高 鳴 鄭慶宇

2013 年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。在此基礎上，2015年11 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《方案》），明確了新時代深化農村改革的重點任務和基本內容。黨的十八大以來，一系列深化農村改革的政策措施陸續(xù)落地，取得了明顯成效，有效帶動了“三農”發(fā)展。

一、黨的十八大以來深化農村改革的主要任務進展

（一）農村土地制度改革取得重大進展

農村改革的主線是處理好農民和土地的關系，新時代深化農村改革的重中之重是農村土地制度改革。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進程加快，農村勞動力轉移、農村土地被征占等原因導致原有的農村土地制度不能滿足農業(yè)農村的發(fā)展需要，農民的土地權益難以得到充分保障。在此背景下，農村土地制度改革的總體目標是要充分發(fā)揮農村土地要素對促進農業(yè)農村可持續(xù)發(fā)展、農民持續(xù)增收的應有作用。

黨的十八大以來，農村土地承包經營制度改革的基本思路是在實現“三權分置”的基礎上，堅持所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權。具體實施的改革方案和政策措施包括：第一，推動農村土地“三權分置”的法制化。2016 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確提出實行所有權、承包權、經營權并行。2018 年修訂的《農村土地承包法》將“三權分置”改革成果予以法制化，明晰了農村土地承包權和經營權的主要內容。第二，實施農村承包土地確權登記頒證。為解決農村承包土地長期以來四至不清、位置不明、登記不全等問題，2014 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》，提出“用5 年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作”。各地以歷史承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬，以第二次全國土地調查成果為參考依據，有序開展農村承包土地確權登記頒證工作。2019年，各地在“回頭看”工作中妥善化解遺留問題，進一步夯實了確權成果。截至2020 年，15 億畝承包地已經確權給2 億多農戶，農村承包土地的確權登記頒證工作基本完成。第三，落實第二輪土地承包期到期后再延長三十年。為進一步完善農村土地承包經營制度，黨的十九大報告提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2019 年，中共中央、國務院印發(fā)《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》，提出要確保絕大多數農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”，建立健全土地承包權依法自愿有償轉讓機制。在2020年全國16 個省份、20 個縣已經開展相關試點的基礎上，今后還將繼續(xù)穩(wěn)妥擴大試點范圍。

圍繞農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的“三項試點”取得明顯進展。對照《決定》提出的改革任務，2015 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，為“三項試點”工作明確了具體方向。到2018 年底，33 個試點縣（市、區(qū)）已經在按照新辦法實施征地、辦理集體經營性建設用地入市及相關抵押貸款、騰退出零星或閑置宅基地及辦理相關抵押貸款等方面進行廣泛探索。2019 年新修正的《土地管理法》《城市房地產管理法》，已經將以上改革內容法制化。整體來看，農村土地征收制度改革在保障被征地農民權益方面取得了積極成效，農村集體經營性建設用地入市的規(guī)則體系基本形成，農村宅基地制度改革也進行了多方面的有益探索?！笆奈濉睍r期，全國104 個縣（市、區(qū)）和3個地級市將開展新一輪農村宅基地制度改革試點，探索落實“三權分置”的具體路徑和辦法。

（二）農村集體產權制度改革基本完成階段性任務

黨的十八大以來，國家財政不斷向農村覆蓋傾斜，如何管好用好各類資源資產成為農村集體面臨的新問題。對此，《決定》提出要“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償使用及抵押、擔保、繼承權”。以此為指導，2014 年，全國29 個縣（市、區(qū)）組織開展改革試點。根據實踐情況，2015 年，《方案》提出了明確的改革方向，即“探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式”。2016 年，中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，明確提出用3 年左右的時間基本完成清產核資，5 年左右的時間基本完成改革，拉開了全面推進農村集體產權制度改革的序幕。

2016 年以來，國家先后部署5批改革試點，基本覆蓋所有涉農縣（市、區(qū)）。各地通過全面開展清產核資，摸清了集體家底，有效防止了集體資產被平調、侵占；通過開展成員身份確認、份額量化，將成員和集體資產緊密結合，切實保障了農民的財產權益；通過建立新型農村集體經濟組織，設立成員大會、理事會、監(jiān)事會等，健全了組織治理機制，規(guī)范了組織運行。

