劉海波

（鐵道警察學(xué)院 馬克思主義教研部，河南 鄭州 450053）

中國(guó)近代鐵路警察發(fā)軔于清末，當(dāng)時(shí)鐵路警察初興，其制紛雜，歷經(jīng)北洋政府時(shí)期、南京國(guó)民政府時(shí)期，鐵路警察制度漸趨完備。目前學(xué)界對(duì)近代鐵路警察形成與發(fā)展的基本脈絡(luò)已有較為清晰的認(rèn)識(shí)，但是大量細(xì)節(jié)問題還需進(jìn)一步探究，鐵路警察法制建設(shè)便是其中之一。鐵路警察作為一種警察組織，其制度構(gòu)建與組織運(yùn)行需要較為完善的法律法規(guī)體系作為保障。中國(guó)近代鐵路警察法規(guī)數(shù)量可觀、種類繁多，但學(xué)界尚無專文對(duì)此進(jìn)行研究，既無對(duì)鐵路警察法制建設(shè)基本歷程的考察，也未探究鐵路警察法規(guī)對(duì)制度構(gòu)建與運(yùn)行的重要作用。本文擬以鐵路警察法規(guī)為中心，通過梳理近代鐵路警察法制建設(shè)的基本過程，明晰鐵路警察法制建設(shè)的背景與內(nèi)容，剖析其歷史特征與影響，進(jìn)一步探究鐵路警察的制度化進(jìn)程。

一、清末鐵路警察的法制建設(shè)

在1902年關(guān)內(nèi)外鐵路巡警出現(xiàn)前后，作為鐵路事務(wù)主管部門的礦務(wù)鐵路總局、商部先后制定了《礦務(wù)鐵路公共章程》《鐵路簡(jiǎn)明章程》，這兩部章程可被視為近代鐵路法的雛形，尤其是1903年清廷頒布的《鐵路簡(jiǎn)明章程》被視為一部純粹的中央法規(guī)。在強(qiáng)烈的民意訴求和挽救危局的情勢(shì)下，清廷實(shí)行改革，其從法律上確立了路權(quán)開放，允許地方及私人參與鐵路產(chǎn)業(yè)［1］139-140?！惰F路簡(jiǎn)明章程》被視作“后來各種鐵道法規(guī)的張本”［2］32，其中，除去再次明確《礦務(wù)鐵路公共章程》規(guī)定的地方官負(fù)有彈壓保護(hù)鐵路之責(zé)外，第二十二條規(guī)定：“興造鐵路，或鐵路已經(jīng)造成后，如須用彈壓、巡丁，準(zhǔn)其每一里雇用華人一二名，仍不準(zhǔn)帶用軍器，如需用護(hù)路兵勇，必須稟由臣部及各該省將軍督撫酌派，不得擅自雇用，所有工食費(fèi)用由鐵路發(fā)給?！保?］124-128這是清廷從中央政府層面對(duì)保護(hù)鐵路安全的具體規(guī)制，明確了鐵路可自行雇用彈壓巡丁，必要時(shí)地方政府也負(fù)有護(hù)路職責(zé)，基本搭建了近代維護(hù)鐵路安全的制度架構(gòu)。

隨著1902年關(guān)內(nèi)外鐵路巡警的設(shè)立，1906年京漢、滬寧鐵路巡警的創(chuàng)辦以及其他各路警政的創(chuàng)辦，鐵路巡警因?yàn)楣茌牂?quán)的不同，分為鐵路自設(shè)巡警和地方派駐巡警，其在職能上既有一定的權(quán)限劃分，也有共同協(xié)作。但作為鐵路主管部門的郵傳部和全國(guó)警政主管部門的民政部都未從中央層面頒行有關(guān)鐵路警政的法規(guī)。隨著清廷收回路權(quán)的推進(jìn)，1909年郵傳部對(duì)鐵路自設(shè)巡警建設(shè)也有規(guī)劃，即統(tǒng)籌添設(shè)各路巡警，并將彈壓等名目一律更正①《郵傳部奏統(tǒng)籌添設(shè)護(hù)路巡警片》，《北洋官報(bào)》，第2137期，1909年7月21日。。而在民政部方面，其時(shí)全國(guó)地方警政紛雜，難以提出劃一之策。清廷中央政府對(duì)鐵路警政法制建設(shè)的滯后，直接導(dǎo)致了各路警政法制建設(shè)的多樣發(fā)展。

