王延洪，朱均超，許 麗

（1.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京100032；2.北京政泰隆工程管理有限公司，北京100036）

1 概述

防洪工程指為防治洪水，防御、減輕洪澇災(zāi)害所修建的工程，主要有堤防、河道整治工程、分洪工程、水閘和水庫等。防洪工程設(shè)施水毀項目指因遭受強降雨、冰雪融化、冰凌、風(fēng)暴潮等影響而損壞、損毀的、需要修復(fù)的防洪工程設(shè)施的統(tǒng)稱[1]。

我國的降雨主要是由夏季的東南季風(fēng)帶來的，從空間上看，降雨東多西少，南多北少。受季風(fēng)及降雨的影響，我國的防洪工程設(shè)施水毀項目多發(fā)生在東部和南部，西部和北部相對較少。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國每年大大小小的防洪工程設(shè)施水毀項目近10萬個，其中，2019年、2020年各地申報的投資規(guī)模在100萬元以上的防洪工程設(shè)施水毀項目分別為425個、216個。因此，我國每年的防洪工程設(shè)施水毀修復(fù)工作任務(wù)量比較大。為了督促水毀修復(fù)項目及時開工，按時、按要求完成，有必要對水毀修復(fù)工作開展監(jiān)督檢查，為每年的安全度汛提供保障。

2 防洪工程設(shè)施水毀項目治理

每年汛期的洪澇災(zāi)害都會造成部分防洪工程設(shè)施損壞、損毀，為了安全度汛，充分發(fā)揮防洪工程體系的減災(zāi)作用，維護(hù)人民的生命和財產(chǎn)安全，水利部要求：1）防洪工程設(shè)施水毀項目具備施工條件的，要求盡最大努力保障在主汛期前完成修復(fù)任務(wù)，對汛前確實難以完成的或施工期有汛情發(fā)生的，要統(tǒng)籌落實水毀修復(fù)工作安全度汛責(zé)任人，逐個項目落實安全度汛措施和汛期施工措施。2）要全面建立防洪工程設(shè)施水毀修復(fù)項目臺賬，對投資規(guī)模在100萬元以上的項目建立專門臺賬，并對各地規(guī)模以上防洪工程設(shè)施水毀修復(fù)工作開展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促各地扎實做好水毀修復(fù)工作或制定安全度汛措施，確保安全度汛[2]。

3 存在的問題

2021年4—6月，為了督促各地做好防洪工程設(shè)施水毀修復(fù)工作，查找水毀修復(fù)實施過程中存在的主要問題，強化責(zé)任落實，切實防范重大水利風(fēng)險事件發(fā)生，水利部組織對2020年規(guī)模較大、風(fēng)險較高的水毀修復(fù)項目，針對組織管理、進(jìn)度管理、安全度汛措施、質(zhì)量安全管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施情況進(jìn)行了抽查[3]，共抽查174個項目，涉及18個省（自治區(qū)、直轄市）53個市94個縣級行政區(qū)。

通過抽查，共發(fā)現(xiàn)125個項目存在問題，占抽查項目數(shù)的71.8%，共發(fā)現(xiàn)各類問題331項。其中，組織管理問題42項，占比12.7%；進(jìn)度管理問題77項，占比23.3%；安全度汛措施問題13項，占比3.9%；質(zhì)量與安全管理問題199項，占比60.1%。

