●陳可翔

囿于傳統(tǒng)以政府為中心的管理模式已難以有效應對互聯(lián)網(wǎng)時代日漸繁雜的公共問題，政府、社會組織、網(wǎng)絡平臺通過分享治權(quán)和自我賦權(quán)，共同參與公共秩序建構(gòu)與服務供給，形成一種他治與自治良性互動的公共治理格局。多元主體圍繞網(wǎng)絡公共事務治理創(chuàng)設和運用各類新型行政方式，改造了傳統(tǒng)行政行為的主體、類別和形式，對行政行為法理論和規(guī)范體系產(chǎn)生沖擊。面向豐富多樣的互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式，傳統(tǒng)通過類型化建構(gòu)為行政行為提供合法基礎(chǔ)的調(diào)整方案失靈。單純追求行為的類型化會加重行為理論的負擔，壓制網(wǎng)絡治理的創(chuàng)新性。過度依賴行政行為形式理論的制度化功能來解決行為合法性問題的理論范式，容易忽視強制性、協(xié)商型、技術(shù)化等不同行政方式實施的尺度和成效，加劇行政法的結(jié)構(gòu)功能失衡?！?〕參見石佑啟、劉茂盛：《政府治理變革下行政法之革新——結(jié)構(gòu)功能主義的分析方法》，載《東南學術(shù)》2018 年第4 期，第218 頁。

現(xiàn)有研究未能跳脫形式法治的理論束縛，立足互聯(lián)網(wǎng)時代權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、行政任務膨脹、利益基礎(chǔ)變動的趨勢，推動行政行為法的功能調(diào)整及制度建構(gòu)，導致行為法治系統(tǒng)建設滯后于互聯(lián)網(wǎng)公共治理實踐發(fā)展。本文擬嘗試回應這些問題，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型的客觀規(guī)律和規(guī)范困境，提出助推行政行為法功能調(diào)適和完善發(fā)展的具體路徑。

一、互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型之審視

單純依靠政府剛性的監(jiān)管措施會加深公民對建設數(shù)字化、創(chuàng)新型政府的需求與行政理念和技術(shù)落后、行政效能低下之間的矛盾。重構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)治理邏輯，要求變革固有的監(jiān)管方式，依托協(xié)商合作、技術(shù)應用協(xié)調(diào)政府與社會的關(guān)系，發(fā)揮社會自治功用，提升行政效能。經(jīng)由主體和技術(shù)改造促進公共治理方式轉(zhuǎn)型，成為互聯(lián)網(wǎng)時代推動行政體制改革、公私合作以及行政流程再造的關(guān)鍵舉措。

（一）互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀考察

伴隨風險防控、服務供給、技術(shù)創(chuàng)新等治理需求擴張，互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式處于持續(xù)轉(zhuǎn)型之中。

1.政府與社會組織、網(wǎng)絡平臺的合作愈發(fā)普遍。以政府信息網(wǎng)站建設為例，在中國政府采購網(wǎng)上將“網(wǎng)站”“技術(shù)”等作為檢索關(guān)鍵詞，可以檢索到2013—2021 年政府技術(shù)招標信息1800 余條，主要覆蓋各地區(qū)、各部門的網(wǎng)站測評升級優(yōu)化、手機APP 開發(fā)運行、微信公眾號運營等項目。政府通過引入社會組織、平臺參與技術(shù)風險治理、網(wǎng)絡服務供給等事務，以彌補自身技術(shù)短板。協(xié)商合作成為互聯(lián)網(wǎng)公共治理的重要表征。

2.行政指導、約談等柔性化行政方式得到廣泛應用。2013 年至今，國務院、國家網(wǎng)信辦等已就“互聯(lián)網(wǎng)+”行動、互聯(lián)網(wǎng)金融、互聯(lián)網(wǎng)制造業(yè)、算法治理等領(lǐng)域的問題出臺了諸多指導意見，引導各領(lǐng)域有序發(fā)展。同時，監(jiān)管部門開始依據(jù)消費糾紛、信息安全、低俗色情、網(wǎng)絡謠言等違法違規(guī)事由頻繁約談網(wǎng)站和網(wǎng)絡平臺，〔2〕參見《2021 年全國網(wǎng)信系統(tǒng)共依法約談網(wǎng)站平臺5654 家》，載光明網(wǎng)，https://m.gmw.cn/2022-01/28/content_1302782176.htm，2022 年4 月26 日訪問。通過柔性化的行政方式指導和督促平臺進行內(nèi)部整改，發(fā)揮平臺自治功能。

3.電子化、數(shù)字化行政方式適用場域不斷拓寬。截至2020 年12 月，各級政府建有門戶網(wǎng)站和部門網(wǎng)站共計14 444 個，開通欄目29.8 萬個，信息公開類欄目數(shù)量多達21.5 萬個；〔3〕參見中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心：《第47 次〈中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告〉》，第61-64 頁。探索建立“一網(wǎng)通”“一網(wǎng)辦”等一體化政務平臺；在疫情期間推出返崗就業(yè)、在線招聘、網(wǎng)上辦稅等高頻辦事服務700 余項。〔4〕參見中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心：《第48 次〈中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告〉》，第21 頁。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務”改革持續(xù)深化，政府憑借行政方式的技術(shù)改造充分回應公民對提升行政效能的需求。

4.社會主體治理方式的強制性明顯增強。互聯(lián)網(wǎng)社會組織、網(wǎng)絡平臺等主體在實踐中開始使用除名、禁言、封停、注銷等方式對成員、用戶的違法違規(guī)行為作出懲戒，依此在其各自的治理場域內(nèi)強化自我規(guī)制。例如，CNNIC 對違規(guī)企業(yè)進行除名；微信2022 年1—3 月已處理2600 個涉黃微信群，6560 個發(fā)布“違法違禁品”的個人賬號；〔5〕參見《微信發(fā)布處罰公告》，載光明網(wǎng)，https://m.gmw.cn/baijia/2022-03/09/1302835593.html，2022 年4 月8 日訪問。抖音定期發(fā)布處罰通告，公布各階段累計清理視頻和封禁賬號的情況等。

（二）互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型的客觀規(guī)律

互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型適應網(wǎng)絡公共事務治理需求的變動，呈現(xiàn)出一定規(guī)律。

1.從傳統(tǒng)行政行為方式向新型治理行為方式延展。政府參與網(wǎng)絡公共事務治理的方式從傳統(tǒng)行政強制、行政處罰、行政許可等法定行為方式向行政協(xié)議、約談、評級等諸多新型行政方式拓展；社會組織、網(wǎng)絡平臺等主體的凍結(jié)、下架、封禁、注銷等自我規(guī)制手段擴充了解決公共問題的方案，提升了治理方式的專業(yè)性、技術(shù)性和有效性。

2.從單向度的行政方式向互動式的治理方式轉(zhuǎn)型。網(wǎng)絡公共事務的復雜化、專業(yè)化及影響擴大化要求持續(xù)強化多元主體在其治理過程中的溝通互動。中央與地方政府各職能部門借助協(xié)商互動共建政務平臺，應對網(wǎng)絡新興問題和輿論危機，并通過分工合作發(fā)揮社會主體治理優(yōu)勢，以防控和化解技術(shù)風險，平衡技術(shù)產(chǎn)品的供需關(guān)系。網(wǎng)民通過評論、跟貼、轉(zhuǎn)發(fā)，甚至制造輿論等形式實質(zhì)影響行政決策，監(jiān)督權(quán)力運行，加強與政府的互動?！?〕參見顧麗梅：《網(wǎng)絡參與與政府治理創(chuàng)新之思考》，載《中國行政管理》2010 年第7 期，第12 頁。

3.從倚重剛性監(jiān)管的行政方式向兼顧包容和效能的治理方式演變。隨著協(xié)商型行政方式興起，互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式進入一種“可選擇”的狀態(tài)。技術(shù)服務供給、治理工具創(chuàng)新等需求決定了政府在運用強制、處罰等方式維持網(wǎng)絡秩序的同時，也要探索適用指導、約談、外包等方式賦予社會自治空間，避免抑制其創(chuàng)新活力。相反，社會組織、平臺則憑借資源優(yōu)勢配合政府防控技術(shù)風險，頻繁使用懲戒性手段。無論是政府還是社會主體，都嘗試立足互聯(lián)網(wǎng)治理場景差異，在采用強制抑或協(xié)商方式之間選擇具備“最佳成效”的治理方案。

4.從依賴人工和時空條件的行政方式向與技術(shù)相融合的行政方式發(fā)展。虛擬空間生成推動行政場域遷移，政府適應“人機交互”趨勢，積極搭建政務平臺，為企業(yè)和群眾提供多樣便捷的信息獲取和辦事渠道?！?〕參見《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)政府網(wǎng)站發(fā)展指引的通知》（國辦發(fā)〔2017〕47 號）。電子政務打破時間、空間和信息區(qū)隔，〔8〕參見宋華琳：《電子政務背景下行政許可程序的革新》，載《當代法學》2020 年第1 期，第79 頁。延展了政府與公民互動的場所和時間。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)普及，處罰、許可、強制等行為加速向“線上”遷移，傳統(tǒng)以紙質(zhì)材料呈遞、送達、公示等為主要程序的行政方式實現(xiàn)技術(shù)化轉(zhuǎn)型。平臺驅(qū)動下的數(shù)字政府建設成為實現(xiàn)決策科學化、執(zhí)行高效化和監(jiān)督立體化的未來發(fā)展趨勢?！?〕參見北京大學課題組：《平臺驅(qū)動的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》，載《電子政務》2020 年第7 期，第2 頁。