據(jù)筆者搜集，清末有關(guān)鐵路巡警的各種規(guī)章多達(dá)23個(gè)，其名稱多冠以“章程”“規(guī)則”“辦法”等，呈現(xiàn)了鐵路巡警法制萌發(fā)期的多元面向，可從以下方面進(jìn)一步總結(jié)：

從法制建設(shè)的主體來看，中央政府部門難以作出宏觀規(guī)劃，各路及鐵路沿線地方均具有較大的自主權(quán)。在地方派駐鐵路巡警方面，如在直隸總督兼北洋大臣袁世凱的主導(dǎo)下，率先制定了《山海關(guān)內(nèi)外鐵路巡警稽查職守章程》，而后其成為京漢鐵路京保段鐵路巡警、河南鐵路巡警創(chuàng)辦的參考性范本。滬寧鐵路沿線地方也訂有《江南巡警總局商務(wù)局會(huì)訂暫行保護(hù)鐵路章程》。在鐵路自設(shè)巡警方面，京漢鐵路自訂有《京漢鐵路巡警章程》，滬寧鐵路自訂有《滬寧鐵路試辦章程》［4］7-21。

從法制建設(shè)的主要內(nèi)容來看，以突出“職能”為中心的單一制向多元制發(fā)展?！渡胶ｊP(guān)內(nèi)外鐵路巡警稽查職守章程》制定最早，其明確指出鐵路巡警駐扎各站，以保護(hù)鐵路產(chǎn)業(yè)和往來旅客平安為職責(zé)，并須做好巡警跟車、查禁違禁物品、站臺(tái)秩序管理等方面事務(wù)。但是從目前資料來看，有關(guān)關(guān)內(nèi)外鐵路巡警組織架構(gòu)的記載卻寥寥無幾。而后，在京漢、滬寧等鐵路自設(shè)巡警以及河南等地方設(shè)置巡警的規(guī)章中，基本包含路線站段劃分、警力配置、路地權(quán)限劃分等諸多方面。其中最為成熟者是《津浦鐵路巡警試辦暫行章程》，從服務(wù)宗旨、組織（區(qū)劃、名稱、職員）、職務(wù)、行車管理、車站管理、工料廠磚窯管理、案件處理、教育、鐵路與地方、禮節(jié)等方面對(duì)鐵路巡警制度構(gòu)建與組織運(yùn)行作了規(guī)定［4］66-79。

清末鐵路巡警法規(guī)的制定對(duì)鐵路警察制度化發(fā)展的推動(dòng)作用主要表現(xiàn)在：一是穩(wěn)定了路地雙方共同維護(hù)鐵路的制度架構(gòu)，并初步明確了雙方的權(quán)限劃分，相關(guān)章程的制定反映了路地雙方維持鐵路安全的共同自覺。二是形成了以站段配置巡警的管理機(jī)制，基本明確了警務(wù)行政機(jī)關(guān)與勤務(wù)機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成。各路基本采用分段制，設(shè)置巡官、巡長(zhǎng)，分配巡警。三是明晰了鐵路巡警在站、車、線等場(chǎng)所擔(dān)負(fù)的基本職責(zé)及其處理案件的程序。四是在教育、賞罰等方面有了初步的警務(wù)保障。

總的來說，清末鐵路警察法制建設(shè)的作用是積極的，這反映了鐵路警察制度的階段性發(fā)展，對(duì)于規(guī)范鐵路巡警組織建構(gòu)與運(yùn)行是進(jìn)步的。但也存在不足之處：一是各路及沿線地方雖然在法制建設(shè)方面取得了一定的進(jìn)展，但清廷對(duì)鐵路巡警發(fā)展缺乏宏觀規(guī)劃，更缺乏中央層面的立法指導(dǎo)與監(jiān)督，各路按照各自情形分定規(guī)章，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致“各路內(nèi)部組織無通行辦法，各路殊不一致”［5］，給后續(xù)鐵路警政整頓留下了諸多障礙；二是各路雖訂有規(guī)章，但均有一定的多變性，如《山海關(guān)內(nèi)外鐵路巡警稽查職守章程》中的條款多是因應(yīng)其時(shí)站車治安形勢(shì)而定，故其最后有言：“應(yīng)因時(shí)變通者，可以隨時(shí)增改，不拘成例?！倍笾列y(tǒng)時(shí)制定的《津浦鐵路巡警試辦暫行章程》才體現(xiàn)出鐵路巡警向成熟定性的方向發(fā)展。