到2021 年，農村集體產權制度改革已經基本完成階段性任務。截至2020 年底，全國共清查核實集體資產7.7 萬億元，集體土地65.5 億畝，確認約9 億集體成員。共建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級組織約96 萬個，全部在農業(yè)農村部門注冊登記并領到《農村集體經濟組織登記證書》；其中，完成產權制度改革的村共有53.1 萬個，占全國總村數的94.9%。這保障了農民的集體財產權益，為提高農民的財產性收入提供了分配依據，也為繼續(xù)發(fā)展壯大新型農村集體經濟、促進農民農村共同富裕奠定了基礎。

（三）新型農業(yè)經營體系加快構建

進入新時代以來，農民收入中來自農業(yè)的比重逐漸下降，農村基本經營制度“分”得太散、“統(tǒng)”得不夠的問題日益凸顯。“誰來種地”“怎么種地”成為農業(yè)發(fā)展面臨的關鍵問題，亟須加快構建新型農業(yè)經營體系。對此，《方案》明確提出，“構建符合國情和發(fā)展階段的以農戶家庭經營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、復合型現代農業(yè)經營體系”。

新時代構建新型農業(yè)經營體系既注重培育主體，又強調創(chuàng)新服務。一方面，構建新型農業(yè)經營體系的重點之一是發(fā)展壯大家庭農場、農民合作社、龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體隊伍，使其成為支持現代農業(yè)發(fā)展的重要力量。2017 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快構建政策體系培育新型農業(yè)經營主體的意見》，強調要從財政稅收政策、基礎設施、金融信貸服務等方面建立健全支持新型農業(yè)經營主體發(fā)展的政策體系。通過實施家庭農場培育計劃，一些小農戶發(fā)展成為家庭農場；通過開展專項清理“空殼社”，在406 個縣（市、區(qū)）實施質量提升整縣推進試點，農民合作社的規(guī)范程度和發(fā)展質量明顯提升；通過構建龍頭企業(yè)梯隊并發(fā)展農業(yè)產業(yè)化聯(lián)合體，農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)不斷做大做強。另一方面，立足“大國小農”的基本國情，新時代構建新型農業(yè)經營體系更注重發(fā)揮各類新型農業(yè)經營主體對小農戶的帶動作用，促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接。一是堅持在發(fā)展各類經營主體中完善利益聯(lián)結機制，支持各類經營主體通過訂單收購、保底分紅、吸納就業(yè)等多種形式帶動小農戶共同發(fā)展。二是注重把發(fā)展農業(yè)社會化服務作為銜接小農戶和現代農業(yè)發(fā)展的基本途徑和主要機制。各地因地制宜發(fā)展市場化、專業(yè)化的多種服務模式，通過組織搭建農業(yè)社會化服務平臺，推動各類資源要素高效整合，促進服務供需有效對接。

（四）農業(yè)支持保護制度進一步健全

針對農業(yè)生產面臨的成本抬升和資源環(huán)境約束等問題，《方案》重點圍繞加大支持保護力度、提升支持保護效能、完善生產激勵機制等方面進行了部署。綜合來看，新時代健全完善農業(yè)支持保護制度的主要思路是在堅持財政優(yōu)先投向農業(yè)農村的基礎上，充分挖掘金融支持農業(yè)農村發(fā)展的潛力，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，加快建設農業(yè)強國。

