汪 莉

一、研究緣起

建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)之間存在長(zhǎng)期矛盾，國(guó)家利用建設(shè)用地指標(biāo)制度管理和調(diào)控建設(shè)用地。1998年修訂的《土地管理法》確立土地用途管制制度，利用指標(biāo)的指令性管控，有效遏制了建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張，對(duì)我國(guó)土地資源的保護(hù)起到了重要作用。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，依靠行政調(diào)控手段的指標(biāo)管理制度難以適應(yīng)實(shí)踐需求。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)出現(xiàn)指標(biāo)不夠用情況，欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻存在著指標(biāo)濫用情況，且制度文本與實(shí)踐效果相去甚遠(yuǎn)，違法轉(zhuǎn)用土地的事件屢禁不止，指標(biāo)管理機(jī)制出現(xiàn)失靈。(1)參見(jiàn)郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》，載《法學(xué)研究》2013年第2期。隨著“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這一改革理念的明確與深化，探索指標(biāo)制度的市場(chǎng)化顯得十分之必要。實(shí)踐中出現(xiàn)了諸如“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”“宅基地置換”“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”及“地票”等多種類(lèi)型指標(biāo)市場(chǎng)化探索。這些實(shí)踐模式存在或多或少的缺陷，但均一定程度緩解了指標(biāo)行政配置的僵化。指標(biāo)市場(chǎng)化改革成為趨勢(shì)。

指標(biāo)制度改革不斷深化，但指標(biāo)的法律屬性卻一直沒(méi)有得以明確。指標(biāo)法律屬性的模糊，嚴(yán)重影響其背后制度的體系化構(gòu)建和有效運(yùn)行。傳統(tǒng)行政管制下的指標(biāo)僅從公法角度加以解讀，一般被理解為土地用途管制工具。但隨著指標(biāo)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，指標(biāo)的私法屬性進(jìn)一步彰顯。公法與私法的碰撞與融合，公權(quán)力與私權(quán)利的交匯與合作是指標(biāo)的時(shí)代特征。因此，從法學(xué)角度對(duì)指標(biāo)屬性加以解讀，廓清其亂象，還原其本源，是明確指標(biāo)制度建設(shè)的理論前提與邏輯起點(diǎn)，亦是對(duì)實(shí)踐需求的積極回應(yīng)。是故，本文試圖對(duì)指標(biāo)的法律屬性作出詳細(xì)分析，進(jìn)而作出明確定義，為指標(biāo)制度的建設(shè)貢獻(xiàn)綿薄之力。

二、建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性重釋的現(xiàn)實(shí)需求

無(wú)論是指標(biāo)單一行政管制之時(shí)，還是指標(biāo)開(kāi)始市場(chǎng)化探索之后，指標(biāo)的法律屬性均處于模糊混亂狀態(tài)。梳理指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)脈絡(luò)，以確定其現(xiàn)實(shí)需求，是重釋指標(biāo)法律屬性的基礎(chǔ)。

(一)建設(shè)用地指標(biāo)行政配置僵化

土地利用規(guī)劃對(duì)指標(biāo)作出預(yù)設(shè)，利用土地利用總體規(guī)劃設(shè)定控制指標(biāo)，對(duì)建設(shè)用地總量和耕地保有量作出規(guī)劃，利用土地利用年度計(jì)劃設(shè)定年度指標(biāo)，按年度對(duì)新增建設(shè)用地及耕地占補(bǔ)平衡作出控制。在運(yùn)行過(guò)程中，指標(biāo)由中央政府通過(guò)指令性計(jì)劃層層分配給地方政府，地方制度實(shí)施土地開(kāi)發(fā)行為必須擁有相應(yīng)的新增指標(biāo)且完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。但是指標(biāo)在單一的行政管制措施中出現(xiàn)僵化。

指標(biāo)行政的僵化主要表現(xiàn)為行政權(quán)力的法治化程度不夠：一方面，在設(shè)定土地利用規(guī)劃時(shí)，其編制、審批主體均是特定的行政主體，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，省級(jí)以上人民政府的土地行政主管部門(mén)擁有本轄區(qū)建設(shè)用地總體規(guī)模的確定權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)以及土地利用總體規(guī)劃的制定權(quán)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)一步確定了省、市、縣各級(jí)人民政府編制并審批土地利用規(guī)劃的權(quán)力。(2)參見(jiàn)安子明：《土地規(guī)劃制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析——兼論以公民與人大為主導(dǎo)的土地規(guī)劃模式》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2013年第4期。且《土地管理法》忽略了規(guī)劃制定者法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，權(quán)責(zé)不對(duì)等是造成土地規(guī)劃在制定伊始就出現(xiàn)紕漏。土地規(guī)劃封閉運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題，由于土地市場(chǎng)的壟斷性，信息的真實(shí)性得不到保證，且受土地財(cái)政和政績(jī)考核等因素的影響，地方政府既是土地規(guī)劃的執(zhí)行者，又是土地市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者，可能會(huì)瞞報(bào)謊報(bào)實(shí)情，中央政府獲得土地市場(chǎng)信息可能是扭曲的、失真的。且政府是有限的理性主體，為了實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)的手段，在抉擇的過(guò)程中可能缺乏甚至人為地忽略了規(guī)劃對(duì)社會(huì)發(fā)展的信息回饋。另外一方面，指標(biāo)的分解下達(dá)表現(xiàn)出行政強(qiáng)制性。土地規(guī)劃指標(biāo)的分配往往遵循“量”的平均原則，以保持所謂不同區(qū)域的“發(fā)展權(quán)利公平”和減少政府內(nèi)部的矛盾。(3)參見(jiàn)汪暉、王蘭蘭、陶然：《土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的中國(guó)地方試驗(yàn)——背景、模式、挑戰(zhàn)與突破》，載《城市規(guī)劃》2011年第7期。由強(qiáng)制性規(guī)定和禁止性規(guī)定嚴(yán)格控制指標(biāo)的實(shí)際使用，在進(jìn)行土地出讓前需要按照控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行一一核驗(yàn)，對(duì)土地開(kāi)發(fā)全過(guò)程進(jìn)行管控，并依據(jù)土地督查制度對(duì)違反規(guī)劃控制的用地行為進(jìn)行嚴(yán)格的懲治。且指標(biāo)的審批權(quán)較為集中，目前，凡是涉及用地的項(xiàng)目，無(wú)論是否符合規(guī)劃，都要經(jīng)過(guò)行政審批。而我國(guó)目前土地的審批權(quán)力集中在中央和省級(jí)政府，市、縣政府的審批權(quán)限非常小。造成項(xiàng)目用地審批的繁瑣，影響指標(biāo)使用效率。