二、互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型下行政行為法的功能調(diào)適

公益和私益交融、權(quán)力結(jié)構(gòu)變動、行政任務拓展，迫切需要行政行為法“確立一種因認同而遵從的行政法治理邏輯”，〔10〕羅豪才、宋功德：《行政法的治理邏輯》，載《中國法學》2011 年第2 期，第5 頁。遵循由不同屬性的組織、機構(gòu)合作完成治理任務的規(guī)律，推動自身功能定位調(diào)整。

1.互聯(lián)網(wǎng)公共方式轉(zhuǎn)型推動了公域利益基礎(chǔ)變動，亟須行政行為法協(xié)調(diào)好公益與私益、權(quán)力與權(quán)利的辯證關(guān)系。在傳統(tǒng)政府管理模式下，公益與私益被視為兩種相互分立的利益追求。與“管理”相適應的公法利益基礎(chǔ)被狹隘地定義為公共利益，〔11〕參見羅豪才等：《軟法與公共治理》，北京大學出版社2007 年版，第38 頁。導致行政行為法過度強調(diào)行政賦權(quán)，嚴格限定公、私邊界，對公民利益訴求缺乏關(guān)注?；ヂ?lián)網(wǎng)公共治理超越了公私角色分野，打通了公域與私域的界限。特別是在公民權(quán)益愈發(fā)依賴國家保護的情境下，倘若行政行為法僅關(guān)注對治理行為的合法性控制，將目光聚焦于行為依據(jù)供給，未能揭示不同治理方式的社會影響，及回應公民在參與決策、獲取服務等領(lǐng)域的治理訴求，便無法促進多元利益協(xié)調(diào)，導致在公私合作治理中私益被侵犯的風險增加。〔12〕例如，在政府與平臺合作中強迫平臺承擔過多的行政任務，或者通過平臺變相侵犯網(wǎng)民的權(quán)利。

由此，行政行為法須在關(guān)注新型治理方式的類型化建構(gòu)之余，更加強調(diào)治理方式適用的合理性。一是，推進協(xié)商民主，重視私益訴求表達。在不同治理方式適用中規(guī)定社會組織、網(wǎng)絡平臺及公民參與和發(fā)表意見的渠道；在公私合作、行政約談等協(xié)商型行政活動中，“注重以誠意為基礎(chǔ)的協(xié)商對話”，〔13〕章志遠：《新時代我國行政行為法研究的新進展》，載《安徽大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第3 期，第78 頁。發(fā)揮社會自治功能。二是，彰顯柔性治理。要求政府與社會組織、平臺在治理方式選擇和適用中加強行為結(jié)果評估，對可能造成的私益損害保持警惕。三是，確立服務導向。強調(diào)運用技術(shù)化工具推進治理方式創(chuàng)新，應以服務和效能為本位，防止其異化為政府減輕自身負擔或逃避行為法規(guī)制的手段。

2.互聯(lián)網(wǎng)公共治理轉(zhuǎn)型內(nèi)含的權(quán)力結(jié)構(gòu)變動，呼喚行政行為法從單純調(diào)整國家行政行為的理論桎梏中掙脫出來，彌補對社會主體行為調(diào)整的匱乏?！?4〕參見徐靖：《論法律視域下社會公權(quán)力的內(nèi)涵、構(gòu)成及價值》，載《中國法學》2014 年第1 期，第101 頁。社會組織、平臺承擔網(wǎng)絡秩序建構(gòu)、服務供給等公共任務引發(fā)了權(quán)力結(jié)構(gòu)變動，但傳統(tǒng)行政行為法對社會權(quán)力運行規(guī)制不足。區(qū)別于國家行政，社會主體在網(wǎng)絡公共事務治理中的公共權(quán)威、治理資源本質(zhì)上源于人們對其提供秩序或技術(shù)產(chǎn)品的依賴。故行政行為法對其治理方式進行調(diào)整不能僅關(guān)注合法問題，進而忽視調(diào)整方案可能造成的衍生性影響，如對網(wǎng)民就業(yè)、生產(chǎn)、交往、娛樂等需求的影響等。此外，網(wǎng)絡平臺主要由營利性企業(yè)運營，倘若行為法如調(diào)整政府行為一般，對平臺治理設定過多的義務，必然會減損其創(chuàng)新優(yōu)勢。

這表明，行政行為法不僅要掙脫傳統(tǒng)行政行為主體要件的桎梏，將社會主體的治理行為納入類型化建構(gòu)的考察范圍，還應結(jié)合不同社會主體的地位、性質(zhì)、資源等差異對其行為的調(diào)整取向加以確定。這實質(zhì)上是行政法學對行政行為單中心主義的固有格局進行深度調(diào)整而引發(fā)的理論和制度重塑問題?！爱斚滦姓袨榉ㄑ芯康募逼热蝿罩痪褪菍ξ葱褪交男袨榧右孕褪交！倍趶娬{(diào)類型化的同時，應深入合作治理的場景，厘清多元主體圍繞不同公共事務各自可適用的治理方式及其對應的尺度，以實現(xiàn)治理資源整合與優(yōu)化配置，“重視資源價值的提升”?！?5〕馬雪松：《結(jié)構(gòu)、資源、主體：基本公共服務協(xié)同治理》，載《中國行政管理》2016 年第7 期，第52 頁。應準確把握社會組織、平臺等主體各類治理方式潛藏的資源影響效應，并設定相應的適用邊界。尤其是平臺治理方式的設定和適用應得到行為法的調(diào)整，通過強化平臺外部規(guī)制，避免平臺治理淪為純粹的利益對比和成本計算活動。

3.互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型以應對行政任務膨脹為導向，要求行政行為法適應治理目標的變動，考量不同治理方式的選擇適用問題?；ヂ?lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型與行政任務膨脹相伴而生，行政任務的復雜化使多元主體熱衷于在持續(xù)的利益博弈中不斷創(chuàng)設新的治理方式。傳統(tǒng)行政行為法主要聚焦于限制行政主體在維持公共秩序時的權(quán)力濫用，未能考慮網(wǎng)絡行政任務拓展對治理方式選擇和適用的影響，及形成適應網(wǎng)絡秩序建構(gòu)、數(shù)字服務供給、技術(shù)風險防控等不同公共治理需求的行為規(guī)則。由此壓制了政府探索服務行政的空間，忽略其過度采用私法形式履行行政任務的風險?！?6〕參見張青波：《行政主體從事私法活動的公法界限——以德國法為參照》，載《環(huán)球法律評論》2014 年第3 期，第161 頁。

這意味著，行政行為法不能固守規(guī)范主義范式，簡單追求行為的類型化，忽視圍繞不同任務提高行政效能的現(xiàn)實需要。其不僅要在秩序建構(gòu)任務中促進多元主體履行法定職能，依托行為規(guī)范完善實現(xiàn)控權(quán)；還要以更好完成技術(shù)服務供給、網(wǎng)絡風險防控等新興任務為導向，調(diào)整自身價值目標。在追求依法治理的同時，統(tǒng)籌推進有效治理，為政府、社會組織創(chuàng)新治理方式釋放制度空間。

三、行政行為法對互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型回應闕如

行政行為法難以對互聯(lián)網(wǎng)公共治理活動實現(xiàn)有效調(diào)整，造成強制性、協(xié)商型、技術(shù)化等不同行政方式在具體適用中危及利益相關(guān)人的合法權(quán)益，面臨新的合法性、正當性質(zhì)疑。

（一）強制性行政方式濫用及其對比例原則的僭越

1.多元主體濫用強制性行政方式。對政府而言，強制性行政方式始終是其推進網(wǎng)絡秩序監(jiān)管的必要手段；對社會主體而言，其出于協(xié)助政府監(jiān)管或開展自治的需要，也在廣泛適用強制手段。實踐中，諸多本應嚴格受到法律規(guī)制的強制性行政方式并未引起行政行為法體系的重視，規(guī)范依據(jù)缺失造成其適用場景的泛化。

（1）政府在網(wǎng)絡監(jiān)管活動中熱衷于適用強制性行政行為，且隨著信息技術(shù)的創(chuàng)新及涉及領(lǐng)域擴大，其在部分領(lǐng)域進一步提高行為的強制性。盡管政府圍繞互聯(lián)網(wǎng)公共治理任務開發(fā)了大量雙向度、柔性化的行政方式，但監(jiān)管部門的大多數(shù)行為仍帶有明顯的強制性。其對實施行業(yè)壟斷、網(wǎng)絡賭博、傳播淫穢物品等違法行為，以及未經(jīng)許可參與特定經(jīng)營活動的平臺、網(wǎng)民依法作出罰款、吊銷許可證、拘留、降低評級等處罰；對通過偽造材料取得的互聯(lián)網(wǎng)特定領(lǐng)域的行業(yè)許可予以撤銷；對未積極應對突發(fā)性公共事件的網(wǎng)絡平臺采取強制措施等，以維護網(wǎng)絡秩序、防控技術(shù)風險。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展日新月異，涉足領(lǐng)域已遠遠超過以往的經(jīng)濟形態(tài)，但“立法程序繁復、耗時冗長，使得法律滯后性在互聯(lián)網(wǎng)時代更加凸顯”?！?7〕吳志攀：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起與法律的滯后性》，載《國家行政學院學報》2015 年第3 期，第39 頁。政府為監(jiān)管層出不窮的新型網(wǎng)絡問題作出了諸多努力，行政行為法卻無法適應互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的節(jié)奏，難以為之在新興領(lǐng)域適用強制性行為提供明確的法律依據(jù)及程序規(guī)則，導致部分行為面臨合法性質(zhì)疑或者陷入對法律規(guī)定的過度解釋之中?！?8〕參見陳金釗：《過度解釋與權(quán)利的絕對化》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2010 年第2 期，第34 頁。此外，監(jiān)管部門探索在互聯(lián)網(wǎng)金融、購物、直播營銷等領(lǐng)域?qū)嵤奥?lián)合懲戒”“頂格處罰”“禁入”等更為剛性化的強制手段，以滿足政府對維護市場秩序的迫切希望。這種“強制加碼”同樣缺乏行為法依據(jù)，其雖然擴充了傳統(tǒng)行政行為形式理論提供的有限“彈藥庫”，〔19〕參見朱新力、唐明良：《現(xiàn)代行政活動方式的開發(fā)性研究》，載《中國法學》2007 年第2 期，第40 頁。但也使網(wǎng)絡執(zhí)法環(huán)境面臨更多不確定性。

