●王 強 步 潔 沈 軍 尹志偉

財政績效重點評價是全過程預算績效管理鏈條中的環(huán)節(jié)之一，也是優(yōu)化財政資源配置、提高資金使用效益的重要手段。早在2007年，江蘇省蘇州市開展了績效評價試點工作，試點對象集中在老住宅小區(qū)綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)等財政專項資金。2019年，中共蘇州市委、蘇州市人民政府出臺《關(guān)于全面落實預算績效管理的實施意見》，要求各級財政部門對社會關(guān)注度高、對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要影響、關(guān)系重大民生領(lǐng)域的政策、項目組織開展重點評價。十余年來，蘇州市財政局持續(xù)推進績效重點評價工作，積累了豐富的經(jīng)驗，取得明顯成效，在提升財政資金使用效益，強化部門資金管理能力等方面發(fā)揮了重要作用，也逐步形成了具有蘇州特色的財政績效重點評價模式。

為進一步提升績效重點評價的質(zhì)量，蘇州市財政局以蘇州市部分縣級市（區(qū)）以及部分預算部門為對象，對財政績效重點評價模式的主要特征、存在問題及優(yōu)化路徑進行了深入研究，通過收集、梳理、匯總各方在績效重點評價工作中的思路、建議，分析目前績效重點評價工作中存在的問題，探索解決的路徑和方法，提煉形成績效重點評價的“蘇州模式”，為各地開展預算績效評價提供參考經(jīng)驗和完善路徑。

一、蘇州市財政績效重點評價模式的主要特征

（一）業(yè)務基礎(chǔ)不斷夯實

一是全面完善制度建設(shè)。制定包括 《績效評價管理辦法》《第三方評價指導意見》《第三方機構(gòu)工作指南》在內(nèi)的一系列工作規(guī)范，明確了績效評價的基本原則、各部門職責分工、評價標準和方法，對財政內(nèi)部各處室和預算部門參與預算績效管理進行了指導和規(guī)范，也明確了第三方機構(gòu)參與績效評價工作的主要范圍及工作要求。

二是持續(xù)擴大評價規(guī)模。2019年蘇州市績效重點評價涉及財政資金7.75億元，經(jīng)過幾年來持續(xù)推進，2021年蘇州市績效重點評價涉及財政資金達28.19億，年均增長131.91%，涵蓋民生保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域。

三是積極拓展評價類型。積極開展對政府投資基金、PPP項目、政府購買服務、部門整體支出以及政策評價等多種評價類型的探索。2019年，蘇州市采用市區(qū)聯(lián)動的工作方式，將吳江區(qū)的餐廚廢棄物處置PPP項目、城鄉(xiāng)一體化投資基金項目作為試點，逐步建立健全與項目績效掛鉤的付費機制。2021年對蘇州市文化廣電和旅游局2020年度部門整體支出開展績效重點評價，統(tǒng)籌考慮部門運行和業(yè)務活動，反映部門整體履職效果。

（二）績效合力逐步增強

一是完善內(nèi)部協(xié)調(diào)機制?？冃幣c業(yè)務處室一起在項目選擇、工作方案和評價報告評審等方面充分溝通、形成共識，將業(yè)務管理和績效管理有效融合。預算處和績效處協(xié)同推進預算績效一體化，將評價結(jié)果作為預算調(diào)整的依據(jù)，對于評價結(jié)果較差的項目予以壓減預算?？冃幒捅O(jiān)督檢查處對部分項目開展聯(lián)動評審，多角度反映項目資金情況，有效提高財政資金使用的規(guī)范性和績效性。