此外，指標(biāo)行政配置的民主運(yùn)行機(jī)制亦存在不暢，指標(biāo)制度涉及國(guó)計(jì)民生，關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，影響國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程，但指標(biāo)運(yùn)行機(jī)制中無(wú)論是土地利用規(guī)劃還是土地轉(zhuǎn)用的審批和監(jiān)督管理，農(nóng)民、集體及其他權(quán)利主體參與的機(jī)會(huì)都是少之又少，無(wú)論是指標(biāo)的設(shè)定階段還是指標(biāo)的實(shí)施階段，立法上都缺少相關(guān)利益主體參與程序的規(guī)定，而程序規(guī)定的缺乏也直接表明了缺乏對(duì)不同主體的利益訴求的有效回應(yīng)。以土地規(guī)劃?rùn)?quán)的行使流程為例，雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條、第39條明確規(guī)定以合同的形式確定具體規(guī)劃條件，但確定規(guī)劃條件的名為合同，實(shí)際上卻是由地方政府預(yù)先作出的行政決定，仍然表現(xiàn)為行政單方行為。

看似強(qiáng)勢(shì)的管制措施并沒(méi)有帶來(lái)良好的指標(biāo)運(yùn)行效果，相反，過(guò)于嚴(yán)格的管制措施造成了指標(biāo)行政配置的失靈。根據(jù)自然資源部2017年中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，2017年發(fā)現(xiàn)土地違法案件7.52萬(wàn)件，涉及土地面積2.98萬(wàn)公頃，較2016年分別增長(zhǎng)1.6%和10.7%。(4)《2017年自然資源公報(bào)》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://gi.mnr.gov.cn/201805/t20180518_1776792.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年6月22日。

(二)市場(chǎng)在土地資源配置中作用

“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”是黨的十八屆三中全會(huì)在理論上的重大突破和實(shí)踐上的重大創(chuàng)新，具有鮮明的時(shí)代特征，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革必須緊緊抓住的主攻方向。市場(chǎng)機(jī)制可以有效促進(jìn)資源投入的增加并增加每一單位投入的產(chǎn)出，促使資源在不同部門(mén)、不同地區(qū)之間合理優(yōu)化配置。指標(biāo)的市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)了相關(guān)利益主體復(fù)墾整理的積極性，在減少農(nóng)村閑置建設(shè)用地的同時(shí)增加城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地，增加了單位投入的產(chǎn)出，也促使土地資源在城鄉(xiāng)之間，乃至東西部地區(qū)之間更加合理的配置。

由于指標(biāo)行政配置的失靈，中央政府開(kāi)始允許部分試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行改革探索，各地在政策的指引下開(kāi)始廣泛進(jìn)行指標(biāo)市場(chǎng)交易探索?！霸鰷p掛鉤”和“重慶地票”是實(shí)踐中發(fā)展較為可取的兩種市場(chǎng)模式探索：增減掛鉤最初以項(xiàng)目為依托，周轉(zhuǎn)指標(biāo)僅允許在項(xiàng)目?jī)?nèi)使用，不得突破。2016年原國(guó)土資源部出臺(tái)規(guī)范開(kāi)展節(jié)余指標(biāo)省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)工作。為有效實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略目標(biāo)，2018年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，擴(kuò)大了增減掛鉤的適用范圍。同年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，指出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過(guò)支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，拓寬資金籌集渠道。以重慶“地票”交易為代表的指標(biāo)交易更好地體現(xiàn)了市場(chǎng)在資源配置中的決定性地位?！暗仄薄苯灰资菍⑥r(nóng)村閑置的建設(shè)用地、宅基地復(fù)墾整理為耕地，經(jīng)相關(guān)行政主管部門(mén)驗(yàn)收合格后產(chǎn)生新增建設(shè)用地指標(biāo)，并由主管部門(mén)向指標(biāo)生產(chǎn)者發(fā)放憑證，通過(guò)政府搭建的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行指標(biāo)交易，有意愿使用指標(biāo)的主體可以在此平臺(tái)內(nèi)購(gòu)得指標(biāo)。(5)參見(jiàn)曾野：《從指標(biāo)權(quán)交易到發(fā)展權(quán)交易——美國(guó)TDR制度對(duì)地票制度的啟示》，載《河北法學(xué)》2016年第3期?！暗仄薄苯灰啄Ｊ綄?shí)現(xiàn)了指標(biāo)生產(chǎn)與落地的脫鉤，賦予指標(biāo)生產(chǎn)者與使用者自由選擇權(quán)。

當(dāng)前指標(biāo)交易的缺陷主要在于市場(chǎng)化程度不高，從主體上來(lái)看，農(nóng)民與集體作為直接利益者對(duì)指標(biāo)交易的實(shí)際參與不夠，難以真正掌握指標(biāo)交易中的關(guān)鍵性因素。且指標(biāo)交易的方式亦受到過(guò)多的行政干預(yù)，由于農(nóng)民與集體缺乏必要的復(fù)墾資金，集體建設(shè)用地復(fù)墾的決定權(quán)實(shí)際上由政府掌握，指標(biāo)交易平臺(tái)由政府直接搭建，甚至在增減掛鉤過(guò)程中地方政府直接作為交易主體獲取指標(biāo)，指標(biāo)的落地同樣需要政府實(shí)施土地出讓行為。指標(biāo)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性沒(méi)有得到立法者的承認(rèn)，缺少法律保護(hù)使得其市場(chǎng)化程度無(wú)法突破。

三、建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性的理論分歧

對(duì)法律屬性作出科學(xué)定位，是開(kāi)展制度研究和規(guī)范構(gòu)造的前提與基礎(chǔ)。學(xué)界在研究指標(biāo)相關(guān)制度時(shí)亦對(duì)此問(wèn)題表現(xiàn)出極大興趣，但至今未能形成統(tǒng)一觀點(diǎn)。總體而觀，對(duì)于指標(biāo)法律屬性的界定可以從指標(biāo)的不同運(yùn)行狀態(tài)作出簡(jiǎn)單分類(lèi)。