具體實施的改革方案和政策措施主要包括：第一，持續(xù)加大財政支農力度。各級財政優(yōu)先支持農業(yè)農村領域，在投入領域上，加大對高標準農田、農業(yè)防災減災、生態(tài)綠色農業(yè)、國家現代農業(yè)產業(yè)園和產業(yè)強鎮(zhèn)創(chuàng)建等方面的投入力度；在投入方式上，鼓勵支持地方政府發(fā)行債券專門用于符合條件的鄉(xiāng)村公益項目。到2020 年，全國已經建成8 億畝高標準農田；中央財政累計安排92 億元，支持創(chuàng)建了151 個國家現代農業(yè)產業(yè)園，帶動各地創(chuàng)建了各級、各類產業(yè)園共3189 個，夯實了國家糧食安全基礎，加快了農業(yè)轉型升級和綠色發(fā)展。第二，建立健全市場經濟條件下的農產品價格形成機制。黨的十八大以來，適應不同階段的發(fā)展要求，小麥、稻谷的最低收購價格穩(wěn)步調整。2016 年，按照“市場定價、價補分離”的原則，“市場化收購+補貼”的新機制取代了原有的玉米臨時收儲政策。第三，構建新型農業(yè)補貼政策體系。2016 年，“三項補貼”改革在全國推開，良種補貼、種糧直接補貼和農資綜合補貼合并為農業(yè)支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經營。遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古于2016 年實行玉米生產者補貼政策，分別于2017 年、2018 年實行大豆生產者補貼政策和稻谷生產者補貼政策，構建新型農業(yè)補貼政策體系取得了一定成效。第四，加強金融對農業(yè)發(fā)展的支持力度。黨的十八大以來，財政金融協(xié)同支持農業(yè)發(fā)展取得明顯成效。一方面，支持農業(yè)信貸擔保業(yè)務向縣域延伸。2018—2020 年，中央財政安排普惠金融專項資金265 億元，撬動全國農業(yè)信貸擔保規(guī)模共3710 億元，為解決農業(yè)發(fā)展融資難的問題提供了解決方案。另一方面，為滿足日益增長的農業(yè)風險保障需求，我國逐步擴大農業(yè)保險范圍和種類，提升保障能力。小麥、稻谷、玉米的保險試點穩(wěn)步擴大到500 個產糧大縣，完全成本和收入保險試點也已于2020 年底在內蒙古等6 個省份24 個產糧大縣啟動。到2020 年底，中央財政險種已達到16 個，基本覆蓋我國主要糧食作物等大宗農產品。

（五）城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制持續(xù)完善

針對城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題，黨的十九大報告提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。新時代的城鄉(xiāng)關系政策從“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”轉向“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，更加強調城鄉(xiāng)之間融合互動和共享發(fā)展。2019 年，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，明確提出到2022 年要初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。

新時代建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重要改革方案和政策措施主要包括：第一，深化戶籍制度改革。2014 年，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農業(yè)與非農業(yè)戶口性質區(qū)分并統(tǒng)一登記為居民戶口。戶口遷移政策普遍放開放寬，除少數大城市、省會城市外，東部地區(qū)進一步放寬了落戶條件，中西部地區(qū)基本實現了城鎮(zhèn)落戶零門檻。居住證制度實現全覆蓋，與居住年限等條件掛鉤的基本公共服務供給機制不斷健全。第二，健全完善實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的體制機制。2014 年，新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；2016 年，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療保險整合成為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。2021年《國家基本公共服務標準（2021年版）》發(fā)布，為高質量推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化提供了具體依據和行動指南。

綜合來看，對照《方案》提出的改革任務，各地區(qū)、各部門多措并舉落實頂層設計，新時代的農村土地制度改革取得重大進展，農村集體產權制度改革基本完成階段性任務，新型農業(yè)經營體系加快構建，農業(yè)支持保護制度進一步健全，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制持續(xù)完善。到2021 年，多項改革任務已經基本完成或取得明顯進展，為進一步深化農村改革奠定了堅實基礎。

二、黨的十八大以來深化農村改革的成就和經驗啟示

（一）黨的十八大以來深化農村改革的主要成就

黨的十八大以來，深化農村改革取得的主要成就可以歸納為農民生活水平、農村集體經濟、農業(yè)生產能力和城鄉(xiāng)融合發(fā)展四個方面。

1.農民收入實現翻一番，生活水平明顯提高。全面深化農村改革帶動全國農村居民人均可支配收入2012—2021 年實現“十連增”。2021 年，全國農村居民人均可支配收入達18931 元，是2012 年的2.3倍?？鄢飪r水平變動因素的影響，2012—2021 年全國農村居民人均可支配收入的增速（年均增速為7.7%）連續(xù)10 年快于同期城鎮(zhèn)居民的收入增速（年均增速為6.1%）和人均GDP 增速（年均增速為6.2%）。