二是建立多方協(xié)同機制。預算部門積極履行績效管理主體責任，配合績效重點評價工作，提供項目基礎(chǔ)材料和數(shù)據(jù)，將評價結(jié)果及時進行公開，并落實整改措施。市人大研究制定《蘇州市人大常委會預算績效監(jiān)督工作辦法》，明確監(jiān)督的內(nèi)容和方式，并召開市人大常委會，聽取市財政局關(guān)于蘇州預算績效管理情況的匯報，積極履行人大對預算績效的監(jiān)督職責。市財政局將績效重點評價結(jié)果報送市政府，供領(lǐng)導決策參考，2019年以來共報送績效重點評價報告23份。

三是優(yōu)化上下聯(lián)動機制。市財政局指導縣級市（區(qū)）財政部門開展績效重點評價工作，介紹市級先進經(jīng)驗，推薦優(yōu)秀績效專家和第三方機構(gòu)，將開展績效重點評價工作情況納入市對區(qū)級預算績效管理考核內(nèi)容，不斷提升全市預算績效管理水平。

（三）工作質(zhì)量日益提升

一是在招標環(huán)節(jié)明確項目負責人。細化招標方案，在對第三方機構(gòu)資格條件、工作方法等明確要求的基礎(chǔ)上，規(guī)定第三方機構(gòu)應固定一名項目負責人，以保證績效重點評價工作的連貫性，確保評價過程中重要人員穩(wěn)定、前后評價思路一致。

二是在評價過程中引入二次評審。在第三方機構(gòu)出具工作方案和評價報告后，組織績效專家、行業(yè)專家、相關(guān)部門和處室負責人等召開專家評審會，對方案和報告的質(zhì)量進行把關(guān)，提出修改意見。評審會后，第三方機構(gòu)根據(jù)專家評審意見對方案或報告內(nèi)容進行修改和完善。

三是在日常管理中注重培育工作。一方面加強績效管理專家?guī)旖ㄔO(shè)，截至2021年，蘇州市已形成由近百名績效專家和行業(yè)專家組成的績效管理專家?guī)?，在提升績效重點評價的專業(yè)性、公信力方面發(fā)揮了積極作用；另一方面加強第三方機構(gòu)管理，定期邀請績效專家對第三方機構(gòu)進行培訓，提升第三方機構(gòu)的業(yè)務水平。

二、財政績效重點評價模式存在的主要問題

（一）第三方機構(gòu)業(yè)務能力與高質(zhì)量評價存在差距

一是對項目的認識存在局限性。部分第三方機構(gòu)調(diào)研不夠充分，對項目的了解主要來源于項目主管人員和立項文件等材料，對項目立項背景、目的、實施中的難點等認識不足。部分第三方機構(gòu)在實際工作中習慣沿用審計的工作方式，過于關(guān)注資金申請和使用的規(guī)范性，未能充分考量項目的實施效果，提出的問題和建議不夠深入。

二是評價的科學性有待提升。評價指標體系權(quán)重分配不夠合理，決策類、管理類指標權(quán)重偏大，產(chǎn)出類、效益類指標權(quán)重不足。支撐量化分析的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不足，橫向缺少同類項目不同區(qū)域的數(shù)據(jù)對比，縱向缺少同類項目不同時間的數(shù)據(jù)積累，不利于量化分析開展。問卷調(diào)研存在核心問題設(shè)計缺失，對項目實施效果的關(guān)注不足，此外，調(diào)研樣本量和抽樣方法的科學性也有待提升。

三是人員業(yè)務能力尚需提高。自2018年全面實施預算績效管理以來，第三方機構(gòu)參與績效評價的市場迅速擴大，相應的市場培育和監(jiān)管機制滯后于行業(yè)發(fā)展，人才隊伍不夠穩(wěn)定，不利于行業(yè)內(nèi)知識和經(jīng)驗的積累?？冃гu價涉及多種資金類型和行業(yè)領(lǐng)域，對項目工作人員的綜合素質(zhì)、知識儲備、職業(yè)技能等要求較高，目前缺乏在預算績效管理、政務管理、垂直業(yè)務等領(lǐng)域都有研究的復合型人才。