(一)指標(biāo)行政配置階段法律屬性解讀

在這一階段，指標(biāo)被普遍地理解為一項(xiàng)管制工具。指標(biāo)并沒(méi)有被作為一項(xiàng)獨(dú)立的研究對(duì)象在學(xué)界引發(fā)深入和廣泛的研究，其解讀基本蘊(yùn)含于土地管理相關(guān)制度的研究之中。有從土地規(guī)劃?rùn)?quán)入手，對(duì)指標(biāo)屬性作出解讀，認(rèn)為在我國(guó)土地管理實(shí)踐中，新增建設(shè)用地指標(biāo)是土地規(guī)劃?rùn)?quán)行使的工具或手段，本質(zhì)上是土地規(guī)劃?rùn)?quán)。而這種規(guī)劃?rùn)?quán)遵循的是“指標(biāo)總量控制、統(tǒng)一分配、層層分解和指令性配額管制”前提下而給予地方政府的一種開(kāi)源，是完全單一的公權(quán)力運(yùn)行模式。在這一模式下指標(biāo)的法律屬性應(yīng)被解讀為公權(quán)力運(yùn)行的工具或手段，私法或財(cái)產(chǎn)權(quán)的色彩較弱。”(6)參見(jiàn)孫建偉：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中土地指標(biāo)法律問(wèn)題研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第1期。亦有將農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)作為落腳點(diǎn)，揭示指標(biāo)的“命令—服從”單一公法屬性。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批過(guò)程中，中央政府根據(jù)土地利用年度計(jì)劃確定建設(shè)用地規(guī)模，再通過(guò)自上而下的方式“統(tǒng)一分配、層層分解”，一直下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。下級(jí)地方政府取得新增建設(shè)用地指標(biāo)后，意味著有權(quán)變更農(nóng)用地用途管制，從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)。指標(biāo)是通過(guò)行政權(quán)力分配取得的，下級(jí)政府在實(shí)施開(kāi)發(fā)許可行為需要服從上級(jí)政府的指標(biāo)管理要求。(7)參見(jiàn)張先貴：《農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革的法理邏輯——兼論私法的方式如何實(shí)現(xiàn)土地管理的目標(biāo)》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。有從土地利用規(guī)劃和土地用途管制協(xié)調(diào)關(guān)系中對(duì)指標(biāo)的法律屬性作出定義，認(rèn)為國(guó)家基于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，編制土地利用規(guī)劃，確定建設(shè)用地的總量和年度增量，并要求各級(jí)政府和土地的實(shí)際使用主體嚴(yán)格按照規(guī)劃所確定的土地用途和使用條件來(lái)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)行為。指標(biāo)以此可以被認(rèn)定為一項(xiàng)土地管理工具，既體現(xiàn)為土地規(guī)劃?rùn)?quán)的行使，又表現(xiàn)為行政許可權(quán)的運(yùn)用。

上述基于土地用途管制制度的解讀，是基本符合指標(biāo)實(shí)際情況的分析。按照法律屬性分析的一般規(guī)則，行政配置的指標(biāo)無(wú)論是主體還是內(nèi)容，均具有濃厚的公法色彩，指標(biāo)封閉運(yùn)行于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，其指令性計(jì)劃管制將指標(biāo)的法律屬性體現(xiàn)為公權(quán)力的行使。但隨著指標(biāo)市場(chǎng)交易實(shí)踐的不斷發(fā)展，完全由公權(quán)力支配的指標(biāo)難以體現(xiàn)農(nóng)民及其他主體的利益，指標(biāo)市場(chǎng)交易的積極性得不到有效調(diào)動(dòng)，逐漸難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。指標(biāo)要求被賦予新的含義，其法律屬性隨著市場(chǎng)在資源配置中決定性地位的彰顯開(kāi)始出現(xiàn)新的含義。

(二)指標(biāo)市場(chǎng)交易實(shí)踐階段的法律屬性分析

隨著指標(biāo)市場(chǎng)化實(shí)踐的不斷探索，以指標(biāo)為獨(dú)立對(duì)象的研究開(kāi)始逐漸增加，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度和地票交易制度的研究中，均出現(xiàn)一系列對(duì)指標(biāo)法律屬性的全新詮釋與解讀，指標(biāo)市場(chǎng)化程度的不斷加深，也賦予不同模式下指標(biāo)私法屬性的思考。

在對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的解讀中，周其仁教授強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基礎(chǔ)是級(jí)差地租，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的需求，城市周邊建設(shè)用地價(jià)值大幅增長(zhǎng)，但受指標(biāo)指令性管控，城市周邊面臨著指標(biāo)缺失，不能直接實(shí)施農(nóng)地的非農(nóng)轉(zhuǎn)用，而農(nóng)村卻有著大量閑置的建設(shè)用地，將這些建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地，再將置換出來(lái)的國(guó)家既定建設(shè)用地指標(biāo)以外的指標(biāo)用于城市周邊。依靠級(jí)差地租實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)土地收益。(8)參見(jiàn)北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社2010年版，第22-24頁(yè)。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，增減掛鉤實(shí)際發(fā)生在地方政府之間，且地方政府支付給農(nóng)民的相關(guān)費(fèi)用及建設(shè)集中居住區(qū)的資金均來(lái)自于政府的土地出讓收益，因此，增減掛鉤指標(biāo)在某種程度上可以被認(rèn)定為支付轉(zhuǎn)移。