農村居民的人均消費支出持續(xù)增長，農民實際生活水平明顯提高。2021 年，全國農村居民的人均消費支出達15916 元，是2012 年的2.4倍?？鄢飪r水平變動因素的影響，2012—2021 年全國農村居民人均消費支出的年均增長率為8.3%，高于同期城鎮(zhèn)居民人均消費支出4.8%的年均增速，也高于同期農村居民人均可支配收入7.7%的年均增速。

2.農村集體經濟組織的經營收益持續(xù)增長，集體經濟煥發(fā)新活力。新時代農村集體產權制度改革重視明晰權屬、完善權能，理順了農村集體經濟組織和其他基層組織的關系，激發(fā)了農村集體經濟的內生發(fā)展動力。自2016 年農村集體產權制度改革全面推開以來，全國農村集體經濟組織的經營收益持續(xù)增長。2020 年，全國農村集體經濟組織的平均收益達到39.6 萬元，是2016年的1.5 倍，是2012 年 的2.1 倍。從不同經營收益的村的占比情況來看，2020 年有54.4%的農村集體經濟組織的經營收益在5 萬元以上，比2016 年提高了29.3 個百分點，比2012 年提高了32.9 個百分點；有33.1 個百分點的農村集體經濟組織的經營收益在10 萬元以上，比2016年提高了18.2 個百分點，比2012 年提高了20.4 個百分點。持續(xù)發(fā)展壯大的農村集體經濟，將在促進農民農村共同富裕中發(fā)揮更重要的作用。

3.小農戶和各類新型農業(yè)經營主體協(xié)同協(xié)作，新型農業(yè)經營體系基本形成。通過持續(xù)培育各類新型農業(yè)經營主體并促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，以小農戶為核心，以家庭農場、農民合作社、龍頭企業(yè)為主要力量，以農業(yè)社會化服務組織為重要支撐的復合式新型農業(yè)經營體系基本形成。截至2021年底，全國家庭農場超過380 萬個；依法登記的農民合作社共223 萬家，帶動全國近一半農戶；縣級以上龍頭企業(yè)9 萬家、聯(lián)合體7000 多個，輻射帶動農戶1700 萬戶；農業(yè)專業(yè)服務公司等各類農業(yè)社會化服務組織超過95 萬個，服務小農戶7800萬戶。2020 年，全國接受各類農業(yè)社會化服務的面積共16.7 億畝次，為帶動小農戶農業(yè)生產的節(jié)本增效發(fā)揮了重要作用。

農地流轉規(guī)模明顯擴大，流向各類新型農業(yè)經營主體的比例提高。截至2020 年底，全國農村承包土地的經營權流轉面積達到5.3 億畝，是2012 年的1.9 倍；流轉面積占承包土地面積的34.1%，比2012 年提高了12.8 個百分點。從流轉的方向來看，農地經營權流向各類新型農業(yè)經營主體的比例逐年提高。2012 年，64.7%流向農戶，35.3%流向農民合作社、企業(yè)等新型農業(yè)經營主體；2020 年，農村承包土地經營權流向農戶的比例下降至46.7%，流向各類新型農業(yè)經營主體的比例提高至53.2%，農地經營權流轉市場建設取得了一定成效。

4.保障國家糧食安全的基礎夯實，其他重要農產品的供給能力明顯增強。通過健全完善新型農業(yè)經營體系和農業(yè)支持保護制度，新時代我國糧食等重要農產品的供給能力明顯增強。2012—2021 年，全國糧食總產量連續(xù)10 年保持在6 億噸以上，連續(xù)7 年保持在6.5 億噸以上。2021 年全國糧食總產量達6.8 億噸，比2012 年增長了11.5%。2021 年全國油料產量達到3 613 萬噸，比2012年增長了10.0%；糖料作物的總產量維持在較高水平上。肉類產量明顯恢復，2021 年達到8 887 萬噸，比2020年增長了14.7%，比2012 年增長了4.9%。2021 年牛奶、禽蛋產量分別達 到3 683 萬 噸、3 409 萬 噸，比2012 年分別增長了16.0%、18.2%。