（2）網(wǎng)絡公共秩序建構(gòu)行為的強制性并未在權(quán)力主體結(jié)構(gòu)變動之中弱化，而是基于社會主體參與共治，在一定程度上獲得轉(zhuǎn)化、延伸，甚至強化。一是，互聯(lián)網(wǎng)社會組織、行業(yè)協(xié)會等主體依據(jù)法律授權(quán)、政府委托或權(quán)利讓渡對成員違反自治章程、行業(yè)標準或其他公共義務的行為作出通報、抵制、除名等懲戒，使成員信譽受損或失去參與組織活動的資格。這種懲戒權(quán)在性質(zhì)上屬于公行政權(quán)，〔20〕參見石佑啟：《論協(xié)會處罰權(quán)的法律性質(zhì)》，載《法商研究》2017 年第2 期，第74 頁。其旨在維護網(wǎng)絡公共秩序，保護公共利益。二是，網(wǎng)絡平臺依據(jù)合作協(xié)議、平臺規(guī)約等對用戶銷售假貨、違規(guī)載客、造謠、惡俗營銷等行為作出封號禁號、凍結(jié)錢包、劃扣保證金等懲戒，對違規(guī)的推文、視頻等作下架處理，對失信人員、問題主播實施禁入，及要求評級較低的商家提供高額保證金等，從而以一系列強制手段維護自身場域秩序和落實公共政策要求。平臺適用懲戒措施的權(quán)力本質(zhì)上源于其在資源占有和控制上與用戶之間的不對等性。〔21〕參見方興東、嚴峰：《網(wǎng)絡平臺“超級權(quán)力”的形成與治理》，載《人民論壇?學術(shù)前沿》2019 年第14 期，第93 頁。網(wǎng)民對平臺資源的依賴性使之不得不畏懼和服從于平臺管理。尤其是對以平臺為謀生媒介的用戶而言，平臺懲戒的威懾力有時遠遠大于政府的強制或處罰。由于平臺經(jīng)常以增進公益的名義，對各個覆蓋龐大數(shù)量的網(wǎng)民群體的開放式公共空間進行規(guī)范管理，有些學者也將這種權(quán)力界定為一種“準行政權(quán)”。〔22〕參見劉權(quán)：《網(wǎng)絡平臺的公共性及其實現(xiàn)——以電商平臺的法律規(guī)制為視角》，載《法學研究》2020 年第2 期，第44-45 頁；解志勇、修青華：《互聯(lián)網(wǎng)治理視域中的平臺責任研究》，載《國家行政學院學報》2017 年第5 期，第103 頁。

無論是運用社會組織的公行政權(quán)，還是平臺的“準行政權(quán)”，社會主體適用強制性行政方式收獲了顯著的治理成效，也誘發(fā)了新的權(quán)力危機。行政主體理論和組織法對社會主體的忽視使其被排除在傳統(tǒng)行政行為主體范疇之外。非行政主體行為一直處于行政行為法調(diào)整的真空地帶，這就導致行為法對社會組織、平臺適用強制性行政方式關(guān)注不足。社會主體對“疑似違法違規(guī)”“被其他用戶投訴”或者“監(jiān)管部門要求處理”的行為進行懲戒往往缺乏范圍和尺度的限制，無論在事實依據(jù)認定，還是在規(guī)范依據(jù)適用上，都與相對嚴格的標準背道而馳，造成對組織成員、平臺用戶權(quán)益的實質(zhì)損害。兼具營利屬性的平臺，承擔了諸多本應由政府擔負的責任，卻又沒有受到傳統(tǒng)與公權(quán)行使相匹配的嚴格審查，會加深公眾對其參與公共治理的正當性質(zhì)疑。

2.強制性行政方式僭越比例原則。比例原則強調(diào)行政主體適用強制性行為，應注重法益相稱性、妥當性、必要性?！?3〕參見余凌云：《論行政法上的比例原則》，載《法學家》2002 年第2 期，第33-34 頁。伴隨信息技術(shù)與生產(chǎn)經(jīng)營、消費出行、交友交流、疫情防控等經(jīng)濟社會生活的緊密融合，政府和社會組織、平臺適用強制性行政方式極易產(chǎn)生超出原先預設的不利影響，變相加重公民負擔，造成對比例原則的僭越。囿于行為裁量基準、程序規(guī)制缺位，強制性行政方式在不同網(wǎng)絡監(jiān)管或自治場景中的適用飽受“過罰不當”的詬病。

（1）監(jiān)管部門奉行“以罰代管”，過度使用強制手段違背了執(zhí)法應遵循的妥當性和衡量性。在查處部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)違反市場限制、技術(shù)標準、審批程序，從事金融、營運等特定領(lǐng)域的市場活動和開發(fā)新型技術(shù)產(chǎn)品等行為時，監(jiān)管部門習慣采用罰款、暫停運營、暫扣執(zhí)照等措施來制止違法或威懾教育。這與包容審慎的互聯(lián)網(wǎng)市場治理理念相背離。一是，客觀上罰款并不一定能達到監(jiān)管的目的，有些企業(yè)即使背負高額罰款也并未進行整改，甚至通過技術(shù)手段增加違法的隱蔽性，導致處罰違背比例原則強調(diào)的妥當性；二是，盡管處罰有利于推進網(wǎng)絡風險防控，但在很大程度上也會打擊互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)新的積極性，桎梏技術(shù)產(chǎn)品革新和互聯(lián)網(wǎng)市場的可持續(xù)發(fā)展，不符合法益相稱性的基準。

（2）監(jiān)管部門對網(wǎng)絡平臺適用強制性行政方式并未考慮合理的相關(guān)因素。特別是，沒有對適用責令停止經(jīng)營、責令關(guān)閉、高額罰款、吊銷許可證等嚴厲的處罰，及強制要求平臺封禁違規(guī)賬戶會產(chǎn)生的后果進行全面評估，造成典型的裁量瑕疵。〔24〕參見［德］哈特穆特?毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第130 頁。微信、淘寶、滴滴出行、抖音等多數(shù)網(wǎng)絡平臺掌控著用戶的信息、數(shù)據(jù)資源，為之提供各式各樣的技術(shù)服務，甚至謀生渠道，已成為用戶不可或缺的生產(chǎn)生活工具。故政府對平臺采取過于嚴厲的處罰，容易導致強制效力外溢，如平臺縮窄業(yè)務范圍、轉(zhuǎn)嫁罰款負擔、加大懲戒力度等，造成對網(wǎng)民權(quán)益的損害。這與比例原則內(nèi)含的必要性、法益相稱性尺度相脫節(jié)。

（3）社會組織、網(wǎng)絡平臺對成員、用戶違法違規(guī)、違反公序良俗或自治規(guī)約等行為采取除名、封禁號、凍結(jié)、降級、劃扣保證金等懲戒措施時，沒有準確把握行為可能誘發(fā)的不利后果。平臺對用戶采取不同的懲戒措施會產(chǎn)生差異化的影響。有些效力只局限于禁言或禁號，隨著用戶賬號解封或用戶轉(zhuǎn)移至其他替代平臺后，懲戒措施也達到了相應目的。但對于以平臺為必需的生產(chǎn)生活、工作社交工具的用戶而言，受到平臺懲戒產(chǎn)生的負面影響甚至表現(xiàn)為削減和取締其自身的勞動就業(yè)機會，及對其他有形、無形財產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生威脅?！?5〕例如，對網(wǎng)約車司機賬戶進行凍結(jié)、封禁，導致其無法正常接單；對抖音用戶賬戶進行封禁及相關(guān)視頻予以下架，造成其直播權(quán)限和網(wǎng)絡作品傳播受限。同時，平臺用戶賬號受限，也會對其賬戶余額支取、套現(xiàn)產(chǎn)生影響。此時，互聯(lián)網(wǎng)社會主體強制性行政方式的危害性必然超出“對相對人最小損害”的標準，與必要性的要求相沖突。

（二）協(xié)商型行政方式尚未跳脫“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)

協(xié)商型行政方式旨在彌補強制性行為之不足，發(fā)揮社會主體治理優(yōu)勢。但囿于類型化建構(gòu)不足，其具體適用未能擺脫“強政府—弱社會”模式下的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，導致互聯(lián)網(wǎng)時代倡導的協(xié)商共治如何實現(xiàn)仍存疑慮，合作優(yōu)勢尚未顯現(xiàn)，反之，因政府權(quán)威強化而出現(xiàn)新的“治理失敗”?！?6〕參見何翔舟、金瀟：《公共治理理論的發(fā)展及其中國定位》，載《學術(shù)月刊》2014 年第8 期，第125 頁。