重慶“地票”改革是指標(biāo)市場(chǎng)化發(fā)展的另一項(xiàng)代表性實(shí)踐，由于其市場(chǎng)化程度高于增減掛鉤，且在成渝地區(qū)取得良好實(shí)踐效果，引發(fā)理論屆“地票”法律屬性的激烈討論。學(xué)界的觀點(diǎn)主要有三種：一種是認(rèn)為“地票”是指標(biāo)的票據(jù)化，地票在本質(zhì)上是一種指標(biāo)，是一種可交易且能跨區(qū)域使用的新增建設(shè)用地指標(biāo)。(9)參見(jiàn)黃美均、諸培新：《完善重慶地票制度的思考——基于地票性質(zhì)及功能的視角》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2013年第6期。第二種是從地役權(quán)角度對(duì)“地票”法律屬性作出解讀，明確“地票”的用益物權(quán)屬性，并以地役權(quán)天然的開(kāi)放性將地票交易中的權(quán)利形態(tài)包容其中，很好地兼顧了不同主體的實(shí)際需求。將地票交易理解為地役權(quán)，可以為實(shí)踐中地票的登記、轉(zhuǎn)讓及抵押等問(wèn)題在現(xiàn)有法律中找到落腳點(diǎn)，有利于進(jìn)一步推進(jìn)地票交易的改革進(jìn)路。(10)參見(jiàn)黃忠：《地票交易的地役權(quán)屬性論》，載《法學(xué)》2013年第6期。第三種“土地發(fā)展權(quán)說(shuō)”的討論最為廣泛和深入，有學(xué)者認(rèn)為地票交易本質(zhì)上接近美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，土地用途管制促成土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生，所謂土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同用途的權(quán)利，是對(duì)土地在利用上進(jìn)行再開(kāi)發(fā)的權(quán)利。(11)參見(jiàn)高波：《現(xiàn)代房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，南京大學(xué)出版社2010年版，第56-57頁(yè)。重慶“地票”交易是中國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易(transfer of development rights, TDR)實(shí)踐。從“地票”交易的模式來(lái)看，農(nóng)村集體建設(shè)用地通過(guò)復(fù)墾變成耕地,這個(gè)過(guò)程本質(zhì)上是將農(nóng)民對(duì)已經(jīng)使用的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行還原,使得地票發(fā)送區(qū)土地開(kāi)發(fā)受到嚴(yán)格限制;然后,通過(guò)地票交易,這部分被還原的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)建新區(qū),使得地票接受區(qū)原耕地得以轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地,獲得更高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,最終在耕地?cái)?shù)量不減少的前提下,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民和地方政府之間土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。(12)參見(jiàn)文蘭嬌、張安錄：《地票制度創(chuàng)新與土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)機(jī)制及農(nóng)村土地資產(chǎn)顯化關(guān)系》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2016年第7期。

指標(biāo)的“票據(jù)化”是對(duì)地票交易現(xiàn)象的簡(jiǎn)單描述，對(duì)于指標(biāo)市場(chǎng)化進(jìn)程中法律屬性可能出現(xiàn)的變化置若罔聞，按照傳統(tǒng)指標(biāo)的指令性特征，這里地票被理解為管制工具的交易。指標(biāo)的法律屬性仍然被認(rèn)定為公權(quán)力。這種界定方式屬于經(jīng)驗(yàn)化、膚淺化的碎片認(rèn)識(shí),沒(méi)有真正地穿透事物的本質(zhì),無(wú)法真正地描繪出地票交易的的法律性質(zhì),更遑論其權(quán)利義務(wù)以及法律規(guī)范適用的明確。而“地役權(quán)說(shuō)”和“土地發(fā)展權(quán)說(shuō)”均是從法學(xué)的權(quán)利義務(wù)角度對(duì)指標(biāo)內(nèi)涵作出的更深層次的解讀，且在理論上均具有一定的落腳點(diǎn)，但這些觀點(diǎn)只是從指標(biāo)市場(chǎng)交易的角度作出分析，關(guān)注點(diǎn)在于指標(biāo)交易過(guò)程中如何利用私權(quán)的方式來(lái)維護(hù)不同主體的利益，但這種解讀的使用范圍僅限于指標(biāo)的城鄉(xiāng)置換實(shí)踐，單純以私權(quán)來(lái)定性指標(biāo)既不符合我國(guó)社會(huì)主義公有制國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度，也忽略了私權(quán)化后可能帶來(lái)的高昂土地開(kāi)發(fā)成本，是一種片面的解讀方式。

四、建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性的應(yīng)然表達(dá)

對(duì)指標(biāo)現(xiàn)實(shí)脈絡(luò)的梳理及對(duì)指標(biāo)法律屬性學(xué)界爭(zhēng)論的辨析，均是明確指標(biāo)內(nèi)涵，澄清其法律屬性亂象的手段。指標(biāo)法律屬性的應(yīng)然表達(dá)是建立在指標(biāo)制度的實(shí)踐基礎(chǔ)之上的，只有對(duì)其在現(xiàn)實(shí)中的本質(zhì)和功能加以明確才有可能從法學(xué)理論角度對(duì)其有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

(一)公私合作理念的彰顯

從上述分析來(lái)看，指標(biāo)的法律屬性具有一定的時(shí)代特征，單純從公權(quán)或者是私權(quán)角度解讀指標(biāo)是不足以涵蓋其全部外延的，而指標(biāo)法律屬性長(zhǎng)期以來(lái)的爭(zhēng)議，從某種程度上是由大陸法系追求嚴(yán)謹(jǐn)體系的要求與時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)所造成的，指標(biāo)的性質(zhì)從根本上看是由社會(huì)需要所決定的。故而，對(duì)社會(huì)需要的準(zhǔn)確定位，方可在此基礎(chǔ)上對(duì)某項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行準(zhǔn)確定位。實(shí)際上，對(duì)法律屬性的定位屬于價(jià)值判斷，而對(duì)于社會(huì)需要的定位則屬于事實(shí)判斷。因此，從邏輯上來(lái)看，準(zhǔn)確的價(jià)值判斷是建立在正確的事實(shí)判斷基礎(chǔ)之上的。

指標(biāo)是公權(quán)力與私權(quán)利合作互補(bǔ)的結(jié)果，其本質(zhì)屬性體現(xiàn)為公權(quán)力與私權(quán)利的融合。事實(shí)依據(jù)可從三個(gè)層面展開(kāi)：從公私權(quán)合作的理念來(lái)看，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公私經(jīng)濟(jì)成分出現(xiàn)轉(zhuǎn)化與融合，也導(dǎo)致不同利益的趨同與融合。在土地領(lǐng)域，土地使用權(quán)逐漸與土地所有權(quán)分化，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使得私法權(quán)益得到關(guān)注，耕地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則將私法權(quán)益帶入其中。毋庸置疑，指標(biāo)制度需要兼顧私權(quán)主體的利益和國(guó)家本位的利益，個(gè)人本位與國(guó)家本位利益的融合，產(chǎn)生出一種獨(dú)立于二者的第三種利益——社會(huì)本位利益，而指標(biāo)的本質(zhì)在于對(duì)這一利益的維護(hù)，這是指標(biāo)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和根源所在。但由于市場(chǎng)機(jī)制的不充分，私權(quán)單方治理模式難以為繼，而具備一定流動(dòng)性的開(kāi)放型社會(huì)中公權(quán)力難以避免斷崖式風(fēng)險(xiǎn)，從調(diào)整方式來(lái)看，公權(quán)力所表現(xiàn)出的“集中”調(diào)整手段和私權(quán)利所代表的“自由”調(diào)整手段有機(jī)結(jié)合成了一種新型的調(diào)整手段，強(qiáng)制性與靈活性各具優(yōu)勢(shì)，合作以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)是其應(yīng)有的內(nèi)在理念。