3.1 組織管理問題

抽查項目中存在組織管理問題的有36個，占比20.7%。典型問題有：1）未明確水毀修復(fù)工作責(zé)任人、未建立水毀修復(fù)項目臺賬。如某市孝子河應(yīng)急搶險工程、2020年水文設(shè)施水毀修復(fù)、某區(qū)小舟村堤防水毀修復(fù)工程、某區(qū)防汛監(jiān)控項目等4個水毀修復(fù)項目均未建立水毀修復(fù)項目臺賬、未明確水毀修復(fù)工作責(zé)任人。2）水毀修復(fù)工作責(zé)任人不熟悉職責(zé)。如某市駱集村老觀湖大湖垸水毀修復(fù)項目，管理單位技術(shù)人員不了解項目質(zhì)量控制參數(shù)，認(rèn)為土方回填壓實度不小于0.85，而設(shè)計要求為不小于0.93；認(rèn)為大湖垸防洪標(biāo)準(zhǔn)為20年一遇，而設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)為10年一遇。3）水毀修復(fù)項目臺賬記錄不完整、不準(zhǔn)確。如某市海浪河城區(qū)堤防水毀修復(fù)工程，項目簽訂合同價為401.95萬元，其中中央投資350.00萬元，地方配套資金51.95萬元，而臺賬中地方資金填報為0，與實際情況不符等。

3.2 進(jìn)度管理問題

抽查項目中存在進(jìn)度管理問題的有61個，占比35.1%。典型問題有：1）進(jìn)度滯后，包括尚未開展招標(biāo)工作、未開工、停工及進(jìn)度滯后等。如某蘭新河水毀工程維修養(yǎng)護(hù)工程，招投標(biāo)工作嚴(yán)重滯后，2021年6月檢查時尚未進(jìn)行招標(biāo)；某縣西門橋下水毀修復(fù)工程，因受降雨影響，在完成堤圍水毀應(yīng)急修復(fù)項目后已停工，后續(xù)河道護(hù)岸除險加固整治工程，計劃2021年秋后枯水季施工；某區(qū)玉田渠整治工程，因現(xiàn)場地質(zhì)條件發(fā)生變化，原設(shè)計深度不滿足施工要求，檢查時已停工。2）進(jìn)度臺賬信息與實際進(jìn)度不一致。如某湖新區(qū)車灣新港南大堤水毀修復(fù)項目，2021年4月10日填報的進(jìn)度臺賬顯示工程量進(jìn)度為100%，資金進(jìn)度為100%，而現(xiàn)場實際工程量進(jìn)度約80%，資金進(jìn)度約50%。3）施工人、材、機資源投入不足，不能滿足修復(fù)工作需要。如某市共雙茶垸東南拐至豪壩堤段水毀修復(fù)工程，因開工晚、資源投入不足，工程進(jìn)展緩慢。

3.3 安全度汛措施問題

抽查項目中存在安全度汛措施問題的有8個，占比4.6%。典型問題有：1）汛前無法完成的，未按要求落實安全度汛責(zé)任人。如2020年某蘭山東麓防洪堤水毀修復(fù)工程，在2021年汛前無法完成水毀修復(fù)的情況下，未按相關(guān)要求落實安全度汛責(zé)任人。2）汛前無法完成的，未落實安全度汛措施。如某河西聯(lián)圩水毀修復(fù)項目未編制安全度汛預(yù)案；某街道西門橋下水毀修復(fù)工程，汛前無法完成，未落實安全度汛措施和安全度汛責(zé)任人。