1.協(xié)商型行政方式類型化構(gòu)建缺位。適用協(xié)商型行政方式的核心是要變革“傳統(tǒng)官僚結(jié)構(gòu)圖景中命令與服從的單向關(guān)系”?！?7〕石佑啟：《論法治視野下行政權(quán)力的合理配置》，載《學術(shù)研究》2010 年第7 期，第37 頁。其指向促進互聯(lián)網(wǎng)治理體制變革，加強政府內(nèi)部的溝通互動；改變政府在網(wǎng)絡安全監(jiān)管、服務供給、風險防控等領(lǐng)域的運動式、碎片化治理，推動其與社會主體分工合作；破解網(wǎng)絡平臺技術(shù)創(chuàng)新的剛性束縛，賦予其自治空間；構(gòu)建公眾參與渠道，在互聯(lián)網(wǎng)公共決策中強化網(wǎng)民參與。

現(xiàn)實是協(xié)商型行政方式的適用并未完全收獲其理想成效。政府圍繞網(wǎng)絡公共任務展開的公私合作治理始終難以完全擺脫管理思維限制，經(jīng)常在治理活動中積極謀求權(quán)力的擴張，〔28〕參見楊鳳春：《中國網(wǎng)絡治理中的政府權(quán)力擴張與公民電子信息活動權(quán)益的保護》，載《國家治理現(xiàn)代化研究》2018 年第2輯，第190 頁?；蛟竭^職能范疇限制，進入社會主體自治場域，變相強制其履行公共責任；或忽視社會主體的參與和監(jiān)督，濫用權(quán)力，恣意壓縮網(wǎng)絡平臺生長空間，侵犯平臺用戶權(quán)利。究其原因，在于行政行為法對協(xié)商型行為的類型化調(diào)整缺位。其尚未立足互聯(lián)網(wǎng)時代公域變遷的趨勢，實現(xiàn)自身功能的調(diào)適，對各類新型協(xié)商行為進行有效規(guī)制。傳統(tǒng)行政行為理論主要側(cè)重于對行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織作出的單向度行政行為進行類型化研究。其以行政權(quán)運行為分析視角，對行政行為基本表征及其合法要求、違法后果進行歸納分析，并建立與之配套的程序制度和救濟制度，以此達到控制行政權(quán)與保障公民權(quán)利的目的。網(wǎng)絡公共任務實施對協(xié)商行政的倚重動搖了以國家行政行為為調(diào)整對象的行政法固有格局。尤其是，行為主體和關(guān)系結(jié)構(gòu)的變動加劇了行為類型的復雜化。行政行為法忽視了互聯(lián)網(wǎng)公共治理領(lǐng)域協(xié)商型行為的類型化需求，或者生硬地將之套入傳統(tǒng)行為類型的分析框架中，用“以政府為中心”的思維模式來分析和構(gòu)造協(xié)商型行政方式的運轉(zhuǎn)形態(tài)。由此導致行政協(xié)議、行政指導、行政約談、執(zhí)法和解等行政方式的基本構(gòu)成、適用場景、合法條件、違法結(jié)果，以及程序規(guī)則、救濟方式均存在模糊性。

特別是如何在協(xié)商過程中保持行為的柔性化與合作主體雙方地位的平等性，缺乏明確的制度保障。這造成互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門及獲得授權(quán)、委托的組織即使在本應平等的公私合作中也處于絕對強勢的地位。諸多協(xié)商型行為的適用淪為其規(guī)避責任、變相強制、轉(zhuǎn)嫁義務，加重網(wǎng)絡平臺、用戶負擔的手段。例如，對網(wǎng)信辦的約談，“互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務單位應當予以配合，不得拒絕、阻撓”，體現(xiàn)了行政約談的強制性；〔29〕鄭寧：《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容監(jiān)管領(lǐng)域的約談制度——理論闡析與制度完善》，載《行政法學研究》2015 年第5 期，第54 頁。網(wǎng)絡平臺與政府就服務供給簽訂合作協(xié)議或履行公共義務等，往往并不具備討價還價的余地。無疑，“從權(quán)力轉(zhuǎn)向合同并不意味著政府部門的終結(jié)。恰恰相反，它意味著需要建立一種制度和管理能力去迎接我們面臨的許多新的挑戰(zhàn)”?！?0〕［美］菲利普?庫珀：《合同制治——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機遇》，竺乾威等譯，復旦大學出版社2007 年版，第51 頁。

2.協(xié)商型行政方式正當性基礎(chǔ)欠缺。由于行政行為法對協(xié)商型行政方式的正當性基礎(chǔ)缺乏準確認識，尚未就如何促進平等協(xié)商作出具體規(guī)定，缺少保障行為效果實現(xiàn)的規(guī)范要件，導致政府、社會主體、公民在網(wǎng)絡公共事務治理中陷入“有合作無協(xié)商”“有協(xié)商無民主”“有參與無效率”的困境之中。

以往行政行為的合法性是其正當性的主要源泉，行政機關(guān)只要嚴格執(zhí)行權(quán)力機關(guān)經(jīng)過民主程序制定的法律，嚴格履行法定職權(quán)，不越權(quán)、不侵權(quán)，便能夠獲得正當性。換言之，當公眾更多依賴政府維持公共秩序、提供公共產(chǎn)品時，行政行為的正當性以其自身合法性為支撐。因此，傳統(tǒng)行政行為法的任務聚焦于為政府提供一套以合法行政為導向的行為范式，凸顯嚴格控制行政權(quán)行使的公法功能，以及權(quán)威性、命令性和強制性的公法特性。

進入互聯(lián)網(wǎng)時代，行政行為的合法性和正當性早已作為兩套獨立的標準并存。權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元化和公民權(quán)利訴求擴張使公眾不再處于被動服從的地位，單純滿足于政府通過管制完成最基礎(chǔ)的秩序建構(gòu)任務。而是積極主動要求網(wǎng)絡決策參與、數(shù)據(jù)權(quán)利保護、技術(shù)服務供給、政府信息公開等。政府難以適應日漸復雜的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境，技術(shù)化安全監(jiān)管任務與專業(yè)化服務供給需求促使其對行政活動進行正當性反思，并嘗試通過協(xié)商型行政方式吸收社會主體參與合作，促進利益協(xié)調(diào)，在保證合法的前提下尋找最佳治理方案?？梢?，協(xié)商型行政方式獲取正當性的內(nèi)核是民主和商談。即通過促成多元主體之間的溝通協(xié)商來提升行政權(quán)運行對互聯(lián)網(wǎng)治理需求的回應度，以彌補傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)政府管理體制下行政正當性闕如的問題。

通過協(xié)商提升行政正當性并不意味著對合法要求的舍棄，創(chuàng)設和適用協(xié)商型行政方式需要發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。尤其是要依托行政行為法推進協(xié)商互動有序展開，保障其正當性的實現(xiàn)。當前，雖然政府投入大量精力推廣數(shù)字媒介、服務外包、公眾參與和開發(fā)柔性化監(jiān)管措施，但由于缺乏相對統(tǒng)一的標準，導致實踐成效與方案初衷存在較大的偏差，行為方式與尺度的選擇往往取決于權(quán)力主體的自由裁量。因此，如何在推動協(xié)商型行政行為類型化構(gòu)建，為之提供合法依據(jù)的基礎(chǔ)上，進一步為多元主體協(xié)商互動提供規(guī)范支撐，凸顯對私益的平等保護是互聯(lián)網(wǎng)時代行政行為法發(fā)展面臨的現(xiàn)實課題。

3.協(xié)商型行政方式適用面臨主體關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡。在傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)政府管理體制下，政府與社會之間形成以“命令與服從”“強制與接受”為表征的關(guān)系結(jié)構(gòu)。行政法以調(diào)整“行政主體（監(jiān)管部門）—相對人（互聯(lián)網(wǎng)社會主體、網(wǎng)民）”的關(guān)系為核心。伴隨協(xié)商型行政方式適用，互聯(lián)網(wǎng)社會主體、網(wǎng)民不再是單純的被監(jiān)管對象，而是憑借技術(shù)資源、輿論監(jiān)督等成為網(wǎng)絡公共事務治理的重要主體。政府與社會主體、公民開始跳出不平等的兩極關(guān)系，逐步向利益結(jié)構(gòu)更為平衡的合作關(guān)系發(fā)展。

然而，囿于傳統(tǒng)行政行為法對協(xié)商型行政模式下不同主體的權(quán)利義務變動缺乏必要關(guān)切，導致多元主體的關(guān)系結(jié)構(gòu)并未進入理想中的網(wǎng)狀化形態(tài)，且陷入內(nèi)外部整體失衡的困境。（1）傳統(tǒng)行政行為理論主要指向設計一個靜態(tài)化的行政行為模型，只需與監(jiān)管實踐中適用的各類行為方式相對照，便足以分析出不同行為各自形成的行政法律關(guān)系。然而，其難以對網(wǎng)絡公共事務治理中協(xié)商型行政方式應用呈現(xiàn)出來的動態(tài)過程實現(xiàn)有效調(diào)整，難以適應政府與社會組織、平臺等主體基于分工合作而產(chǎn)生的內(nèi)部關(guān)系結(jié)構(gòu)變動，難以對不同主體面向各類網(wǎng)絡公共任務表現(xiàn)出來的（權(quán)力）權(quán)利義務差異加以把握，造成多元主體關(guān)系結(jié)構(gòu)的內(nèi)部失衡。（2）傳統(tǒng)行政行為法重在調(diào)整強制性行政模式下政府與社會的兩造對抗關(guān)系，對政府與互聯(lián)網(wǎng)社會主體開展協(xié)商合作時，第三方利害關(guān)系人可能遭受的影響或權(quán)益損害缺乏應有的關(guān)注。特別是針對數(shù)字平臺共建、技術(shù)服務外包、行政約談等行政活動，其并未明確設定聽取相關(guān)平臺用戶、社會公眾意見的程序，從而難以在互聯(lián)網(wǎng)時代行政權(quán)運行普遍存在效力外溢問題的情境下，滿足保障外部利害關(guān)系人權(quán)益的需求。