(二)法規(guī)政策精神的貼合

基于相關(guān)政策精神的回應(yīng)，自改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，市場(chǎng)在資源配置中的地位不斷提升，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)市場(chǎng)與政府的關(guān)系做出科學(xué)定位，“市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”及“更好地發(fā)揮政府作用”作為重大的理論和實(shí)踐命題，將指導(dǎo)土地資源配置領(lǐng)域的改革。因此，優(yōu)化指標(biāo)制度中政府與市場(chǎng)的關(guān)系亦是當(dāng)前指標(biāo)制度改革的重要命題。合理界定政府與市場(chǎng)的職能邊界，建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的指標(biāo)市場(chǎng)，離不開(kāi)指標(biāo)中的公權(quán)力與私權(quán)利的轉(zhuǎn)換與合作，實(shí)現(xiàn)共贏。將指標(biāo)定性為公權(quán)與私權(quán)的融合是從法學(xué)角度對(duì)當(dāng)前政策的有力回應(yīng)。

從實(shí)踐需求來(lái)看，指標(biāo)私權(quán)屬性旨在解決市場(chǎng)交易中指標(biāo)配置問(wèn)題及不同主體的收益分配問(wèn)題，是維護(hù)農(nóng)民與集體土地權(quán)益，建立兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的收益分配方式的重要路徑。但指標(biāo)的存在包含著國(guó)家對(duì)土地資源的保護(hù)及控制城市化發(fā)展進(jìn)程的公法思維，具有濃厚的公權(quán)力色彩，受到公法規(guī)范的調(diào)整。在指標(biāo)中，以土地規(guī)劃?rùn)?quán)和土地用途管制權(quán)為代表的行政公權(quán)力和以土地發(fā)展權(quán)為表現(xiàn)形式的私權(quán)利是同時(shí)存在的，且二者并非是絕對(duì)對(duì)立的狀態(tài)，而是相互依存。忽略任一因素的作用，指標(biāo)制度將難以為繼。指標(biāo)制度得以運(yùn)行正是這兩種看似沖突的權(quán)利(力)相互影響又兼容并蓄的結(jié)果。將指標(biāo)的法律屬性定位于公私權(quán)融合，既符合公私權(quán)合作理念，又能夠彰顯政府與市場(chǎng)關(guān)系政策精神，亦能滿(mǎn)足實(shí)踐發(fā)展需求。

(三)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的滿(mǎn)足

基于指標(biāo)的這一特殊定位，其制度規(guī)范需要保留公權(quán)力與私權(quán)利應(yīng)有的界限，一方面，將土地規(guī)劃?rùn)?quán)和土地用途管制權(quán)等權(quán)力納入法治化運(yùn)行軌道，公權(quán)力的強(qiáng)制性特征天然地會(huì)對(duì)私權(quán)利的行使產(chǎn)生影響，且指標(biāo)私權(quán)屬性的凸顯源自于公權(quán)力對(duì)土地資源的規(guī)劃、管理。因?yàn)槿绻麤](méi)有規(guī)劃和管制，土地權(quán)利人可任意進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)行為，則指標(biāo)的私法利益喪失。因此，土地的管制與其私權(quán)屬性有著重要的關(guān)聯(lián)，維持指標(biāo)公權(quán)力行使的民主性和法治化一是維持指標(biāo)公法運(yùn)行機(jī)制的必然選擇，二是保障其私法制度運(yùn)行的重要手段。另外一方面，需要對(duì)指標(biāo)的私權(quán)屬性加以規(guī)范。自1998年《土地管理法》修訂以來(lái)，耕地保護(hù)成為國(guó)家的重要任務(wù)，但單一的行政強(qiáng)制手段一直未能發(fā)揮出很好的作用，究其原因在于缺少各利益主體對(duì)耕地保護(hù)工作的積極參與，而從觀念上認(rèn)同指標(biāo)的私權(quán)屬性，為特定地區(qū)的農(nóng)民與集體創(chuàng)造適宜的市場(chǎng)交易條件，輔之以充分開(kāi)放的交易平臺(tái)。讓農(nóng)民、集體及參與土地開(kāi)發(fā)的其他主體能夠在交易市場(chǎng)上獲取指標(biāo)，并承擔(dān)相應(yīng)的耕地保護(hù)任務(wù)。既為私權(quán)主體謀取了正當(dāng)?shù)睦妫忠运綑?quán)行使的方式完成指標(biāo)制度保護(hù)耕地的目標(biāo)。

指標(biāo)的公私融合屬性最初表現(xiàn)為土地規(guī)劃?rùn)?quán)和土地用途管制權(quán)的實(shí)施需要兼顧私法權(quán)益，從私法角度加以變革，而以土地發(fā)展權(quán)為代表的指標(biāo)私權(quán)則需要遵循所有權(quán)社會(huì)化的觀念，吸收公法思維。隨著公權(quán)私法化和私權(quán)社會(huì)化的不斷發(fā)展，則是需要土地規(guī)劃?rùn)?quán)與土地用途管制權(quán)等公權(quán)力與土地發(fā)展權(quán)相互融合。因此，指標(biāo)的公私融合屬性是動(dòng)態(tài)的過(guò)程，社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程將在反映于指標(biāo)的屬性之中。

五、公私融合屬性下指標(biāo)權(quán)力-權(quán)利的規(guī)范

厘清建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性并非問(wèn)題的最終解決方案，發(fā)掘這一屬性下指標(biāo)權(quán)力與權(quán)利的規(guī)范，進(jìn)而從制度上解決指標(biāo)行政配置的僵化和市場(chǎng)交易的不足才能最終解決問(wèn)題，推動(dòng)指標(biāo)制度的改革與發(fā)展。

(一)指標(biāo)配置公權(quán)的制約

由于土地資源的稀缺性，國(guó)家對(duì)于土地資源的管控將長(zhǎng)期存在。土地資源的特殊性和稀缺性決定了其不可能像一般商品一樣完全資本化，其作為生產(chǎn)資料的功能不容忽視。土地首先表現(xiàn)出生產(chǎn)價(jià)值，其次才表現(xiàn)出財(cái)產(chǎn)價(jià)值。(13)參見(jiàn)曾野：《從指標(biāo)權(quán)交易到發(fā)展權(quán)交易——美國(guó)TDR制度對(duì)地票制度的啟示》，載《河北法學(xué)》2016年第3期?；谖覈?guó)所有制的根本要求和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的需求，完全市場(chǎng)化的指標(biāo)是不科學(xué)也是不合理的，針對(duì)土地用途的規(guī)劃與管制是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)平衡的重要工具。

