任安才，蔣紅彪

(四川省冶金地質(zhì)勘查局測繪工程大隊，成都 610212)

黨的十九大把生態(tài)文明建設(shè)提高到一個全新的高度，自2019年開始國家多部委相繼出臺了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》《自然資源確權(quán)登記操作指南(試行)》等相關(guān)文件，為做好自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作指明方向。自然資源部表示，將利用5年左右基本實(shí)現(xiàn)全國重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記[1]。同年自然資源部啟動以湖北神農(nóng)架、云南普達(dá)措、大熊貓等國家公園和全國重點(diǎn)區(qū)域自然資源確權(quán)登記工作，并完善前期試點(diǎn)的青海三江源、福建武夷山等國家公園確權(quán)登記成果。2021年9月30日國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山國家公園，標(biāo)志著全國重點(diǎn)區(qū)域自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)工作已經(jīng)全面完成。2020～2021年全國34個省市自治區(qū)相繼啟動自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。根據(jù)統(tǒng)計全國34個省市自治區(qū)已經(jīng)全面啟動自然資源登記工作，各省市將以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，充分利用國土調(diào)查成果和自然資源專項調(diào)查成果，對省內(nèi)水流、濕地、山嶺、森林、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記[2]。

我國正處在自然資源資產(chǎn)確權(quán)的重要?dú)v史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國自然資源數(shù)量眾多、類型豐富[3],所以研究和總結(jié)確權(quán)登記試點(diǎn)工作經(jīng)驗，探討自然資源確權(quán)中出現(xiàn)的技術(shù)問題，對推動并加快自然資源資產(chǎn)確權(quán)進(jìn)程具有至關(guān)重要現(xiàn)實(shí)意義。

1 自然資源的內(nèi)涵

《辭海》中關(guān)于自然資源的定義是“指天然存在的自然物(不包括人類加工制造的原材料)并有利用價值的自然物[4]，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所”[5]?！?中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》的解釋是：“自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和”[6]。聯(lián)合國環(huán)境計劃署的定義是：“在一定時間、地點(diǎn)和條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值的，以提高人類當(dāng)前和將來福利的自然條件和環(huán)境”[7]。學(xué)者們從自然科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、法學(xué)、行政管理等不同領(lǐng)域為出發(fā)點(diǎn)，對自然資源有不同的認(rèn)識，其主要體現(xiàn)在：意識自然資源是否有認(rèn)為參與，二是對自然資源與環(huán)境的相互影響關(guān)系及影響程度。通過不同領(lǐng)域?qū)ψ匀毁Y源的理解綜合從廣義和狹義定義自然資源，在廣義上，是指包含一國主權(quán)內(nèi)自然固有的所有空間自然資源、自然物質(zhì)資源和能量資源。在狹義上，是指主權(quán)國法律規(guī)定并授權(quán)的范圍。目前國際上，各國立法一般都采取列舉的方式來界定自然資源的范圍。我國《憲法》將國家所有自然資源類型的表述確定為“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等”[8]。土地是地表所有資源的基本立足點(diǎn)，因此未被列舉在上述7類之中，例如礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都是以土地或依附于土地存在的形態(tài)(山嶺、荒地、灘涂)存在[9]，不管何種分類體系，都土地這一最基本的依托和基礎(chǔ)展開。目前，我國法律有明確規(guī)定的國有自然資源包括13種[10]：礦藏、水資源、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、土地、野生動植物資源、無線電頻譜資源、海域、無居民海島和空域[11]。其中，全部為國家所有的自然資源共7種，分別為礦藏、水資源、海域、無居民海島、無線電頻譜資源、野生動物資源、城市的土地和空域：森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地6種自然資源，則存在國有和集體所有2種所有制。

文章所指自然資源側(cè)重于我國相關(guān)法律或其他有明確規(guī)定的13種自然資源，因為自然資源確權(quán)登記工作出發(fā)點(diǎn)為自然資源的天然性和可持續(xù)利用性，以凸顯其能夠被管理和確權(quán)的固有特性。

2 確權(quán)登記的工作流程

2.1 登記原則

登記內(nèi)容為自然資源的所有權(quán)。按照一定規(guī)則劃定登記單元。登記單元內(nèi)的集體所有自然資源，一同劃入登記單元內(nèi)，同時需在登記簿上對自然資源的范圍、主體、界線、四至、面積等基本情況予以記載。充分整理利用現(xiàn)有成果，國土調(diào)查中的土地分類是自然資源類型認(rèn)定的基礎(chǔ)。權(quán)屬認(rèn)定以現(xiàn)有的具有法定效力的土地所有權(quán)確權(quán)登記成果為主，確有變化的進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)，并非全部重新開展實(shí)地地籍調(diào)查。