二、北洋政府時(shí)期的鐵路警察法制建設(shè)

北洋政府時(shí)期是鐵路警察法制建設(shè)的重要階段，以1923年臨城劫案為界，前一階段，在交通部推進(jìn)鐵路國(guó)有化的背景下，時(shí)人注重鐵路法制建設(shè)，厘定國(guó)有各路警察編制，并頒行《鐵路警察服務(wù)規(guī)則》；后一階段，在國(guó)內(nèi)外壓力之下，交通部公布了系列規(guī)章，保障了中央路警機(jī)關(guān)的順利建立及運(yùn)行。

（一）臨城劫案前的鐵路警察法制建設(shè)

民國(guó)初年，鐵路事業(yè)發(fā)展紛雜，亟須從宏觀層面予以整頓。在袁世凱的支持下，北洋政府推進(jìn)鐵路國(guó)有政策，謀求統(tǒng)一路政。在推進(jìn)鐵路國(guó)有化的同時(shí)，交通部對(duì)統(tǒng)一路政做了諸多努力，如統(tǒng)一各路所用名詞、統(tǒng)一鐵路會(huì)計(jì)等，試圖建立對(duì)鐵路事業(yè)的規(guī)范化管理。1912年11月5日交通部成立審定鐵路名詞會(huì)，分設(shè)中央部、支部，中央部附設(shè)于交通部路政司，其下設(shè)的第一股名曰總務(wù)股，負(fù)責(zé)參訂關(guān)于經(jīng)濟(jì)、法律一切名詞，警察、醫(yī)藥隸屬在內(nèi)［5］230-231。1913年12月，交通部部令劃一各路局及長(zhǎng)官名稱，因交通部“直轄各路局，類多借款關(guān)系，權(quán)限之廣狹不同，即名稱亦難統(tǒng)一，現(xiàn)在各路官制尚未訂定頒行，自應(yīng)改定名稱”，根據(jù)各路性質(zhì)，將所轄京漢、津浦、京奉、京張綏、滬寧、廣九、株萍、吉長(zhǎng)八局定為“交通部直轄某某鐵路管理局”，正太、道清兩局定為“交通部直轄某某鐵路監(jiān)督局”［5］407。

在鐵路國(guó)有化的背景下，直轄各路局的鐵路警察體制也有一定調(diào)整，最具代表性的是京奉鐵路警察管轄權(quán)的改隸。按照清末成例，京奉路應(yīng)解二成余利作為北洋巡防鐵路軍警的糧餉，但1912年停止撥解此款項(xiàng)。1913年直隸民政長(zhǎng)致函交通部，請(qǐng)將關(guān)內(nèi)路警改歸京奉路局直接管轄，并于1914年1月實(shí)行接收，此后路警事權(quán)便統(tǒng)一于京奉路局［6］。自清末直隸便向京奉鐵路派駐巡警，這些巡警被視為近代最早的鐵路警察，此次管轄權(quán)的改隸也說明民國(guó)政府對(duì)鐵路警察管理體制的重要調(diào)整。

至1915年大部分民營(yíng)鐵路被收歸國(guó)有，鐵路國(guó)有化被普遍認(rèn)可［1］139，上述各種變革均為交通部整理鐵路警察制度奠定了重要基礎(chǔ)。1916年9月，路政司司長(zhǎng)曾鯤化呈請(qǐng)交通總長(zhǎng)組設(shè)路律委員會(huì)，修訂法規(guī)。曾鯤化在呈文中寫道：“法律乃行政之模范，未有無法而可以治事者，亦未有法不精且明，而能令所辦事務(wù)藉獲完全優(yōu)美之效果者……我國(guó)辦路已數(shù)十年，國(guó)有線路逾萬里，員役近十萬，揆度情理，自應(yīng)對(duì)內(nèi)對(duì)外治之有方，乃部中無統(tǒng)一之法令頒行，各路局遂自為風(fēng)氣。遇有事故，輒請(qǐng)示紛紛。部中因素?zé)o標(biāo)準(zhǔn)，不得不取頭痛治頭腳痛治腳主義，隨時(shí)應(yīng)付。”［5］247-248曾鯤化之言直指近代鐵路法制建設(shè)之艱難，而鐵路警察法制建設(shè)亦在其列。自1916年10月起，交通部鐵路法規(guī)委員會(huì)正式啟動(dòng)法規(guī)編寫工作，分總則、建設(shè)、轉(zhuǎn)運(yùn)、營(yíng)業(yè)、會(huì)計(jì)等五編，共二百九十九案，事關(guān)鐵路建設(shè)的內(nèi)容占其中半數(shù)，而包含鐵路警察法規(guī)的總則部分不到十分之三［5］250-251。在此背景之下，交通部頒行了京綏、京漢、津浦等鐵路管理局編制專章，管理局下設(shè)總務(wù)處，總務(wù)處下設(shè)警務(wù)課，掌理本路警察及醫(yī)務(wù)事項(xiàng)。各路的警察專章需要由路局局長(zhǎng)擬定，呈請(qǐng)交通總長(zhǎng)核定［7］146-147。