（三）技術(shù)化行政方式的規(guī)范缺位

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務”改革成為政府轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新服務方式和流程，構(gòu)建服務型政府的創(chuàng)新實踐，行政活動與信息技術(shù)融合愈發(fā)緊密，出現(xiàn)諸多仰仗技術(shù)媒介才能實施的行政活動。尤其是大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等新興技術(shù)的應用，加快了行政方式技術(shù)化轉(zhuǎn)型的步伐。技術(shù)化行政方式的適用改變了傳統(tǒng)行政行為的實施方式與表現(xiàn)形式。雖然其對比傳統(tǒng)行政行為在法律性質(zhì)上并未發(fā)生實質(zhì)變化，單純體現(xiàn)為一種行為方式的技術(shù)改造，但囿于行政行為法對技術(shù)創(chuàng)新和應用缺乏敏銳的反應，技術(shù)化行政方式適用在治理實踐中面臨合法性不足與正當性欠缺的雙重困境。

1.強制性行政行為依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實施面臨合法性質(zhì)疑。當前政府通過數(shù)據(jù)監(jiān)測對違法網(wǎng)站、帖子、視頻采用即時刪除或屏蔽等強制措施，利用電子監(jiān)控設備對違法現(xiàn)象實施自動化處罰等。盡管其有利于提高執(zhí)法的權(quán)威性、公正性和及時性，但也對傳統(tǒng)行政強制、行政處罰的法定形式、程序產(chǎn)生沖擊，〔31〕如違反了《行政強制法》《行政處罰法》等法律規(guī)范中關(guān)于請示批準、紙質(zhì)材料、書面形式、現(xiàn)場調(diào)查、告知理由、聽取陳述等內(nèi)容的具體規(guī)定。導致行為脫離必要的法律規(guī)制，存在機械執(zhí)法的風險。強制性行政行為無論處于何種行為載體之中，都應當遵守嚴格意義上的合法行政原則，擁有明確的法律依據(jù)。然而，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更替快、應用范圍廣，其與強制性行為相結(jié)合難免受制于行為法的滯后性而陷入合法性危機之中。

2.部分不適合通過技術(shù)手段實施的行政行為開拓了線上渠道或者直接借助電子化、數(shù)字化等載體作出。當前，行政行為法沒有對行政行為方式作出技術(shù)改造的具體情形加以區(qū)分，導致部分不適合借助信息技術(shù)手段作出，或者不適合用某種特定技術(shù)手段作出的行政行為出現(xiàn)與技術(shù)融合的趨勢。這客觀上造成信息技術(shù)應用場景的過度泛化，也反映了實踐中行政行為與技術(shù)融合的恣意性。

3.部分行政行為的適用雖然以電子化、數(shù)字化為載體，但實際上違背了民主、高效、便民等服務型政府建設的價值理念，引發(fā)正當性質(zhì)疑。政府上網(wǎng)從業(yè)務需求向服務需求轉(zhuǎn)向，決定了技術(shù)化行政方式的創(chuàng)新和適用應指向?qū)?nèi)整合政府資源，對外提升行政效能和透明度，改善政務服務環(huán)境，拓寬政社互動渠道，推動互聯(lián)網(wǎng)公共治理變革?！?2〕參見汪玉凱：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務”：政府治理的歷史性變革》，載《國家治理》2015 年第27 期，第16 頁。尤其是對借助技術(shù)推廣的協(xié)商行政、給付行政而言，只有遵循服務、效能的理念，才能保證其自身正當性?，F(xiàn)實是部分技術(shù)化行政方式在具體適用中違背了提升服務質(zhì)量、加強協(xié)商民主的初衷，淪為政府規(guī)避責任、減輕負擔的手段。因此，在技術(shù)廣泛融入行政活動的語境下，面向不同行政任務和權(quán)利訴求，行政行為法不僅要規(guī)制政府亂作為，還要防止其不作為。

4.信息技術(shù)應用面臨技術(shù)漏洞、病毒攻擊等風險，導致服務供給、監(jiān)督執(zhí)法的結(jié)果出現(xiàn)偏差、錯誤，對公民權(quán)益造成損害。自推行電子政務以來，網(wǎng)站癱瘓、平臺維護、系統(tǒng)繁忙、信息錯誤等現(xiàn)象并不少見。電子處罰錯誤線下溝通修正，服務事項轉(zhuǎn)由線下辦理，政務系統(tǒng)擁擠延誤競標等都在一定程度上加重了公民的負擔。基于技術(shù)原因造成的行政活動違反實體或程序規(guī)則問題應如何解決，行政行為法并未對此作出清晰的規(guī)定。這變相給予了行政機關(guān)糾錯裁量權(quán)，甚至面對公眾質(zhì)疑時將錯誤歸結(jié)于技術(shù)，拒絕糾正。

行政活動的技術(shù)化改造應遵循“技術(shù)與制度共同演化的思路”?！?3〕徐軍玲：《政府管理的電子化治理：技術(shù)與制度共同演化的思路》，載《科學決策》2009 年第9 期，第37 頁。技術(shù)化行政方式應用產(chǎn)生的規(guī)范難題，既揭示了行政行為法對行政行為與大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)融合所引發(fā)的行為形式、過程、載體轉(zhuǎn)變的規(guī)制缺位，也反映了其對行政行為的不同實施方式如何銜接關(guān)注不足。面對數(shù)字化、自動化技術(shù)不斷融入、拓寬行政活動場域所引發(fā)的合法性、正當性問題，行政行為法只有結(jié)合不同行為的目標、任務和特征，對其適用的理念、情境、結(jié)構(gòu)等作出更為規(guī)范合理的制度約束，才能促進制度安排與技術(shù)應用的有效協(xié)同，為“互聯(lián)網(wǎng)+政務”改革提供法治支撐。

四、行政行為法應對互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型之路徑

面向互聯(lián)網(wǎng)公共治理方式轉(zhuǎn)型誘發(fā)的風險，應完善行政行為法體系，推動強制性行政方式適用范圍限縮及合比例規(guī)制、協(xié)商型行政方式類型化及合目的性調(diào)整，并對技術(shù)化行政方式進行分類規(guī)范，實現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)公共治理活動的有效調(diào)整。

（一）強制性行政方式適用范圍限縮及合比例規(guī)制

強制性行政方式須擺脫一味強調(diào)監(jiān)管的語境，受到更加精細化的規(guī)制。行政行為法要嘗試打破片面強調(diào)合法性控制的調(diào)整范式，以更好完成網(wǎng)絡治理任務，平衡公益與私益為導向，進一步厘定強制性行政方式適用的場景和尺度。

1.強制性行政方式適用范圍限縮。雖然強制性行政方式在互聯(lián)網(wǎng)公共治理中適用的場景、主體、形式等變得更加多樣化，但嚴格控制其適用仍是必然趨勢。通過協(xié)商合作的方式開展治理活動往往比盲目強調(diào)懲戒和壓制更能調(diào)動社會主體的積極性，減少行政糾紛。傳統(tǒng)行政行為法主要聚焦于對強制性行政方式適用的尺度加以調(diào)適，缺乏結(jié)合不同的場景，就強制性與非強制性行政方式之間如何選擇作出規(guī)定。當行政法開始從服務和平衡的維度來考量何種行政方式更有利于協(xié)調(diào)政府與公民的關(guān)系時，已經(jīng)內(nèi)含了要全面丈量行政方式與行政任務匹配度的目標。當前迫切需要在強制性行政方式類型拓展的語境下合理統(tǒng)籌其與非強制性行政方式的選擇適用關(guān)系，嚴格把握其適用的合理范圍，提升其適用的正當性和有效性。在堅持合法行政的前提下，強化合理、效能、輔助原則對強制性行政方式適用的指導作用，明晰強制性行政方式的種類。并針對監(jiān)管或自治場景的差異設定其各自的適用范圍、選取標準等，增設其適用條件，壓縮其適用空間。

（1）緩解強制性行政行為適用的法律依據(jù)滯后。完善行政處罰法、行政強制法等法律規(guī)范中關(guān)于強制性行為種類、設定和適用的規(guī)定，及出臺網(wǎng)絡監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域的專門性法律規(guī)范，調(diào)整各類行為的設定及其在網(wǎng)絡技術(shù)安全監(jiān)管、行業(yè)準入監(jiān)管、輿論環(huán)境監(jiān)管等領(lǐng)域的具體適用。一是，確立非強制性行政方式“窮盡原則”。對于首次違法、社會負面影響不大、可以由市場自治或社會主體自我糾正等情形，應明確優(yōu)先適用行政約談、行政評級等柔性化行政方式，不直接予以強制或者處罰，避免監(jiān)管部門熱衷于以簡單粗暴的手段解決問題。二是，限制監(jiān)管部門肆意創(chuàng)設新的強制性行政方式。將其圍繞互聯(lián)網(wǎng)新興領(lǐng)域問題創(chuàng)設的，且行之有效的強制方式納入調(diào)整范圍中，明確“聯(lián)合懲戒”“禁入”、強制下架等行為設定的法律規(guī)范層級，以及其適用的情形、條件和程序。