2.2 登記流程

根據(jù)工作內(nèi)容和要求，依據(jù)《自然資源確權(quán)登記操作指南(試行)》，四川南充升鐘湖和仁壽黑龍?zhí)秶覞竦毓珗@自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作分為準(zhǔn)備階段、調(diào)查階段、數(shù)據(jù)入庫審核階段、登記及成果應(yīng)用4個階段，這4個階段可劃分為以下13個流程：資料收集、編制工作底圖、預(yù)劃登記單元、發(fā)布通告、內(nèi)業(yè)調(diào)查、關(guān)聯(lián)信息、調(diào)查核實(shí)、實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查、調(diào)查成果上圖、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、審核、公告、登簿。

3 問題及建議

3.1 資料收集方面

在工作開始階段依據(jù)相關(guān)要求列舉資料收集清單，并對資料收集清單按部門分類，但部分資料無法準(zhǔn)確分類。因自然資源確權(quán)所需資料較多，在一個職能部門無法收集所有資料，因此需按照機(jī)構(gòu)、部門及資料的重要性進(jìn)行分類以便到相關(guān)部門拷貝所需資料，資料收集時可資料內(nèi)容及用途詳細(xì)描述以便資料收集和后續(xù)使用。工作中資料提供不徹底導(dǎo)致資料收集不全面。各地各部門對自然資源確權(quán)了解不夠徹底，各部門擔(dān)心權(quán)利損失，因此自然自然確權(quán)基礎(chǔ)資料收集較困難。所以建議實(shí)施單位將自然資源確權(quán)登記目的及代理行使主體給相關(guān)部門講述清楚，同時各級主管部門需做好銜接并出具必要的通知，以方便資料收集。

3.2 國家濕地公園界線劃定不合理，需進(jìn)一步優(yōu)化

因登記單元劃定是在原有濕地公園基礎(chǔ)上劃定的，劃定過程中發(fā)現(xiàn)原濕地公園范圍存在不合理的地方，如原濕地公園部分范圍直接利用行政界線作為公園范圍，從而導(dǎo)致公園界線處于河流中間，但依據(jù)《自然資源確權(quán)登記操作指南(試行)》，登記單元預(yù)劃應(yīng)遵循集中連片，保持生態(tài)功能完整性原則[5],應(yīng)本著生態(tài)空間完整性的原則將整個完整生態(tài)空間劃入登記單元內(nèi)。

3.3 “一地兩證”問題較突出

長期以來，登記區(qū)域內(nèi)林地、草地、水域等分別歸屬林業(yè)、農(nóng)牧、水利和自然資源等不同部門負(fù)責(zé)管理，而不同部門有各自職責(zé)，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)識，對自然資源的開發(fā)利用不盡相同，甚至存在相互沖突的情況。在登記中發(fā)現(xiàn)水庫有土地證，其范圍是與一高程值為界，而權(quán)屬證書頒發(fā)時是依照各類土地調(diào)查成果為依據(jù)，而土地調(diào)查主要是在影像上完成，不同時像影像存在差異，特別是枯水期和豐水期水庫水面有明顯差異。由此在水位變化區(qū)域出現(xiàn)一地兩證的現(xiàn)象。因本次采用集體土地確權(quán)成果作為主要權(quán)屬來源，不同來源確權(quán)登記數(shù)據(jù)與已有數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)發(fā)生較大變化，不同資源管理部門需分別思考各種補(bǔ)償、賠償、自然資源的離任審計制度等諸多問題，一般都側(cè)重于從自身已有數(shù)據(jù)已上報備案，不能輕易更改，很難達(dá)成共識解決沖突問題。所以對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)的確認(rèn)簽字存有很大難度，登記單元所在地審核困難。建議有必要建立自然資源確權(quán)調(diào)查采用專家審核、政府及相關(guān)部門協(xié)作方式進(jìn)行，按相關(guān)程序?qū)徍送ㄟ^后公告登簿的聯(lián)動機(jī)制。

3.4 權(quán)屬界線與集體界線交叉，界線更新不及時

從最新的國土調(diào)查現(xiàn)狀權(quán)屬界線分析得出，數(shù)據(jù)庫中國有土地權(quán)屬界線與集體土地權(quán)屬界線的不夠準(zhǔn)確更新不及時，存在與現(xiàn)狀不符情況。例如，權(quán)屬界線調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)存在集體土地權(quán)屬界線與國有林地數(shù)據(jù)界線交叉，且無權(quán)屬來源證明材料。另外登記單元內(nèi)部分撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村、整體搬遷之后未進(jìn)行權(quán)屬界線更新這一現(xiàn)象，在村一級現(xiàn)象較為突出。根據(jù)收集的資料，有部分水庫水面在集體土地確權(quán)登記成果中其權(quán)屬為集體土地所有權(quán)。經(jīng)過實(shí)地調(diào)查核實(shí)并對接省不動產(chǎn)登記中心，該部分權(quán)屬按集體土地所有權(quán)確權(quán)。所以建議政府部門不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)組織、權(quán)屬界線雙方按照《地籍調(diào)查規(guī)程》相關(guān)要求，進(jìn)行地籍調(diào)查完善相關(guān)權(quán)屬協(xié)議書，同時完善權(quán)屬界線相關(guān)資料，并更新權(quán)屬界線數(shù)據(jù)庫。