1917年7月，鐵路法規(guī)委員會(huì)期限屆滿，但所編擬各項(xiàng)法規(guī)僅完成半數(shù)。同年8月，交通部改設(shè)審定鐵路法規(guī)會(huì)。自1917年12月到1919年5月，審定鐵路法規(guī)會(huì)議決六十一案，審查完未及議者十八案，已起草者四十五案，其中涉及鐵路警察事項(xiàng)屬于總則篇，其中議決案有《國(guó)有鐵路警察編制章程草案》《鐵路警察考驗(yàn)簡(jiǎn)章草案》《工廠守衛(wèi)警察服務(wù)須知草案》《國(guó)有鐵路工警雜役撫恤給予規(guī)程草案》；審查完未及議者有《鐵路巡警恤金給予條例》；已起草者有《巡警懲獎(jiǎng)條例》《鐵路獲犯解送司法機(jī)關(guān)辦法》［5］252-261。在交通部推進(jìn)法制建設(shè)的大背景下，鐵路警察法制建設(shè)迎來了一個(gè)小高潮，1920年10月交通部頒布《京漢京奉京綏鐵路警察處編制規(guī)則》，規(guī)定設(shè)置警務(wù)處，直隸于管理局，并分課辦事。同月，交通部頒布《修正漢粵川鐵路湘鄂線警察處暫行編制規(guī)則》《修正漢粵川鐵路湘鄂線警察暫行規(guī)則》。1922年8月到10月，交通部相繼頒布《津浦鐵路警察處編制規(guī)則》《鐵路警察服務(wù)規(guī)則》。《鐵路警察服務(wù)規(guī)則》對(duì)鐵路警察的職責(zé)、制服、警械等作了規(guī)定，明確了鐵路警察負(fù)有守望（包括站臺(tái)、票房、軌道、廠站）、巡邏、護(hù)車、偵緝、看管犯人等職責(zé)［4］86-110。

綜上可見，在鐵路國(guó)有化及交通部推進(jìn)鐵路法制建設(shè)的背景下，鐵路警察法制建設(shè)的主要內(nèi)容是制定各路警察處編制規(guī)則，規(guī)范機(jī)構(gòu)路警設(shè)置，這反映了交通部對(duì)清末以來各路警務(wù)紛雜局面的制度化整頓。需指出的是，交通部頒行各路警察編制規(guī)則和《鐵路警察服務(wù)規(guī)則》，目的在于逐步統(tǒng)一鐵路警政，但是在各路局層面，為保證警察組織的正常運(yùn)行，各路局也制定了一定數(shù)量的警察規(guī)章，如京漢路局制定有《京漢鐵路巡警及探警破獲竊案賞罰章程》《京漢鐵路警察勤務(wù)督察辦事規(guī)則》［8］40-42，京綏路局制定有《京綏鐵路巡警應(yīng)守規(guī)則》《鐵路巡警教練所簡(jiǎn)章》《京綏鐵路警察規(guī)則》［9］等。

（二）臨城劫案后的鐵路警察法制建設(shè)

在1923年臨城劫案前，交通部未設(shè)有專門的鐵路警察管理機(jī)關(guān)，其事務(wù)由路政司代管。在臨城劫案后，交通部成立鐵路警備事務(wù)處，后改稱路警總局，作為鐵路警務(wù)行政教育機(jī)關(guān)［5］390。在中央層面的鐵路警察法制建設(shè)則緊緊圍繞中央路警機(jī)關(guān)建設(shè)及統(tǒng)一各路警務(wù)而展開。