土地改革的不斷推進(jìn)賦予了指標(biāo)更符合新時(shí)代背景的含義。黨的十九大首次明確實(shí)行“空間用途管制”，《土地管理法》明確了空間用途管制的作用及地位，為空間用途管制的立法工作奠定基礎(chǔ)。空間用途管制是對(duì)原有土地用途管制制度的發(fā)展與創(chuàng)新，標(biāo)志著用途管制從平面的土地正式走向立體的空間、從割裂的單要素管制邁向“山水田林湖草”生命共同體的綜合管制、從耕地和林地保護(hù)通向生態(tài)空間管制。(14)參見(jiàn)黃征學(xué)、祁帆：《從土地用途管制到空間用途管制:問(wèn)題與對(duì)策》，載《中國(guó)土地》2018年第6期。從尊重發(fā)展需求的原則出發(fā)，由空間用途管制取代土地用途管制繼續(xù)發(fā)揮對(duì)土地等資源的保護(hù)?？臻g用途管制將使土地及其他自然自然資源的規(guī)劃更加具體化，且原來(lái)僅從平面進(jìn)行用途管制的指標(biāo)將逐漸發(fā)展至從立體角度全方位實(shí)施宏觀控制，將對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)總量的控制轉(zhuǎn)化為對(duì)容積率的管理?？臻g用途管制制度下，建設(shè)許可權(quán)、用途變更權(quán)及強(qiáng)度提高權(quán)共同構(gòu)成指標(biāo)的公權(quán)力外在表現(xiàn)。指標(biāo)背后的行政權(quán)力在這一制度下有意識(shí)地相互協(xié)調(diào)和配合。指標(biāo)是立法確立的一項(xiàng)重要土地調(diào)控工具，表現(xiàn)出以行政權(quán)為主導(dǎo)的本質(zhì)特征。指標(biāo)具有公權(quán)力屬性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面是土地規(guī)劃?rùn)?quán)的運(yùn)行。我國(guó)的空間規(guī)劃體系概念始于2013年，經(jīng)歷了兩規(guī)合一、三規(guī)合一，發(fā)展至多規(guī)合一，并自2018年起正式展開(kāi)空間規(guī)劃體系的建構(gòu)。空間規(guī)劃體系將對(duì)現(xiàn)有的五級(jí)管理層級(jí)進(jìn)行優(yōu)化和分工，將國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃定位于戰(zhàn)略性規(guī)劃，將市、縣規(guī)劃確立為分解上級(jí)規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的中堅(jiān)力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃則作為上述規(guī)劃有效整合與有力執(zhí)行的具體實(shí)施?？臻g規(guī)劃體系下不同層級(jí)的規(guī)劃分工明確，可有效避免陷入上級(jí)規(guī)劃任務(wù)繁重，下級(jí)規(guī)劃僅起傳達(dá)作用的困境。

另外一方面則是用途管制權(quán)的具體實(shí)施。國(guó)土空間用途管制的對(duì)象將不再局限于以基本農(nóng)田保護(hù)為重點(diǎn)的耕地保護(hù)，而是進(jìn)一步擴(kuò)展到以生態(tài)保護(hù)紅線劃定為重點(diǎn)的水流、森林、草原等各類(lèi)自然生態(tài)空間保護(hù)。以空間規(guī)劃為依據(jù)的空間用途管制，針對(duì)不同層級(jí)的規(guī)劃將采取不同的管制手段，隨著層級(jí)的降低，管制的內(nèi)容應(yīng)愈加精細(xì)，可操作性越強(qiáng)，省級(jí)以下地方政府的管制權(quán)得到擴(kuò)張。與此同時(shí)，占補(bǔ)平衡制度可能隨之發(fā)生改變，目前所實(shí)施的占補(bǔ)平衡的基本要求是指標(biāo)的“落地”必須完成建設(shè)所占用農(nóng)用地(由其是耕地)相應(yīng)規(guī)模和質(zhì)量上的補(bǔ)充。而在未來(lái)，占補(bǔ)平衡制度將可能被運(yùn)用于其他生態(tài)用地的保護(hù)，在發(fā)生占用其他各類(lèi)生態(tài)用地時(shí)均需要做到占補(bǔ)平衡，這一制度將在空間用途管制下得到進(jìn)一步發(fā)展。

建設(shè)用地指標(biāo)配置制度的重塑首先需要打破單一的行政管制模式，并在此基礎(chǔ)上對(duì)配置權(quán)力作出準(zhǔn)確定位。指標(biāo)配置權(quán)的基本實(shí)現(xiàn)方式為通過(guò)對(duì)建設(shè)占用農(nóng)用地及未利用地做出限制，從本質(zhì)上來(lái)看，這一權(quán)力是對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用相關(guān)權(quán)益的限制。(15)參見(jiàn)張先貴：《法教義學(xué)視角下我國(guó)土地用途管制權(quán)概念:重釋與厘定——基于〈土地管理法〉修改背景下的審思》，載《河北法學(xué)》2019年第2期。其次，單一的公權(quán)力運(yùn)行并不能實(shí)現(xiàn)指標(biāo)配置，多項(xiàng)公權(quán)力的協(xié)調(diào)推進(jìn)是指標(biāo)配置背后基本的權(quán)力形態(tài)，其中包含土地規(guī)劃?rùn)?quán)、土地用途轉(zhuǎn)用權(quán)及開(kāi)發(fā)許可權(quán)等多項(xiàng)權(quán)力。正確認(rèn)識(shí)指標(biāo)配置公權(quán)力需要對(duì)配置過(guò)程中涉及每一項(xiàng)權(quán)力的定位作出分析，分析這些權(quán)力之間相互作用形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)指標(biāo)配置權(quán)的重塑。如從縱向結(jié)構(gòu)來(lái)看，需要打破原有的上級(jí)政府發(fā)布指令，下級(jí)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行的單一向度行政權(quán)運(yùn)行原則，保障各級(jí)政府的指標(biāo)配置權(quán)及其配置行政行為在目標(biāo)上的一致性和對(duì)不同層級(jí)的指標(biāo)配置權(quán)在功能上的區(qū)分性。從橫向結(jié)構(gòu)來(lái)看，則需要建立起指標(biāo)配置中規(guī)劃、管制等各項(xiàng)行政權(quán)力之間的協(xié)同關(guān)系。

