)化，分析市場需求、勞動力流動因素等問題，以提供更有針對性的職業(yè)培訓(xùn)。對失地農(nóng)民要進行符合他們自身特點的職業(yè)規(guī)劃宣傳，使他們的就業(yè)意向與市場職業(yè)需求能夠匹配，進而在企業(yè)與失地農(nóng)民間建立有效的聯(lián)結(jié)，提高失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)活動的組織水平，增強培訓(xùn)效果，實現(xiàn)失地農(nóng)民再就業(yè)。同時，要結(jié)合失地農(nóng)民再就業(yè)安置的需求，科學(xué)舉辦專場招聘會，使失地農(nóng)民可以獲得更加豐富的就業(yè)機會，為他們的再就業(yè)提供基礎(chǔ)性保障。在此基礎(chǔ)上，也可以聯(lián)系當?shù)赜袗坌牡拇笮推髽I(yè)，為失地農(nóng)民提供不需要太多技術(shù)要求的定向安置崗位，政府對這樣的企業(yè)可以進行一定稅收的減免，鼓勵大型企業(yè)多多參與，彰顯大型企業(yè)的社會責(zé)任感。

（四）拓寬社會保障資金籌資方式

做大社會保障基金蛋糕，才能提高失地農(nóng)民的社會保障水平。從目前全國各地的經(jīng)驗來看，拓寬社會保障資金籌資方式主要有三個途徑：首先，從現(xiàn)有基金庫角度出發(fā)。要結(jié)合《土地管理法》的相關(guān)要求，對土地征用過程中的補償安置性質(zhì)的費用進行調(diào)整創(chuàng)新，結(jié)合被征地居民的生活保障情況制定安置方案，提高征地初期的補償水平。與此同時，要選擇有資質(zhì)的機構(gòu)對目前已有的社會保障基金進行管理運營，提高投資收益，實現(xiàn)現(xiàn)有資金的保值增值；其次，從區(qū)級財政撥款角度出發(fā)，社會保障資金的籌資工作要與地方財政的相關(guān)情況相符合，適度提高區(qū)級財政對失地農(nóng)民社會保障工作的重視程度，增加相應(yīng)的財政撥款，維護失地農(nóng)民權(quán)益，保證社會穩(wěn)定；最后，從其他輔助資金角度出發(fā)，鼓勵被征地的村和街道以及有社會責(zé)任感的大型企業(yè)根據(jù)自身財政情況，拿出部分資金放入基金保障庫，實現(xiàn)多方籌資，提高對政府和社會資金的整合質(zhì)量，進而為提高失地農(nóng)民社會保障水平提供有力支撐。

（五）健全社會保障基金監(jiān)督機制

失地農(nóng)民社會保障基金管理有涉及面廣、環(huán)節(jié)多、鏈條長等特點，需要相關(guān)部門認真研究這些特點，加強對基金全過程、全方位、多角度的監(jiān)管，建立健全更有針對性的監(jiān)督機制，充分發(fā)揮行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用。選擇資質(zhì)較高的管理機構(gòu)對失地農(nóng)民的社會保障基金進行投資運營，確保實現(xiàn)基金的保值增值。定期公開失地農(nóng)民社會保障基金的使用及投資運營情況，做到信息公開透明，專款專用，及時發(fā)現(xiàn)社會保障基金發(fā)放、投資運營、風(fēng)險控制等過程中存在的問題，強化審計，徹底糾正問題，保證社會保障基金為失地農(nóng)民生活兜底，讓他們將來老有所依。

社會保障基金監(jiān)督機制在建設(shè)的過程中，需要提高社會監(jiān)督機制的完整性，使用制度監(jiān)督和社會監(jiān)督同步實施的方式增強監(jiān)督工作實效性，并保證監(jiān)督信息具備公開透明的特征。社會保障基金監(jiān)督機制的構(gòu)建還要結(jié)合失地農(nóng)民管理的實際情況制定監(jiān)督工作調(diào)整策略，使社會保障基金可以在獲得足夠保障的情況下得到更加充分的應(yīng)用[5]。

六、結(jié)束語

失地農(nóng)民是金普新區(qū)城市化建設(shè)過程中不可或缺的一部分，提高他們的社會保障水平，對改善其生活質(zhì)量、維護社會穩(wěn)定、促進地區(qū)發(fā)展有著十分重要的研究意義。通過對社會保障政策執(zhí)行程序不規(guī)范、社會保障水平較低、失地農(nóng)民再就業(yè)困難、社會保障基金監(jiān)管機制不完善等問題的詳細闡述，并從法律、經(jīng)濟、管理等方面展開對導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的原因進行分析，提出建立統(tǒng)一的失地保障對象管理系統(tǒng)、加強基層工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、重視失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)安置、拓寬社會保障資金籌資方式、健全社會保障基金監(jiān)督機制等應(yīng)對策略，保證失地農(nóng)民社會保障發(fā)揮最大作用，維護失地農(nóng)民權(quán)益，調(diào)動失地農(nóng)民積極性，提高失地農(nóng)民生活幸福感，與金普新區(qū)共同發(fā)展。