（2）摒棄“以罰代管”“以禁代管”的管制觀念。在網(wǎng)絡平臺、技術(shù)產(chǎn)品市場準入監(jiān)管領(lǐng)域，既要對處罰、強制等行為保持慎重，也要裁撤多余的行政審批，減少對市場創(chuàng)新的過度干預。監(jiān)管部門應遵循輔助原則，從依賴“事前限制”轉(zhuǎn)向關(guān)注“事中事后監(jiān)管”，不輕易以未經(jīng)審批為由，對平臺、產(chǎn)品進行封禁或處罰。對能夠增進公共利益、滿足公眾需求的新事物，應嘗試先讓其“進場”，加以動態(tài)觀察，后續(xù)圍繞不同的問題和風險提出具有針對性的監(jiān)管方案。同時，應逐步提高設定網(wǎng)絡平臺、技術(shù)產(chǎn)品等市場許可的法律層級，在全國形成較為統(tǒng)一的審批標準。限制地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，甚至規(guī)范性文件變相設置審批事項，及集中清理或者授權(quán)變通適用嚴重影響互聯(lián)網(wǎng)市場準入、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面的法律規(guī)范等。

（3）互聯(lián)網(wǎng)社會組織、平臺等主體行使行政權(quán)或“準行政權(quán)”對違反公共義務的成員、用戶作出懲戒，須在區(qū)分其權(quán)力來源的基礎(chǔ)上，對懲戒措施的種類與適用條件加以規(guī)定。一是，若權(quán)力來源于法律法規(guī)授權(quán)或政府委托，對法律法規(guī)授權(quán)的事項，社會組織要嚴格按照授予的權(quán)限范圍設定強制性行政方式，并依據(jù)授權(quán)管理的事務細化其適用的條件；對監(jiān)管部門委托的事項，社會組織、平臺還要充分審核監(jiān)管部門對委托事項是否具有法定執(zhí)法權(quán)限，如沒有相應的權(quán)限，則不得根據(jù)委托事項設定和適用懲戒措施。二是，若權(quán)力來源于成員、用戶的權(quán)利讓渡，應嚴格秉持“有權(quán)力必有規(guī)制”的理念，強化對權(quán)力的合法性控制?；ヂ?lián)網(wǎng)社會主體創(chuàng)設的除名、抵制、降級、封禁號、下架、提高保證金、凍結(jié)賬號等懲戒措施，必須在自治章程、行業(yè)規(guī)范、平臺規(guī)約等文件中明確規(guī)定，并向成員、用戶公開。國家層面應出臺專門性法律規(guī)范，認可互聯(lián)網(wǎng)社會組織、平臺在承擔公共責任時的權(quán)力主體地位，對允許或禁止其設定和適用的懲戒措施的種類分別予以限定。同時，應構(gòu)建監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)社會主體，尤其是網(wǎng)絡平臺的外部督促機制，要求社會主體通過內(nèi)部規(guī)則對懲戒措施的適用條件予以明確，并報送監(jiān)管部門備案。嚴格禁止平臺針對用戶違反普通民事義務的情形設定懲戒措施，防止其借助強制手段推銷產(chǎn)品或剝削用戶利益。

2.強制性行政方式適用的合比例規(guī)制。規(guī)范強制性行政方式適用，既要壓縮其適用空間，也要在其適用中強調(diào)合比例性，促進強制手段的尺度把控與網(wǎng)絡公共事務治理的目標、成效等相互匹配。公私利益交融決定了對網(wǎng)絡平臺、用戶的違法違規(guī)行為適用懲戒措施極有可能產(chǎn)生“牽一發(fā)而動全身”的后果，導致行為效力超出治理初衷，出現(xiàn)難以預估和控制的放大和外溢。由于微信、滴滴出行、淘寶等平臺擔負著為公民溝通交流、交通出行，甚至經(jīng)營就業(yè)提供媒介的功能。故監(jiān)管部門對平臺進行處罰時，不能只看到平臺作為行政相對人的損益，更要關(guān)注到處罰對平臺用戶權(quán)益的影響，將平臺違法違規(guī)造成的公益損害與處罰平臺可能造成的公共風險進行對比，注重法益相稱性。針對用戶對平臺依賴程度的差異，平臺在自治場域內(nèi)適用懲戒措施的尺度應根據(jù)對用戶利益的損害程度作出相應調(diào)適，在保證治理成效的同時，以減少對用戶的損害為導向。

（1）立法機關(guān)和監(jiān)管部門應將比例原則貫穿于行為法規(guī)范構(gòu)建和實施當中。不僅在針對網(wǎng)絡違法行為實施強制或處罰的行為依據(jù)設計中要明確將合比例性作為行為適用的前提條件，還要在調(diào)查取證、處罰聽證等程序制度設計中強化利益相關(guān)人的參與。監(jiān)管部門應圍繞公共利益影響、用戶利益損害、行為合目的性等，指導具體裁量基準構(gòu)建，嚴格限定“頂格處罰”“從重加重”的適用情形，確保處罰尺度與違法主觀惡性、違法獲益等情節(jié)相適應，有效規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法實踐。

（2）政府應培育和秉持適度監(jiān)管的理念。〔34〕參見沈巋：《互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的政府監(jiān)管原則和方式創(chuàng)新》，載《國家行政學院學報》2016 年第2 期，第91 頁。一是，應理性看待自身在應對互聯(lián)網(wǎng)新興問題時暴露出來的經(jīng)驗和知識匱乏。監(jiān)管部門要尊重社會組織、平臺作為行業(yè)管理者、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型推動者、新型服務開發(fā)者在技術(shù)問題治理上的優(yōu)勢，由社會主體優(yōu)先適用懲戒措施開展自治，而不是一出現(xiàn)問題便推崇由外到內(nèi)對平臺加以整頓，造成“將創(chuàng)新與問題一并扼殺在搖籃中”的被動局面。二是，對網(wǎng)絡平臺適用強制性行為應先對行為的影響程度進行評級，有針對性地制定裁量方案。倘若平臺出現(xiàn)確需進行規(guī)制的問題，監(jiān)管部門應在作出處理之前，組建專業(yè)評估團隊對涉事平臺創(chuàng)造的產(chǎn)值、占據(jù)的用戶資源和市場份額、用戶依賴程度、自治能力等內(nèi)容，及擬采取的方案進行綜合考察，估測執(zhí)法的客觀影響和成本效益，以確定強制、處罰適用的妥當性和必要性。在實現(xiàn)懲治目標的同時，避免誘發(fā)新的公共風險。三是，對網(wǎng)絡平臺作出處罰時，應跳出“行政機關(guān)—相對人”利益結(jié)構(gòu)限制，將監(jiān)管過程向社會公開。監(jiān)管部門應構(gòu)建公眾，尤其是平臺用戶提出意見、建議的渠道，衡量處罰方案對公眾權(quán)益的負面影響與處罰所預設的效果之間的法益相稱度，從而憑借相對慎重、透明、理性的處罰程序緩解強制手段效力外溢對第三人權(quán)益的減損。

（3）監(jiān)管部門應督促社會組織、網(wǎng)絡平臺等主體完善內(nèi)部規(guī)制系統(tǒng)，指導其構(gòu)建常態(tài)化的溝通機制、調(diào)查機制、參與機制等。社會組織、平臺在對違反法律法規(guī)、自治章程、平臺規(guī)約或其他公共義務的成員、用戶進行懲戒時，應通過事先交流對其情況進行全面了解。特別是對用戶生產(chǎn)生活對平臺的依賴程度進行深度調(diào)查并記錄在檔，以此作為適用懲戒措施的必經(jīng)程序。倘若懲戒措施會影響其他平臺及其用戶權(quán)益，如社會組織對平臺除名、降級、抵制，以及平臺對商戶、司機賬號的封禁等，應吸收利益相關(guān)人參與到懲戒過程中，將相關(guān)意見建議記錄在檔。最終采取的懲戒措施都須圍繞記錄在檔的情況、意見等選擇對應的尺度。倘若社會組織、平臺行使的是法律法規(guī)授予，或者政府通過命令、公私合作賦予的懲戒權(quán)，監(jiān)管部門應進一步指導其構(gòu)建配套的懲戒機制，并報送備案。

（二）協(xié)商型行政方式類型化及合目的性調(diào)整

依托類型化構(gòu)建規(guī)范協(xié)商型行政方式在網(wǎng)絡公共事務治理中的適用，并通過補強其適用的正當性和平衡多元主體利益關(guān)系，能夠保障其不背離協(xié)商的預期目標。

1.推進協(xié)商型行政方式類型化建構(gòu)。在互聯(lián)網(wǎng)公共治理實踐中，行政約談、行政指導、公私合營、服務外包等協(xié)商型行政方式的適用成效與預期目標仍存在較大差距。觀念桎梏與制度欠缺使“強制命令”“違約懲戒”等行為仍頻繁發(fā)生在協(xié)商過程中，導致協(xié)商淪為政府變相強制，甚至轉(zhuǎn)嫁監(jiān)管責任，加重社會主體負擔的“捷徑”。類型化有助于當抽象的概念及其邏輯體系不足以認知多樣化的現(xiàn)象時，將不同內(nèi)容規(guī)整為彼此關(guān)聯(lián)的體系?！?5〕參見［德］卡爾?拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2015 年版，第340-348 頁。行政方式的類型化主要“通過對特定行政行為典型特征的理論化和固定化，使其在內(nèi)容和程序上形成穩(wěn)定的、具備共同價值或者共同特征的行為類別”?！?6〕胡曉軍：《論行政命令的型式化控制——以類型理論為基礎(chǔ)》，載《政治與法律》2014 年第3 期，第80 頁。協(xié)商型行政方式類型化構(gòu)建旨在提煉約談、指導、合營等不同協(xié)商行為的法律特征和構(gòu)成要件，指導配套的行為法規(guī)范體系完善，使政府、互聯(lián)網(wǎng)社會主體得以在明晰不同行為內(nèi)容的基礎(chǔ)上對之進行選擇適用、遵循和參與。同時，依托類型化構(gòu)建能夠清晰厘定各類協(xié)商型行政方式的法律性質(zhì)和可以適用的情境，及多元主體在協(xié)商過程中的權(quán)利義務，形成相對穩(wěn)定的合法性、正當性判斷標準，為政府與社會組織、平臺平等參與協(xié)商提供規(guī)范保障。