3.4 質(zhì)量與安全管理問題

抽查項目中存在質(zhì)量與安全管理問題的有67個，占比38.5%。典型問題有：1）實體質(zhì)量，主要為混凝土結(jié)構(gòu)存在裂縫、蜂窩，漿砌石砂漿不飽滿，土方填筑未壓實等。如岷江某段堤防2020年水毀修復(fù)工程，已澆筑的混凝土局部存在蜂窩、麻面；某區(qū)孝子河應(yīng)急搶險工程，混凝土柱存在多條裂縫；某縣多底河流域“9·13”山洪災(zāi)害河道損毀恢復(fù)治理建設(shè)項目，設(shè)計要求防洪墻背部回填按照30cm分層壓實，而左岸樁號2+750處防洪墻背部回填料攤鋪厚度約1m，且未壓實，此處防洪墻背部設(shè)計要求回填寬度為2m，而現(xiàn)場局部回填寬度不足1m。2）違規(guī)行為。主要為監(jiān)理單位未編制監(jiān)理實施細(xì)則，監(jiān)理人員配置不到位，未組織設(shè)計交底，未按要求進(jìn)行旁站監(jiān)理等；施工單位原材料進(jìn)場未報驗或報驗不規(guī)范，項目變更未履行變更手續(xù)，施工無記錄或記錄不規(guī)范，未按要求進(jìn)行質(zhì)量評定等；設(shè)計單位設(shè)計資料缺項、未落實初步設(shè)計審查意見等。如某市二龍山水庫左岸底孔應(yīng)急除險工程，施工單位未對進(jìn)場閘門進(jìn)行檢驗、驗收，監(jiān)理單位同意未出具質(zhì)量檢測報告的閘門進(jìn)場安裝，導(dǎo)致閘門安裝后偏差嚴(yán)重超標(biāo)，拆卸后返廠處理；某鄉(xiāng)大沔池圩堤，設(shè)計預(yù)制塊護(hù)坡653m，實際完成180m，其余施工項目取消等無設(shè)計變更手續(xù)；某河?xùn)|聯(lián)圩水毀修復(fù)工程，實際進(jìn)場使用多批次水泥，僅有1批次進(jìn)場報驗記錄等。

4 問題原因分析

從防洪工程設(shè)施水毀修復(fù)項目檢查發(fā)現(xiàn)的問題類型來看，主要反映在質(zhì)量安全管理、進(jìn)度管理和組織管理等3個方面，表明水毀修復(fù)項目實施過程中，參建各方管理水平不高，施工組織不力，進(jìn)度問題突出。分析原因主要有以下幾點：

1）部分參建單位對水毀修復(fù)工作重視程度不夠，組織安排不到位，資源投入不足，管理不規(guī)范，導(dǎo)致項目建設(shè)過程中問題多發(fā)。

2）防洪工程設(shè)施水毀修復(fù)項目規(guī)模和投資普遍較小，項目法人及其他各參建單位管理人員和技術(shù)力量投入不足，未形成有效的質(zhì)量保證體系，質(zhì)量管理措施落實不到位。

3）客觀條件不滿足施工要求，影響工程進(jìn)度。2020年汛期過后，個別項目所在河段水位居高不下，水毀修復(fù)項目開工較晚，施工作業(yè)期短；部分圩堤堤線長、險點多、堤頂狹窄，受施工交叉作業(yè)等影響，導(dǎo)致部分項目修復(fù)進(jìn)度相對滯后。

4）部分項目基層建設(shè)單位水利專業(yè)人員少，經(jīng)驗不足，導(dǎo)致組建的建管單位（項目法人）管理力量薄弱；加上對接管理部門多，工作任務(wù)繁重，工作應(yīng)接不暇，精力分散，項目管理水平普遍不高。

5）部分地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱，地方財政困難，水毀修復(fù)項目資金不到位，造成項目進(jìn)度滯后，影響工程建設(shè)及后續(xù)的驗收工作。

5 思考建議

1）加強問題整改跟蹤，確保問題整改到位。以未完工水毀修復(fù)項目為重點，加大跟蹤力度，督促有關(guān)單位加大資源投入，落實度汛措施，確保項目度汛安全。

2）應(yīng)盡早組織開展水毀修復(fù)項目統(tǒng)計、立項、資金籌措分配、招投標(biāo)等前期工作，積極推動項目的順利實施。

3）建立各流域管理機構(gòu)與地方水行政主管部門的協(xié)調(diào)溝通長效機制，定期對地方水利管理專業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，逐漸提高管理水平。

4）探索新的建設(shè)管理模式。結(jié)合防洪工程設(shè)施水毀修復(fù)項目的特點和各地實際情況，因地制宜創(chuàng)新建設(shè)管理模式，如引進(jìn)大型企業(yè)進(jìn)行技術(shù)服務(wù)等，從提高管理水平入手，簡化水毀修復(fù)工作程序，督促項目管理機構(gòu)配備足夠的管理人才和技術(shù)力量，積極推進(jìn)水毀修復(fù)項目管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。