田玲，胡劍波，蕭樂，戰(zhàn)麗梅

（1重慶市設計院有限公司，重慶 400015；2重慶市鄉(xiāng)村振興局，重慶 401120）

0 引言

為了解決現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中所面臨的“返貧”這個首要問題，中共中央國務院提出設立5年過渡期，明確了以到2025年為期，鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉(xiāng)村振興工作[1]。要實現(xiàn)過渡期內脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興，必須做好鄉(xiāng)村規(guī)劃與前期脫貧攻堅成果的有效銜接，而只有規(guī)劃具有落地性，才能使其在實施中更具有指導性和操作性，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興起到有力的推動作用。本文基于過渡期鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的現(xiàn)狀問題和潛在機遇，著重討論鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的目標與參考路徑，以及過渡期背景下鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制要點，希望對過渡期鄉(xiāng)村振興工作提供規(guī)劃參考。

1 過渡期鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀和機遇

1.1 部分脫貧地區(qū)存在返貧風險

目前部分脫貧地區(qū)依然在物質或政策上對外界幫扶有較大的依賴，一旦停止資金、技術扶持或減弱扶持力度，或者由于新的政策變化導致原來的政策激勵不再發(fā)生作用，使鄉(xiāng)村內部達不到生產(chǎn)力的可持續(xù)發(fā)展，就有可能會出現(xiàn)返貧。已經(jīng)脫貧的地區(qū)，要繼續(xù)鞏固脫貧攻堅成果，就必須增強自身“造血”功能，建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制[2]。

因此，要防止扶貧成果持續(xù)消耗殆盡，防止返貧與脫貧同樣重要，建立可持續(xù)扶貧模式勢在必行。

1.2 脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎條件薄弱

雖然脫貧地區(qū)已經(jīng)完成了脫貧攻堅任務，但由于其發(fā)展的基礎與其它非脫貧地區(qū)有很大的差距，使其仍處于鄉(xiāng)村振興的起步底線。其共同特點是：村級主導產(chǎn)業(yè)較單一，生產(chǎn)方式落后、規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)上下游銜接不暢；農(nóng)村人居環(huán)境質量不高，基礎配套和公共服務設施等不完備，存在著村民的積極性參差不齊，缺乏組織化管理，基層組織自身素質需要提高等問題。整體上來說，脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎非常薄弱，在發(fā)展中容易出現(xiàn)遲緩甚至倒退的現(xiàn)象。

1.3 過渡期給脫貧地區(qū)帶來的發(fā)展機遇

對于脫貧地區(qū)先天條件的不足，為了更有效地鞏固脫貧攻堅成果，國家相應地推出了各種幫扶政策：對擺脫貧困的地區(qū)，從脫貧之日起設立5年過渡期，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡。2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意見》將鞏固拓展脫貧攻堅成果納入了鄉(xiāng)村振興考核[3]。

2020年12月，全國扶貧開發(fā)工作會議上提出：要抓好產(chǎn)業(yè)幫扶銜接，產(chǎn)業(yè)扶貧政策措施由到村到戶為主轉變成到鄉(xiāng)到村帶戶為主。抓好就業(yè)幫扶銜接，拓寬就地就近就業(yè)渠道。抓好基礎設施建設銜接，按照實施鄉(xiāng)村建設行動統(tǒng)一部署。抓好公共服務提升銜接，持續(xù)改善鄉(xiāng)村義務教育辦學條件和醫(yī)療衛(wèi)生基礎條件。抓好重點縣銜接，國家層面確定一批國家鄉(xiāng)村振興重點縣，統(tǒng)籌資源力量進行重點幫扶。這是國家在過渡期給予脫貧地區(qū)的幫扶政策，也是脫貧地區(qū)開展鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要機遇[4]。

2 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的目標與參考路徑

在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制中，應根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展演變趨勢，首先合理確定村莊分類，做到因村施策，精準定位，最終目標是要實現(xiàn)更好的鄉(xiāng)村建設；為應對各地不平衡不充分發(fā)展的矛盾，應采取城鄉(xiāng)整合發(fā)展的策略，促進城市反哺鄉(xiāng)村，促進平衡發(fā)展和共同富裕。

2.1 鄉(xiāng)村建設——鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的目標

在規(guī)劃編制中需要實施村莊道路、農(nóng)村供水安全、新一輪農(nóng)村電網(wǎng)升級改造，鄉(xiāng)村物流體系建設，農(nóng)村住房質量提升等一批工程項目，改善鄉(xiāng)村基礎設施條件和公共服務水平，強化縣城綜合服務能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務農(nóng)民功能。規(guī)劃中需要注意的是，在開展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動，解決各類突出環(huán)境問題的同時，要重視鄉(xiāng)村特色風貌的保留，杜絕大拆大建，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護與修復[5]，合理劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)這三生空間。鄉(xiāng)村建設行動也要為鄉(xiāng)村人才體系建設的完善提供物質基礎條件，加強“三農(nóng)”工作干部培養(yǎng)，加強鄉(xiāng)村各專業(yè)人才隊伍建設，加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設和農(nóng)村教育工作，培育新型職業(yè)農(nóng)民，都需要有相應的配套設施提供。要通過建立激勵機制和搭建服務平臺，鼓勵各類人才參與鄉(xiāng)村振興建設，持續(xù)推動公共資源在縣域內優(yōu)化配置，達到縣鄉(xiāng)村基本公共服務一體化的目標。