3.5 自然資源登記單元內(nèi)存在基本農(nóng)田、人工建筑

在進(jìn)行數(shù)據(jù)處理分析時發(fā)現(xiàn)預(yù)劃登記單元范圍線內(nèi)存在基本農(nóng)田及人工建筑。經(jīng)核實(shí)登記單元內(nèi)基本農(nóng)田屬于精度引起的邊界不一致和錯劃。人工建筑有居民點(diǎn)和水庫配套建筑，閘、壩、水電廠房、揚(yáng)水站等與河流水面緊密相連，其用途主要服務(wù)于水資源管理和水生態(tài)空間功能的提升，作為水生態(tài)空間的組成部分劃入登記單元。已經(jīng)合法形成城市建設(shè)、集中村鎮(zhèn)、農(nóng)田開發(fā)等，在不破壞水生態(tài)空間完整性的情況下，區(qū)分堤內(nèi)堤外，登記單元劃分“盡量避讓”。建議對登記單元內(nèi)基本農(nóng)田可優(yōu)先遵循避讓原則對因精度不一致引起的交叉進(jìn)行避讓，對錯畫部分如實(shí)記錄并反饋相關(guān)部門在后續(xù)工作中調(diào)整。對登記單元內(nèi)的人工建筑應(yīng)本著自然資源公有、物權(quán)法定原則對配套建筑給予保留，有相關(guān)手續(xù)的居民點(diǎn)采取逐步拆除，無相關(guān)手續(xù)的居民點(diǎn)立即拆除的方式處理。

3.6 自然資源斑塊信息提取沖突

在實(shí)施過程中涉及的主要為“林地一張圖”與三調(diào)不一致，三調(diào)調(diào)查為林地，林地一張圖為非林地的差異，導(dǎo)致林地相關(guān)信息無法提取。針對林業(yè)專項調(diào)查與三調(diào)不一致，建議各地加快森林資源管理“一張圖”與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)整合，該項工作完成后再補(bǔ)充填寫專項信息。

3.7 影像上調(diào)整登記單元線造成水位高程平面位置精度損失

項目中使用的工作底圖主要為影像，但影像無高程信息，項目中劃定的兩個登記單元需參考設(shè)計洪水位線，因此劃定登記單元時還需參考高程。實(shí)施過程中使用地形數(shù)據(jù)輔助登記單元線劃定，但在登記單元線調(diào)整時造成水位高程平面位置精度損失的現(xiàn)象。建議充分利用存檔測繪地理信息數(shù)據(jù)和各類已經(jīng)開展的地理國情普查、土地調(diào)查監(jiān)測等專題成果，疊加各類用途管制、三區(qū)三線、空間規(guī)劃等數(shù)據(jù)，利用實(shí)景三維技術(shù)、仿真三維精細(xì)模型等技術(shù)融合二維的專題數(shù)據(jù)、權(quán)籍、登記發(fā)證等數(shù)據(jù)，整合出多源異構(gòu)、多時相、多維度空間數(shù)據(jù)，制作二、三維數(shù)據(jù)一體化全面、完善、權(quán)威的自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以便更為準(zhǔn)確劃定登記單元線。

4 結(jié)語

目前自然資源統(tǒng)一確權(quán)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范相對缺乏，各自然資源下一級分類不夠明確，自然資源數(shù)、量等方面的描述存在困難，各資源管理部門間歷史遺留問題的解決還有很長的路要走，還需要在后續(xù)工作中不斷總結(jié)。結(jié)合實(shí)際情況可以在一個自然資源內(nèi)根據(jù)不同用地空間的主要用途更深入劃分出適宜開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等不同的利用空間，不同利用空間內(nèi)制定不同功能的利用規(guī)則，若有多個自然資源，也可以按照不同自然資源的主要用途進(jìn)行功能分區(qū)，并按照相應(yīng)的功能分區(qū)制定不同的利用措施，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與地方發(fā)展統(tǒng)籌。建議自然資源確權(quán)登記項目務(wù)必同國土空間規(guī)劃相關(guān)工作銜接，加強(qiáng)部門之間的溝通和融合，將兼顧生態(tài)保護(hù)和地方發(fā)展工作落到實(shí)處。要充分利用現(xiàn)有技術(shù)并積極探索新技術(shù)建立起相對完整的自然資源監(jiān)測、研究及確權(quán)登記融為一體的全方位數(shù)據(jù)庫,進(jìn)一步深化自然資源監(jiān)測調(diào)查和確權(quán)登記的管理與應(yīng)用。