（二）相關(guān)主體參與績效管理的效果有待提升

一是預算部門對績效的認識還不夠深入。部分預算部門因為人員數(shù)量不足，未設(shè)立績效管理專職崗位，也未能注重培育績效管理人員業(yè)務能力。部分預算部門將績效管理主責明確給財務處室，業(yè)務處室參與績效管理的深度還不夠，部門內(nèi)部的預算績效管理協(xié)作機制尚待健全。部分預算部門將績效評價和審計監(jiān)督等同，過于注重財政資金使用是否合規(guī)，對財政資金的使用效益關(guān)注不夠。

二是績效專家和行業(yè)專家的作用未能充分發(fā)揮。部分參評專家對報告格式、文字錯誤等細節(jié)關(guān)注較多，對項目背景、項目成效、管理機制、評價思路和指標體系等深層次問題挖掘不足。部分績效專家對相關(guān)行業(yè)和項目了解不深入，無法給出切合行業(yè)發(fā)展的專業(yè)意見，部分行業(yè)專家對績效管理的理念和評價方式不熟悉，提出的意見與績效評價視角偏差較大，績效理念和專業(yè)意見未能充分融合。此外，工作方案和評價報告評審會時間較短，也不利于各方對項目的充分交流，影響了二次評審的效果。

三是基層財政開展績效重點評價的質(zhì)量有待提高。基層財政預算績效管理起步較晚、人手緊缺、經(jīng)驗不足，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（分局）對績效重點評價的實施流程、工作要求不了解，目前，缺乏適用于基層財政的簡單明了且易操作的工作手冊和模板。

（三）相關(guān)工作機制和規(guī)范有待完善

一方面，結(jié)果運用后續(xù)跟蹤機制有待完善，部分預算部門在公開評價結(jié)果時，存在公開內(nèi)容不全面、公開結(jié)果未能向財政部門及時反饋的情況；部分預算部門在落實整改要求時，存在整改措施避重就輕或找客觀理由應付整改的情況。另一方面，對第三方機構(gòu)工作質(zhì)量的考核和評級制度有待完善，通過梳理發(fā)現(xiàn)，不同第三方機構(gòu)對于同類項目出具的報告質(zhì)量參差不齊，或同一第三方機構(gòu)在不同縣級市（區(qū)）的績效報告質(zhì)量差異較大，不利于評價結(jié)果的橫向比較和分析。

（四）績效重點評價的工作原則還不夠明確

一是評價目的不夠明確，部分參與主體對“為什么要評價”缺乏認識，對評價各階段的主要關(guān)注點不清晰、不統(tǒng)一。二是評價方法的針對性有待提高，部分第三方機構(gòu)對于不同類型的項目所采取的評價方法差異不大，評價結(jié)論的科學性有待商榷。三是“問效”理念未能完全建立，部分第三方機構(gòu)對評價中存在問題的把握不夠精準、深入，提出的建議缺少前瞻性，“問效”良方“治本”不足；部分預算部門對項目產(chǎn)出關(guān)注較多，對項目效益還不夠重視。

三、改進建議和措施

（一）研究和建立績效重點評價的基本指導原則

一是建立以“評價目的為中心”的原則。明確每個項目都有清晰、明確的評價目的，評價目的應具體、有針對性、有導向作用。財政部門作為委托方，應將評價目的告知第三方機構(gòu)；第三方機構(gòu)應圍繞委托方的評價目的設(shè)置工作方案、組織評價工作；預算部門作為項目主管部門，應理解和支持財政部門的評價目的，配合好第三方機構(gòu)開展績效重點評價。

二是建立以“評價方法為核心”的原則。結(jié)合項目情況，綜合運用投入-產(chǎn)出分析法、最小成本法、因素分析法及專家咨詢法等方法，堅持定量優(yōu)先、定量與定性相結(jié)合的方式，科學實施績效評價工作。此外，評價方法的選擇應綜合考慮實施的可行性、取值的方便性、成本的可控性。