2.2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展——鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的參考路徑

城鄉(xiāng)融合發(fā)展主要是指城鄉(xiāng)一體化，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系是黨的十九大作出的重大決策部署。2020年的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記著重強調了“推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實效，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”[6]。

2020年脫貧攻堅戰(zhàn)取得偉大勝利后，新時代新的奮斗目標轉變?yōu)榻鉀Q發(fā)展不平衡不充分問題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕。通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建構城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制來提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平，在發(fā)展中自發(fā)地解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距,促進城鄉(xiāng)要素流動，將會形成城鄉(xiāng)共榮、工農(nóng)互促的城鄉(xiāng)關系新格局，徹底破除目前存在的城鄉(xiāng)二元結構，助力農(nóng)民持續(xù)增收，最終達到共同富裕[7]。

3 過渡期鄉(xiāng)村振興規(guī)劃框架

通過對過渡期鄉(xiāng)村振興的政策和現(xiàn)狀進行深入分析和總結，依托鄉(xiāng)村本身具有的特點和發(fā)展需求，筆者嘗試制定出過渡期鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的基本編制框架，供同行參考。

3.1 詳實充分的脫貧攻堅成果現(xiàn)狀分析

全面梳理規(guī)劃區(qū)域擁有的自然和歷史文化資源稟賦、人口、土地、建筑物與主要設施、經(jīng)濟及配套的現(xiàn)狀，遵守相關規(guī)劃及管制要求等內容。著重整合鄉(xiāng)村發(fā)展基礎，挖掘鄉(xiāng)村資源條件，總結鄉(xiāng)村特色，梳理存在問題。

3.2 脫貧攻堅成果的鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接

在認真做好鞏固脫貧成果評估等有關工作的基礎上，提出鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的具體措施，為后續(xù)鄉(xiāng)村全面振興的實施措施提供可靠的工作展開基礎條件。

3.3 根據(jù)地區(qū)特點編制鄉(xiāng)村“五個振興”的要點

推動鄉(xiāng)村的全面振興，主要從五個方面進行規(guī)劃編制。產(chǎn)業(yè)振興：在規(guī)劃編制中要對產(chǎn)業(yè)提出切實可行的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，構建三產(chǎn)融合的產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[8]；文化振興：在規(guī)劃編制中要對農(nóng)村精神文明建設的加強進行指導，發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)，同時加強對歷史文化和傳統(tǒng)特色的保護[9]；生態(tài)振興：在規(guī)劃編制中要從生態(tài)和宜居兩方面著手振興鄉(xiāng)村生態(tài)，加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護與修復，提升鄉(xiāng)村居民生活環(huán)境[9]；人才振興：在規(guī)劃編制中需要指導鄉(xiāng)村人才體系建設的完善，加強“三農(nóng)”工作干部培養(yǎng)，培育新型職業(yè)農(nóng)民[9]；組織振興：在規(guī)劃編制中要加強推動健全鄉(xiāng)村基層治理體系，加強農(nóng)村基層黨組織建設，健全農(nóng)村社會治安防控體系和公共安全體系，提升基層綜合服務能力[9]。

3.4 實施鄉(xiāng)村建設行動與城鄉(xiāng)融合

要在鄉(xiāng)村建設評價的基礎上規(guī)劃布局鄉(xiāng)村建設行動的新建或改建用地，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，城鄉(xiāng)基本公共服務體系共建共享，城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通，統(tǒng)籌社會保障制度和公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務制度城鄉(xiāng)一體。

3.5 加強制度措施保障

要充分發(fā)揮規(guī)劃的實施效果，讓規(guī)劃的引領作用得到最大限度的體現(xiàn)，必須從制度和措施上進行保障。

首先，在規(guī)劃編制上必須強調創(chuàng)新，以全新的思維進行鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式提出改革創(chuàng)新的思考，面向長遠目標形成系統(tǒng)性的布局，前瞻性地儲備技術[10]；其次，在規(guī)劃的實施上要完善各項保障措施，加強與政策法規(guī)和各層面相關規(guī)劃的銜接，建立規(guī)劃實施評估機制，建立好項目庫，對項目實施情況和實現(xiàn)情況進行評估和適時調整。

4 結語

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃是未來鄉(xiāng)村發(fā)展的重要指導，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制需要以精準的指向引領項目落地。在規(guī)劃編制中將各類項目以延續(xù)現(xiàn)有成果發(fā)展為前提進行統(tǒng)籌考慮，開展化整為零、循序漸進的建設，使其目標更具有銜接性，規(guī)劃更具有可操作性及可持續(xù)性。為了更好地達到這個目的，在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制前需要進行充分的調研工作，全面掌握鄉(xiāng)村建設現(xiàn)狀，了解當前鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢和問題，制定詳實可靠的解決方案，提高鄉(xiāng)村發(fā)展的水平。過渡期的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制需要各方協(xié)作配合的工作，其動態(tài)性、統(tǒng)籌性要求較高，編制的時候應持之以恒、堅持不懈、深入研究、全面考慮，才能使規(guī)劃更具有權威的指導意義。