協(xié)商型行政方式之所以在網(wǎng)絡公共事務治理中獲得廣泛適用，源于其能夠因應互聯(lián)網(wǎng)時代技術(shù)頻繁更替、行政任務膨脹和公民訴求擴張的趨勢，憑借適用情形、類型、過程的靈活性發(fā)揮多元主體的治理優(yōu)勢，形成更具回應性的治理方案。因此，協(xié)商型行政方式的類型化建構(gòu)并非要從微觀層面將不同協(xié)商行為的具體適用情形、條件、過程都予以細化，而是指向從宏觀層面對其行為構(gòu)成、特征屬性、基本要求等內(nèi)容形成總體把握和根本遵循，賦予其合法性，強調(diào)其適用須遵循平等協(xié)商的價值理念。具體而言，應在加強協(xié)商型行政行為理論研究的基礎(chǔ)上，通過法律、行政法規(guī)對互聯(lián)網(wǎng)公共治理中常用的行政約談、行政指導、公私合營、執(zhí)法和解等行政方式的概念范疇、構(gòu)成要件、適用原則等內(nèi)容加以規(guī)定。例如，明確政府與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)就政務系統(tǒng)建設、技術(shù)產(chǎn)品供給等事務簽訂合作運營或服務外包協(xié)議，應秉持雙方平等自愿、公共利益優(yōu)先、尊重技術(shù)規(guī)律等原則，將此類協(xié)議與普通民事協(xié)議作出區(qū)分，確立雙方在協(xié)議簽訂、履行過程中的權(quán)利義務邊界。又如，明確行政約談、行政指導、執(zhí)法和解等行為的協(xié)商屬性和功能定位，嚴格限定其在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管中的適用尺度，以形成雙方都能接受的方案為導向，明確行政相對人充分表達、協(xié)商的權(quán)利，防止監(jiān)管部門通過約談、指導、和解變相實施強制，并構(gòu)建約談與懲罰性方式的銜接機制，〔37〕參見朱新力、李芹：《行政約談的功能定位與制度建構(gòu)》，載《國家行政學院學報》2018 年第4 期，第94 頁。保障其實效性。

2.彌補協(xié)商型行政方式的正當性不足。單純通過類型化建構(gòu)還不足以彌補其在網(wǎng)絡公共事務治理中適用的正當性不足。協(xié)商型行政方式只有通過保障多元主體的參與、表達、商談等權(quán)利，及實現(xiàn)對不同意見、信息的統(tǒng)合，才能獲得民主正當性。而當治理方案匯集多方智慧，能夠回應公眾質(zhì)疑，發(fā)揮多元主體協(xié)同效應時，才更具可行性，〔38〕參見熊光清、熊健坤：《多中心協(xié)同治理模式：一種具備操作性的治理方案》，載《中國人民大學學報》 2018年第3期，第145頁。更能夠體現(xiàn)協(xié)商型行政方式的價值正當性。換言之，協(xié)商型行政方式的正當性仰仗于廣泛的協(xié)商民主和治理方案有效性的支撐。因此，要依托協(xié)商過程和制度規(guī)范的融通，形成能夠促進多元主體協(xié)商互動，保障社會組織、平臺權(quán)利實現(xiàn)，契合互聯(lián)網(wǎng)公共治理目標的正當性制度安排。

（1）行政約談、公私合作、執(zhí)法和解等協(xié)商型行政方式的適用規(guī)范制定應保障公眾參與。尤其是與網(wǎng)絡治理相關(guān)的協(xié)商型行為適用規(guī)范在制定時，制定機關(guān)要尊重社會組織、平臺、網(wǎng)民作為規(guī)則適用者的主體地位，明確不同主體參與討論，提出意見、建議的渠道和步驟，保障多元主體對協(xié)商過程的規(guī)范需求能夠在法律規(guī)范制定過程中得到反饋和吸收，提升適用規(guī)范依據(jù)自身的正當性。

（2）對于行政約談而言，立法機關(guān)與監(jiān)管部門須針對相對方在約談過程中的權(quán)利義務展開制度設計?！?9〕參見邢鴻飛、吉光：《行政約談芻議》，載《江海學刊》2014 年第4 期，第128 頁。應明確啟動約談的程序，要求監(jiān)管部門提前告知網(wǎng)絡平臺約談的事由，與其商定約談的時間、地點；限制約談的次數(shù)，防止“頻繁約談”“重復約談”，加重平臺負擔。應構(gòu)建談話、記錄和公開等機制，監(jiān)管部門要保障平臺在約談過程中能夠充分表達意見，形成約談會議記錄并交予平臺核對；除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等不便公開的事項外，應保證約談內(nèi)容公開，加強外部監(jiān)督，防止行政約談強制化、過度化。〔40〕參見孟強龍：《行政約談法治化研究》，載《行政法學研究》2015 年第6 期，第99 頁。應限制監(jiān)管部門進行“選擇性約談”，要求其平等對待具有相同違法違規(guī)情形的網(wǎng)絡平臺。

（3）構(gòu)建政府與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在技術(shù)服務供給、政務平臺共建、網(wǎng)絡風險防控、公共數(shù)據(jù)監(jiān)控等領(lǐng)域開展合作的常態(tài)化溝通談判渠道。在合作協(xié)議簽訂、履行和解除等各環(huán)節(jié)，在不損害公共利益的前提下，政府應尊重企業(yè)平等參與議價、共同擬定條款、反饋履行困難、提出支付對價和解除協(xié)議等權(quán)利，防止協(xié)議被其單方意志所左右。涉及政府一方解除合作協(xié)議，應對政府解除協(xié)議是否行使優(yōu)益權(quán)進行判斷?！?1〕參見石佑啟、陳可翔：《政府與社會資本合作模式下法律救濟制度之構(gòu)建》，載《江海學刊》2018 年第5 期，第234-235 頁。對并非基于公共利益行使解除權(quán)的情形，應規(guī)定其在解除之前須與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)溝通協(xié)商，保障企業(yè)提出異議、要求繼續(xù)履約的權(quán)利。政府請求平臺輔助數(shù)據(jù)監(jiān)控、證據(jù)收集、破解技術(shù)問題等，應以征得平臺同意為前提，并支付等價報酬，防止政府將之作為公共義務強加給平臺，加重平臺負擔。

3.緩解協(xié)商型行政模式下的主體關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡。面對協(xié)商型行政方式適用所引發(fā)的多元主體關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡問題，行政行為法應拓寬調(diào)整視域，將考察協(xié)商行政對作為相對方或第三方的互聯(lián)網(wǎng)社會主體、公民的影響作為重要環(huán)節(jié)納入制度設計中。

（1）在政府、社會組織、網(wǎng)絡平臺等主體協(xié)商合作中強化對多元主體行為的動態(tài)調(diào)整。行為法規(guī)范要針對不同的協(xié)商行為類別，將協(xié)商過程劃分為不同階段，包含商談、招標、簽訂協(xié)議、運營平臺、執(zhí)行反饋、監(jiān)督評估、專家聽證等，并根據(jù)不同環(huán)節(jié)設定各類治理主體彼此對應的權(quán)利義務。

（2）在協(xié)商型行政方式適用中加強對其他社會組織、網(wǎng)絡平臺、網(wǎng)民等外部利害關(guān)系人權(quán)益的保護。通過完善行為法規(guī)范，明確將考慮第三人利益作為行政約談、公私合作等協(xié)商型行為在網(wǎng)絡公共事務治理中適用的基本原則。并將外部影響評估作為行為作出的前置條件，借助專家論證、聽證、聽取意見等方式評定行為對第三人權(quán)益影響的程度，依此限定行為適用的邊界和尺度。

（3）強化對網(wǎng)絡公共風險合作規(guī)制行為的監(jiān)督。社會組織、平臺利用其技術(shù)、資源優(yōu)勢與監(jiān)管部門在網(wǎng)絡公共風險規(guī)制中形成合作關(guān)系，也面臨著如何防止社會主體權(quán)力濫用或不作為的問題。一是，對于平臺參與公共服務供給而言，須通過行為法規(guī)定平臺的運行狀況、社會影響、用戶資源，以及平臺專業(yè)人員的技術(shù)條件等，提高公私合作的門檻；二是，要厘定政府與社會組織、平臺在網(wǎng)絡風險合作規(guī)制中的關(guān)系，通過委托文件、合作協(xié)議明確政府規(guī)劃、評估、監(jiān)督等職能，以及要求社會主體就規(guī)制情況定期進行數(shù)據(jù)反饋、進度匯報等；三是，完善社會主體責任認定機制，通過引入第三方主體確定社會主體應承擔的責任范圍、種類等，借助追責追償、違約賠償?shù)确绞?，實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一。

（三）技術(shù)化行政方式的分類規(guī)范

技術(shù)化行政方式適用須以推進法治政府、服務型政府建設為導向，避免技術(shù)淪為便利政府開展處罰、強制，甚至規(guī)避自身義務的工具。應通過行為法體系更新，對強制性與非強制性行政方式技術(shù)化進行分類規(guī)范，促進技術(shù)應用與制度規(guī)范的良性互動。