5.城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)縮小，城鄉(xiāng)居民的生活水平差距持續(xù)縮小。從城鄉(xiāng)之間基礎設施的發(fā)展差距來看，2020 年全國農村的供水普及率已經達到83.37%，比2012 年提高了25.6 個百分點，與城市、縣城供水普及率的差距明顯縮小。2020 年農村污水處理率達21.7%，比2015 年提高了10.2 個百分點。2020 年全國農村的燃氣普及率已經達到35.1%，比2013 年提高了15.3 個百分點。城鄉(xiāng)居民的收入差距從2012 年的2.88倍持續(xù)縮小至2021 年的2.50 倍，城鄉(xiāng)居民的消費差距從2012 年的2.56倍下降至2021 年的1.90 倍，城鄉(xiāng)居民的生活水平差距持續(xù)縮小。

（二）黨的十八大以來深化農村改革的主要經驗

第一，將鞏固農業(yè)基礎地位作為改革的前提條件。農業(yè)是國民經濟發(fā)展的基本盤，是應對各類風險挑戰(zhàn)的基礎支撐。特別是對于我國這樣一個人口大國、農業(yè)大國而言，深化農村改革更要堅持和鞏固好農業(yè)基礎地位，這是協(xié)調處理好改革發(fā)展穩(wěn)定關系的現實要求。從新時代深化農村改革的內容來看，農村土地制度改革、健全完善新型農業(yè)經營體系和農業(yè)支持保護制度都指向了夯實農業(yè)生產基礎。事實證明，新時代深化農村改革增強了我國糧食等重要農產品的供給保障能力，為深化其他領域改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的經濟社會條件。

第二，將保障農民權益作為改革的重要內容。以農民根本利益作為出發(fā)點和落腳點是推進農村改革的一貫做法，也是新時代深化農村改革取得重大成就的核心關鍵。農村改革源于農民的生產生活訴求，改革的最終目的是要保障和發(fā)展農民的各項權益。從新時代深化農村改革的頂層設計和改革實踐來看，農村土地制度改革、農村集體產權制度改革、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，都是為了更好地實現好、維護好和發(fā)展好廣大農民的根本利益。要堅持以農民根本利益為改革的出發(fā)點和落腳點，在改革實踐中充分尊重和保障農民權益。進一步深化農村改革，既要注重激發(fā)農民的基層探索活力，又要切實保障并尊重農民的合法經濟利益和民主權利。

第三，將更好發(fā)揮政府和市場作用作為改革的關鍵舉措。新時代深化農村改革取得重要進展和成就的基本經驗之一，是協(xié)調處理好政府和市場的關系，充分發(fā)揮有為政府和有效市場的作用。其一，政府更加注重用制度建設和方向引導的方式支持農業(yè)農村發(fā)展。除必要的公共財政投向基礎設施和公共服務之外，政府通過深化“放管服”改革，引導和撬動各類社會資本投向農業(yè)農村。其二，對于市場配置資源更有優(yōu)勢的領域，新時代深化農村改革更加注重發(fā)揮市場在資源配置中的作用，如建立健全市場經濟條件下的糧食等農產品價格形成機制，充分發(fā)揮信貸和保險等金融服務在農業(yè)生產中的支持作用等。其三，針對農村各類要素市場，新時代深化農村改革以農村土地制度、農村集體產權制度為重要內容，這是發(fā)揮市場作用的基礎條件。事實證明，通過發(fā)揮政府和市場的作用，新時代深化農村改革兼顧了公平和效率兩個方面，促進了“三農”持續(xù)健康發(fā)展。

第四，將“基層探索—充分試點—頂層設計—因地制宜”作為改革的實踐路徑。我國農村改革的頂層設計來源于基層探索，并在進行充分試點試驗的基礎上總結而成。但我國農村地域遼闊，區(qū)域之間經濟和社會發(fā)展水平各有不同，同一區(qū)域內也有差異，這就要求各地因地制宜細化農村改革的實施方案。結合當地實際情況，各地在嚴格落實農村改革頂層設計中因地制宜推進改革工作，為進一步深化農村改革積累了經驗。事實證明，新時代深化農村改革遵循了“基層探索—充分試點—頂層設計—因地制宜”的改革方式，漸進式改革確保了改革工作的順利開展，是充分發(fā)揮農村改革促進“三農”發(fā)展的有效路徑。