三是建立以“問效為主導”的原則。在關(guān)注財政資金使用規(guī)范性的同時，更應關(guān)注財政資金的使用績效，合理提高項目績效指標的比重。績效報告中對項目實施效果、問題和建議的闡述，應主要分析財政資金投入效果如何、通過其它資金投入形式或其他資金結(jié)構(gòu)（成本）是否可以更好的實現(xiàn)政策（項目）目標、財政資金未來是否需要持續(xù)投入等。

（二）促進各相關(guān)主體深度參與績效重點評價

一是明確各方職責分工。細化績效重點評價實施流程，對第三方機構(gòu)工作方案和評價報告的質(zhì)量提出更高的要求。鼓勵財政業(yè)務處室深度參與績效重點評價工作，充分發(fā)揮業(yè)務處室在選題、把控工作方案和評價報告質(zhì)量等工作中的作用。強化預算部門預算績效管理的主體責任，提高預算部門對績效重點評價的重視程度。發(fā)揮好專家咨詢作用，對于部分重點項目，要求專家全程跟蹤，充分了解項目情況，提出科學性強且有操作性的意見和建議。

二是優(yōu)化培訓和交流體系。加強對預算部門領(lǐng)導層面的培訓，在對領(lǐng)導干部培訓內(nèi)容中增加預算績效管理的培訓，提升預算部門領(lǐng)導對績效管理的重視。加強對預算部門績效管理人員的培訓，強化對于績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理等環(huán)節(jié)的指導，提高預算部門績效管理水平。組織財政績效條線座談會，分享績效重點評價工作中好的做法和經(jīng)驗，探討績效重點評價的難點和解決路徑，促進全市績效管理水平均衡發(fā)展。建立第三方機構(gòu)和專家常態(tài)化培訓、交流機制，培養(yǎng)更多的績效領(lǐng)域?qū)＞⒋怪睒I(yè)務領(lǐng)域?qū)ｉL、熟悉蘇州本地政務管理并有提升和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)質(zhì)第三方機構(gòu)和專家。

三是加強對基層財政部門的指導和考核。根據(jù)基層財政管理的現(xiàn)狀和特點，設(shè)計適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評價的“操作包”，主要包含操作指南、操作模板、第三方機構(gòu)和專家推薦列表，以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)各參與主體提升績效重點評價質(zhì)量?？h級市（區(qū)）財政部門應加強對基層財政部門的考核，在考核“鋪面”工作的同時注重考核評價實施質(zhì)量，引導評價質(zhì)量的提升，同時，鼓勵基層工作機制、評價方法、結(jié)果應用等方面的創(chuàng)新。

（三）進一步完善績效重點評價工作機制

一是做好項目選擇。財政部門在選題時，應主要關(guān)注社會影響較廣、與市委市政府重大決策相關(guān)、與蘇州經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向契合度高、財政投入總額較大的項目，綜合考慮項目的評價意義。同時，聽取市人大、審計部門、預算部門等對項目選擇的建議，在此基礎(chǔ)上建立選題庫，并進行動態(tài)更新，為財政部門選擇項目提供參考。

二是優(yōu)化政府采購。在招標方案中明確，第三方機構(gòu)在投標時應根據(jù)提供的案例，設(shè)計評價思路和指標體系，通過統(tǒng)一的尺度衡量，實現(xiàn)好中選優(yōu)。要求第三方機構(gòu)固定項目主評人，全程組織參與評價工作，以保證績效重點評價工作的連貫性。將第三方機構(gòu)以往年度的工作考評結(jié)果作為選擇第三方機構(gòu)的重要參考因素。建立第三方機構(gòu)服務價格付費掛鉤機制，將項目資金大小、項目復雜程度、調(diào)研問卷數(shù)量、評價報告質(zhì)量等因素與付費掛鉤，加強付費管理。