1.對強制性行政方式技術(shù)化的規(guī)范。強制性行政方式的技術(shù)化旨在回應互聯(lián)網(wǎng)時代政府與社會對保證監(jiān)管執(zhí)法公平、高效、便捷、精準的需求，減少強制、處罰給行政相對人增設的附帶性負擔，緩解相對人的對抗和抵觸。強制性行政方式的技術(shù)化只是在虛擬與現(xiàn)實之間不斷置換運行場景的過程，即使強制、處罰等行為從“線下”搬到“線上”，技術(shù)應用的效果仍體現(xiàn)在“對現(xiàn)實問題的承載和處理上”，〔42〕鄭永蘭、徐亞清：《網(wǎng)絡治理的三重維度：技術(shù)、場景與話語》，載《哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）》2018 年第1 期，第26 頁。對公民的潛在危險性不容小覷。因此，依法行政的要求應在強制性行政方式技術(shù)改造中得到最基本的沿用與遵循?！?3〕參見高家偉：《論電子政務法》，載《中國法學》2003 年第4 期，第68 頁。行為法應立足信息技術(shù)的更新和應用，尤其是數(shù)字化、自動化行政的興起，明確不同強制性行政行為技術(shù)化的依據(jù)、程序、限度和效力等。

（1）建立正、負面清單，確立能夠經(jīng)由技術(shù)手段作出的強制性行政方式的具體范圍和種類。對于必須通過技術(shù)渠道作出的行為，如對違法違規(guī)的網(wǎng)絡信息、視頻作出即時刪除、屏蔽或下架等強制措施可以納入正面清單，將之作為強制措施的專門類別，細化其設立、實施的具體要求。對于需要說明理由、聽取陳述申辯、舉行聽證的行政處罰，即使不需要進行裁量適用，也不得完全交由技術(shù)化手段作出；〔44〕參見馬顏昕：《自動化行政方式下的行政處罰：挑戰(zhàn)與回應》，載《政治與法律》2020 年第4 期，第140 頁。其中涉及調(diào)查取證、輔助裁量、制作文書等環(huán)節(jié)可以借助技術(shù)媒介進行，但須明確其法律依據(jù)。

（2）確定能夠規(guī)定技術(shù)化實施方式的法律規(guī)范層級，及能夠運用技術(shù)手段實施強制性行政行為的主體。應提高規(guī)定強制性行為技術(shù)化實施方式的法律規(guī)范層級，明確規(guī)章以下的規(guī)范性文件不得規(guī)定技術(shù)化實施方式，防止規(guī)定權(quán)濫用。同時，明確能夠具體實施技術(shù)化強制或處罰行為的行政機關(guān)，并在此基礎(chǔ)上進一步規(guī)定操作技術(shù)系統(tǒng)的行政人員的資質(zhì)條件、工作標準和流程等。

（3）健全借助技術(shù)手段實施強制性行政行為的程序規(guī)范，對實施的流程、形式及其法律效力予以明確。對是否能夠?qū)⒓夹g(shù)設備作為執(zhí)法輔助手段，應參照《行政處罰法》關(guān)于使用電子設備的規(guī)定，就技術(shù)設備的標準、應用范圍等進行審核，并向社會公開；〔45〕《行政處罰法》第41 條規(guī)定：“行政機關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設備收集、固定違法事實的，應當經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布?！睂τ诩夹g(shù)化執(zhí)法活動，應就開啟設備、調(diào)適參數(shù)、算法輔助、人工審核等形成統(tǒng)一的流程規(guī)范，避免選擇執(zhí)法和機械執(zhí)法；應明確依托技術(shù)手段實施的行政程序的法律效力，如電子呈批、網(wǎng)站公告、電子送達等環(huán)節(jié)的效力；應完善技術(shù)應用過程的公開制度，消解技術(shù)應用的神秘感和封閉性，暢通外部監(jiān)督渠道。

2.對非強制性行政方式技術(shù)化的規(guī)范。非強制性行政方式既包括協(xié)商型行政方式，也包括行政確認、行政評估、行政給付等諸多雖由政府單方作出，但不帶有強制性的行政方式。其與信息技術(shù)相結(jié)合推動了自身適用空間的拓展。信息技術(shù)為傳統(tǒng)非強制性行政方式適用提供了高效、便捷的載體，也推動了技術(shù)產(chǎn)品供給、數(shù)據(jù)資源共享等非強制性行政方式創(chuàng)新。針對公私合營、行政給付、行政確認等非強制性行政方式出現(xiàn)過度依賴技術(shù)化、對技術(shù)風險應對不及時等問題，需要通過行為法規(guī)范建構(gòu)實現(xiàn)對其技術(shù)改造過程的有效規(guī)制。

（1）以提升服務質(zhì)量為導向，對各類非強制性行政方式開辟“線上”渠道的條件加以限定。通過法律、法規(guī)、規(guī)章限制完全交由政務服務平臺或獨立政務系統(tǒng)處理的行政方式，如排除需要技術(shù)檢測、現(xiàn)場核驗、公開聽證等行政方式的完全技術(shù)化，防止行政機關(guān)機械地追求將行政過程都搬到“線上”；提高非強制性行政方式進入政務服務系統(tǒng)的審批層級，由各級人民政府加強對技術(shù)化行政流程設計的合法性、合理性審查；限定互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與政務服務平臺運營的資質(zhì)條件，加強對其技術(shù)水平、用戶資源、設計方案等方面的考察，控制政府選擇權(quán)，降低服務供給異化的風險。

（2）建立非強制性行政方式線上操作過程的公開和監(jiān)督機制。完善技術(shù)流程公開規(guī)范，推進線上申請、受理、審批、投標競標等操作過程及其依據(jù)的公開，對于涉及公共利益的事項，還應向社會公開；完善技術(shù)適用監(jiān)督規(guī)范，明確上級部門或?qū)ｉT的政務服務監(jiān)督部門就線上服務質(zhì)量進行監(jiān)督的權(quán)限和啟動監(jiān)督的法定情形，定時對網(wǎng)上審批進度、招標投標流程、系統(tǒng)故障排查情況等進行監(jiān)督，避免工作人員利用技術(shù)手段規(guī)避自身義務。

（3）注重用戶體驗，把調(diào)查和評價融入技術(shù)化行政過程中，形成配套機制。強化用戶意見的收集和采納，規(guī)定由各級人民政府設計核心指標，各職能部門圍繞核心指標設計調(diào)查問卷，并在完成線上行政流程后發(fā)放問卷，積極收集用戶意見、建議；將用戶體驗作為績效評估的新導向，〔46〕參見王璟璇、楊道玲：《基于用戶體驗的政府網(wǎng)站績效評估：探索與實踐》，載《電子政務》2014 年第5 期，第35 頁。針對政務平臺運營形成調(diào)查機制，并與監(jiān)督機制聯(lián)通，把用戶差評反饋到監(jiān)督部門，作為啟動監(jiān)督的法定情形，督促服務評級差的部門及時進行整改，保障服務質(zhì)量。

（4）協(xié)調(diào)好線上和線下非強制性行政方式適用之間的并列、替代和銜接關(guān)系。〔47〕參見陳可翔：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革法治化的價值平衡與規(guī)范進路》，載《學術(shù)研究》2022 年第4 期，第64 頁。為應對信息技術(shù)普及度不高、出現(xiàn)技術(shù)風險等情形導致的技術(shù)化行政效果不佳，各級政府及其職能部門應保留傳統(tǒng)線下行政形式，暢通公民投訴反饋渠道，并做好替代性預案，對因技術(shù)原因中斷的線上事務辦理進度予以承認，實現(xiàn)不同行政形式的及時銜接。禁止政務系統(tǒng)運行采用一成不變的標準，規(guī)定其輔助決策系統(tǒng)、公共服務項目、操作流程設計等應根據(jù)公共政策、法律法規(guī)、技術(shù)手段的變化進行動態(tài)調(diào)整，避免因標準陳舊、技術(shù)落后等造成行政過程機械化。

五、結(jié)語

面向互聯(lián)網(wǎng)時代公共治理方式轉(zhuǎn)型，行政行為法應立足公域利益基礎(chǔ)、權(quán)力結(jié)構(gòu)變動和行政任務拓展等，推動自身功能調(diào)適，實現(xiàn)從管理法、控權(quán)法向平衡法轉(zhuǎn)變。由此，在網(wǎng)絡公共事務治理中協(xié)調(diào)好公益與私益、法治與創(chuàng)新、秩序與服務、虛擬與現(xiàn)實、公平與效能之間的辯證關(guān)系，實現(xiàn)治理合法性與有效性的有機統(tǒng)一。圍繞不同行政方式適用引發(fā)的問題，應加強行政行為法理論研究，遵循合法原則、比例原則、效能原則、輔助原則、合作原則等，指導未類型化行政方式的理論模型建構(gòu)以及行為法規(guī)范完善。行政行為法不僅要關(guān)注強制性行政方式的適用限度問題，推進其適用范圍限縮及合比例規(guī)制，還要明確協(xié)商型行政方式的構(gòu)成要件、適用機理等，鞏固其民主正當性和價值正當性。對于技術(shù)化行政方式的規(guī)范化問題，應堅持統(tǒng)籌法治、服務、效能等價值追求，明確強制性與非強制性行政方式技術(shù)化的行為限度，規(guī)范政務服務流程，防止技術(shù)功能異化。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合理論革新、規(guī)范完善和制度實踐，促進行政行為法體系完善發(fā)展，助推互聯(lián)網(wǎng)公共治理目標的最終實現(xiàn)。