(二)指標(biāo)私權(quán)的法治化發(fā)展

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，指標(biāo)開(kāi)始出現(xiàn)市場(chǎng)化的變革，其中具有典型意義且有推廣價(jià)值的主要有城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和重慶“地票”交易。市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展離不開(kāi)明確的產(chǎn)權(quán)界定。增減掛鉤和重慶“地票”交易制度均是通過(guò)復(fù)墾，將偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的權(quán)利通過(guò)交易平臺(tái)轉(zhuǎn)移到城郊地區(qū)，這項(xiàng)權(quán)利具有財(cái)產(chǎn)權(quán)稀缺性和獨(dú)立性以及可交易的特點(diǎn)。可交易性是財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心特征，而指標(biāo)正是具有了這一核心要素而有資格成為財(cái)產(chǎn)權(quán)，擁有指標(biāo)的主體可以在規(guī)范的限制范圍內(nèi)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行處分，用于交易獲取對(duì)等利益或者作為財(cái)產(chǎn)的一部分予以自行保留。以物權(quán)法的基本理論為切入點(diǎn)，這一項(xiàng)權(quán)利實(shí)際上是對(duì)土地的特定處分，那么當(dāng)然地按照所有權(quán)理論，這一項(xiàng)權(quán)利可以被視為所有權(quán)權(quán)利束的一部分。吸收國(guó)內(nèi)外對(duì)于土地發(fā)展權(quán)相關(guān)研究的理論，指標(biāo)蘊(yùn)含的私權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的屬性具有高度相似性。具體而言可以從主體、客體和內(nèi)容三個(gè)層面展開(kāi)論證。

首先，“正是基于主體制度，諸如權(quán)利、法律行為、責(zé)任等民事制度設(shè)計(jì)才能得以全面展開(kāi)。法律的一切制度無(wú)不圍繞著如何保護(hù)善意主體、懲戒惡意主體，協(xié)調(diào)主體之間、主體和社會(huì)之間的利益關(guān)系而設(shè)計(jì)?！?16)參見(jiàn)孫建偉：《土地開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)》，載《東方法學(xué)》2018年第5期。由于土地發(fā)展權(quán)的實(shí)際來(lái)源是土地所有權(quán)，因此，土地發(fā)展權(quán)主體可以被認(rèn)定為指標(biāo)輸出區(qū)域的集體經(jīng)濟(jì)組織。由于我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體歸屬于集體，所有權(quán)的權(quán)能可以認(rèn)定屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員，土地發(fā)展權(quán)主體亦可以被認(rèn)定為土地使用權(quán)人。從實(shí)踐情況來(lái)看，重慶“地票”交易在其管理辦法中對(duì)“地票”收益所作出的規(guī)定，基本印證了指標(biāo)的權(quán)利主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民。根據(jù)《重慶市地票管理辦法》的規(guī)定，地票收益除繳納少量稅費(fèi)外，絕大部分歸農(nóng)民家庭所有，地票價(jià)款扣除復(fù)墾項(xiàng)目工程成本和融資成本后，85%支付給退出宅基地的農(nóng)戶(hù)，15%歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但在增減掛鉤制度中，權(quán)利的主體確是處于被忽視的狀態(tài)，相關(guān)規(guī)定缺少對(duì)節(jié)余指標(biāo)的物權(quán)規(guī)范。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的主要原因在于增減掛鉤基本是發(fā)生在不同地方政府之間的，其收益一般按照“收支兩條線”來(lái)進(jìn)行管理，農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織并不能直接獲取的增減掛鉤的收益，農(nóng)民所獲取的收益一般是以土地征收的形式發(fā)放的。

其次，權(quán)利的客體是立法者通過(guò)授予主體法律上的權(quán)利予以保護(hù)的利益的具體化。土地發(fā)展權(quán)不同于一般的土地使用權(quán)，分析《民法典物權(quán)編》對(duì)土地使用權(quán)的規(guī)定，土地使用權(quán)總是與特定宗地相聯(lián)系并固化于該宗地，不能進(jìn)行空間轉(zhuǎn)移，土地使用的對(duì)象是具體的“土地”，它是一種“有體物權(quán)”。而由于土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)了空間上的轉(zhuǎn)移，其權(quán)利指向的對(duì)象是開(kāi)發(fā)容量而非土地本身。土地發(fā)展權(quán)不同于傳統(tǒng)的土地權(quán)利，表現(xiàn)為抽象的無(wú)體物權(quán)，其權(quán)利的客體可以被認(rèn)定為土地開(kāi)發(fā)容量。土地開(kāi)發(fā)容量體現(xiàn)為一項(xiàng)利益源于土地規(guī)劃?rùn)?quán)和土地用途管制權(quán)的行使，由于國(guó)家嚴(yán)格限制農(nóng)用地的非農(nóng)轉(zhuǎn)用，掌握特定地塊的土地開(kāi)發(fā)容量，即可以完成相應(yīng)的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)活動(dòng)。耶林認(rèn)為“用益塑造了權(quán)利的實(shí)質(zhì)，換言之，決定權(quán)利本質(zhì)的所謂目的，乃是用益(利益)?！?17)參見(jiàn)朱慶育：《意志抑或利益：權(quán)利概念的法學(xué)爭(zhēng)論》，載《法學(xué)研究》2009年第4期。因此，當(dāng)土地開(kāi)發(fā)容量所代表的利益在指標(biāo)交易中不斷顯化，需要法治化的規(guī)范，通過(guò)立法的形式將利益逐漸上升為權(quán)益，最終成為一項(xiàng)權(quán)利。