三是重視工作方案。在制定方案前，第三方機構(gòu)需要與財政部門、預算部門、預算單位密切溝通，充分了解評價目的、項目背景、項目情況。同時，第三方機構(gòu)應深入到項目實施一線開展調(diào)研，收集相關(guān)資料，將項目實際情況和績效管理要求作為制定績效評價工作方案的關(guān)鍵要素，并對項目概況、評價思路、指標體系、訪談調(diào)查方案、問卷調(diào)查方案等詳細闡述，綜合考慮評價方法對評價目的的實現(xiàn)度、評價指標體系與評價結(jié)果的關(guān)聯(lián)度。財政部門、預算部門和專家應充分審核工作方案，提出修改建議，并經(jīng)評審會與會專家和有關(guān)部門討論確定。工作方案確定后，未經(jīng)重新評審，不得偏離評價方案確定的方向，不得更改指標體系，以保證評價工作的嚴肅性和規(guī)范性。

四是豐富結(jié)果應用方式。財政部門負責對預算部門的績效整改情況進行跟蹤，督促其整改到位。對于長期性項目或是未完成項目，應要求預算部門建立長效管理機制。對于整改有難度的項目，可加強對預算部門的指導與幫助，必要時可委托第三方機構(gòu)對項目整改情況進行評價或輔導。

五是建立考評獎懲機制。財政部門可組織有關(guān)部門和專家對第三方機構(gòu)的評價質(zhì)量進行打分、案例評選，或引入公共績效評價協(xié)會等對第三方機構(gòu)進行評級，對于優(yōu)秀第三方機構(gòu)和案例進行表彰，對于評級較差的第三方機構(gòu)予以通報批評，并按績付費。

（四）固化升級績效評價“蘇州模式”

一是開展課題研究和探索性評價。鼓勵各參與主體積極參與或自主開展績效評價及相關(guān)課題研究，對績效重點評價的發(fā)展方向、評價思路、評價方法、指標體系等深入分析，拓寬提升評價工作質(zhì)量的思路。積極開展探索性評價，對非稅收入、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算、政府購買服務項目、政府專項債券項目等領(lǐng)域開展績效重點評價試點，全面反映財政資金使用績效。

二是構(gòu)建評價聯(lián)動機制。采取跨時間、跨區(qū)域、跨項目、跨主體的聯(lián)動評價方式進行績效重點評價。時間聯(lián)動，將績效重點評價與事前績效評估、部門日常監(jiān)管、后續(xù)跟蹤評價等進行聯(lián)動，全過程反映項目情況。區(qū)域聯(lián)動，對同一項目在市級和縣級市（區(qū)）開展聯(lián)動評價，反映項目整體效果和不同區(qū)域間的差異。項目聯(lián)動，對多個同類項目開展聯(lián)動評價，為項目整合或優(yōu)化提供參考。主體聯(lián)動，推動部門之間的聯(lián)動，將財政績效重點評價、審計、人大預算績效監(jiān)督有機結(jié)合；推動財政內(nèi)部的聯(lián)動，將績效、預算、監(jiān)督、業(yè)務有機融合；推動專家、第三方機構(gòu)與財政部門、預算部門之間的聯(lián)動，構(gòu)建多方參與的評價聯(lián)動機制。

三是推動工作固化升級。以財政為主導、各相關(guān)主體廣泛參與搭建原則落地工作框架，工作框架的內(nèi)容包括原則、組織分工、流程、標準、工具、培訓、宣傳、考核和獎懲機制等。財政部門牽頭建立“評價目的指導清單”，明確評價目的、主要關(guān)注點、問題和建議要達到的深度，以此作為第三方機構(gòu)開展績效重點評價的指導準則。第三方機構(gòu)在財政部門的指導和監(jiān)督下，建立“評價目的及評價方法追蹤表”這一核心落地工具，記錄各參與主體在不同工作階段的評價目的、工作任務以及對應的評價方法，確保評價目的一以貫之。