最后，土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容即是土地發(fā)展權(quán)的法律關(guān)系。指標(biāo)行政配置過(guò)程中，土地發(fā)展權(quán)被土地規(guī)劃?rùn)?quán)和土地用途管制權(quán)吸收，政府利用其規(guī)劃管制的公權(quán)力將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給土地實(shí)際使用權(quán)人，在這一過(guò)程中，土地發(fā)展權(quán)跟隨著土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，因此其私權(quán)屬性基本得不到體現(xiàn)。有學(xué)者將土地發(fā)展權(quán)分為兩級(jí)，一級(jí)土地發(fā)展權(quán)隱含在中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)區(qū)域的新增建設(shè)用地許可中;二級(jí)土地發(fā)展權(quán)則隱含在地方政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地的規(guī)劃許可中。(18)參見(jiàn)林堅(jiān)、吳宇翔、郭凈宇：《英美土地發(fā)展權(quán)制度的啟示》，載《中國(guó)土地》2017年第2期。貼切地說(shuō)明了行政配置過(guò)程中土地發(fā)展權(quán)的隱匿性。而指標(biāo)的市場(chǎng)化改革探索則讓其私權(quán)屬性逐漸明晰，在現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和重慶“地票”交易中，土地發(fā)展權(quán)的基本形態(tài)開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)并經(jīng)由政府搭建的交易平臺(tái)發(fā)生轉(zhuǎn)移，指標(biāo)交易直至落地，才將虛擬的土地開(kāi)發(fā)容量與具體地塊相結(jié)合實(shí)現(xiàn)權(quán)利的實(shí)化。通過(guò)土地發(fā)展權(quán)的市場(chǎng)交易將偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)移到城市近郊區(qū)。

將土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利寫(xiě)入法律規(guī)范體系之中，基于上述分析將其定位于用益物權(quán)并從立法上加以明確規(guī)范。確定土地發(fā)展權(quán)的歸屬是保障權(quán)利主體行使權(quán)利、履行義務(wù)，實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)?、確定財(cái)產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行秩序的基礎(chǔ)。(19)參見(jiàn)劉劍文、王樺宇：《公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，指標(biāo)的市場(chǎng)化發(fā)展將不斷推進(jìn)，建設(shè)用地增減掛鉤和重慶“地票‘交易將逐步走向更加合理的市場(chǎng)化指標(biāo)交易形態(tài)，土地發(fā)展權(quán)的歸屬將進(jìn)一步明晰，由土地權(quán)利人行使。從土地發(fā)展權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)定位來(lái)看，土地發(fā)展權(quán)來(lái)源于土地所有權(quán)，其歸屬問(wèn)題與土地所有權(quán)的歸屬保持一致，即國(guó)有土地的發(fā)展權(quán)與集體土地的發(fā)展權(quán)分別歸屬于國(guó)家和集體。這一安排符合我國(guó)土地所有制的基本內(nèi)涵，也是指標(biāo)配置市場(chǎng)化發(fā)展的正當(dāng)權(quán)利來(lái)源，且國(guó)家作為國(guó)有土地發(fā)展權(quán)的主體，表現(xiàn)為私權(quán)主體的身份，不能按照公權(quán)力主體的方式來(lái)經(jīng)營(yíng)土地發(fā)展權(quán)，避免政府依據(jù)自身行政職權(quán)對(duì)其他主體的土地發(fā)展權(quán)造成侵害。值得注意的是我國(guó)的國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓合同一般都對(duì)土地的容積率作出具體要求，這土地發(fā)展權(quán)空間維度的具體表現(xiàn)。(20)參見(jiàn)汪莉、彭婷婷：《從靜態(tài)模式到動(dòng)態(tài)分析:建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性探析》，載《江淮論壇》2017年第2期。同樣地，集體土地的發(fā)展權(quán)也不能局限于平面維度，在未來(lái)增減掛鉤和重慶“地票”交易制度不斷發(fā)展的過(guò)程中需要將立體維度的指標(biāo)納入交易范疇，更好地體現(xiàn)指標(biāo)在立體維度上的權(quán)利和價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地發(fā)展權(quán)更加全面地保護(hù)。至于對(duì)立體維度土地發(fā)展權(quán)的法律規(guī)范，可以類(lèi)推適用平面維度土地發(fā)展權(quán)的相關(guān)管理規(guī)范。

結(jié)論

從指標(biāo)的實(shí)踐出發(fā)，公權(quán)力和私權(quán)利同時(shí)存在于指標(biāo)之中。且理論界對(duì)指標(biāo)法律屬性的爭(zhēng)議中，指標(biāo)在行政配置中將公權(quán)力作為法權(quán)表達(dá)是毋庸置疑的，而在指標(biāo)的城鄉(xiāng)置換改革實(shí)踐中，指標(biāo)所表現(xiàn)出的私權(quán)屬性也在學(xué)界達(dá)成一定的共識(shí)。指標(biāo)法律屬性解讀的主要缺陷在于忽略了不同類(lèi)型指標(biāo)共存的現(xiàn)實(shí)，從而導(dǎo)致解讀的片面性。指標(biāo)法律屬性的應(yīng)然表達(dá)是承認(rèn)指標(biāo)所蘊(yùn)含的公權(quán)屬性與私權(quán)屬性，從指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，指標(biāo)具有公私權(quán)融合的屬性，這一屬性是公私權(quán)合作理念的彰顯，亦是對(duì)政策精神的回應(yīng)，更是指標(biāo)實(shí)踐現(xiàn)實(shí)的法學(xué)訴求。指標(biāo)這一特殊的屬性定位要求其制度規(guī)范既要保留公權(quán)力與私權(quán)利之間的合理界限，又要以動(dòng)態(tài)的目光來(lái)衡量指標(biāo)法律屬性的發(fā)展與變化。在此基礎(chǔ)之上，對(duì)指標(biāo)的公權(quán)與私權(quán)加以法治化規(guī)范，重新詮釋土地規(guī)劃?rùn)?quán)和用途管制權(quán)在空間用途管制改革中的內(nèi)容與價(jià)值，論證土地發(fā)展權(quán)逐漸獨(dú)立于土地所有權(quán)的事實(shí)依據(jù)，闡明指標(biāo)交易的法學(xué)表達(dá)是土地發(fā)展權(quán)交易。指標(biāo)法律屬性的解讀是重構(gòu)指標(biāo)法律制度的起點(diǎn)，關(guān)乎指標(biāo)配置的方式及配置效率的高低，明確其法權(quán)表達(dá)一方面保障了指標(biāo)理論基礎(chǔ)的系統(tǒng)性，與指標(biāo)適用的法律原則相互印證，另一方面，指標(biāo)的法律屬性對(duì)于引領(lǐng)實(shí)踐發(fā)展具有重要價(jià)值，指導(dǎo)指標(biāo)運(yùn)行相關(guān)規(guī)則的制定。因此，正確界定其法律屬性的內(nèi)涵與外延，是實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐目標(biāo)統(tǒng)一的有效路徑。