1923年8月25日，交通部頒布《鐵路警備組織綱領(lǐng)》。9月1日，鐵路警備事務(wù)處在交通部?jī)?nèi)成立。9月7日交通部公布《鐵路警備事務(wù)處規(guī)則》，明確了鐵路警備事務(wù)處負(fù)責(zé)辦理國(guó)有各鐵路一切警備事宜，并分股辦事，設(shè)置處長(zhǎng)、副處長(zhǎng)、秘書、股長(zhǎng)等。隨后鐵路警備事務(wù)處擬定了《鐵路警備事務(wù)處員司月薪分級(jí)細(xì)則》《交通部路警官兵教練所條例》《交通部鐵路警備隊(duì)規(guī)則》等規(guī)章，呈部批準(zhǔn)公布。這些規(guī)則條例的頒行反映了交通部整頓路警的基本規(guī)劃，如在鐵路警備事務(wù)處附設(shè)中央路警教練所，將各路教練所停辦，抽調(diào)各路官兵入所學(xué)習(xí)；為保護(hù)各鐵路沿線的安全及防剿土匪，按照路警警備綱領(lǐng)，除原有路警外，籌劃設(shè)置警備隊(duì)（即游動(dòng)警察）［4］111-118。

1923年11月間，民國(guó)政府國(guó)務(wù)院添設(shè)督辦鐵路警備事宜處，作為鐵路警備機(jī)關(guān)，由中央調(diào)撥陸軍兩旅歸其節(jié)制，并指揮調(diào)遣沿線駐扎之軍隊(duì)，擔(dān)任偵緝及剿匪事宜［5］390。同年12月，交通部將鐵路警備事務(wù)處改為路警總局，與督辦鐵路警備事宜處劃分權(quán)限。隨后，交通部公布了《路警總局組織大綱》《路警總局組織條例》《路警總局職掌規(guī)則》《路警教育綱領(lǐng)》《路警教練所暫行章程》《路警備補(bǔ)隊(duì)章程》《鐵路警察保安隊(duì)編制規(guī)則》等系列規(guī)章，明確路警總局直隸于交通部，管理國(guó)有鐵路警察一切事務(wù)，統(tǒng)轄所屬機(jī)關(guān)；將鐵路警察分為固定警察和游動(dòng)警察，前者分段駐扎，守衛(wèi)路線、站廠，后者編成保安隊(duì)，隨車服務(wù)，防范事變；各鐵路局警察處受路局局長(zhǎng)和路警總局指揮［4］118-130?？梢哉f，上述系列規(guī)章的頒行，為中央路警機(jī)關(guān)的建立并統(tǒng)籌全國(guó)鐵路警務(wù)奠定了制度基礎(chǔ)。然而，囿于北洋時(shí)期復(fù)雜的政治、軍事環(huán)境，路警總局的系列規(guī)劃并沒有得到真正的實(shí)施。

縱觀整個(gè)北洋時(shí)期鐵路警察法制建設(shè)的基本進(jìn)程，其進(jìn)步之處體現(xiàn)在，時(shí)人已經(jīng)有以法律法規(guī)規(guī)范鐵路警察制度的認(rèn)識(shí)，法制建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)逐漸從各路轉(zhuǎn)向中央政府交通部，在路警編制、服務(wù)規(guī)則等方面都有一定建樹，警察組織趨于定型，職責(zé)權(quán)限日趨明確。

但要指出的是，這一時(shí)期鐵路警察法制建設(shè)仍存在一定的不足，如頒擬法規(guī)遲緩，或是頒而不行等諸多不良現(xiàn)象，造成鐵路警察法制體系不完善，運(yùn)行機(jī)制不順暢。究其原因則有很多，最直接的是警政經(jīng)費(fèi)缺乏。臨城劫案后時(shí)人議論，“中外目光咸以為非整頓路警不足以資自衛(wèi)，但國(guó)家財(cái)政日形支絀，整頓路警非空言所能成事”，只能寄希望于“就原有警察加以考核，其主要者分地點(diǎn)之緩急，酌量移調(diào)，以便有事時(shí)抵御得力，無事時(shí)便于訓(xùn)練，并宜淘汰老弱，整齊槍械服裝以壯觀瞻，而培養(yǎng)實(shí)力”［5］393-394，殊不知，若無良法之指導(dǎo)，此舉亦難實(shí)現(xiàn)。深層次的原因則是北洋時(shí)期“頻年內(nèi)戰(zhàn)，武人擅權(quán)”［5］24-26，軍閥橫行，踐踏法制，把持鐵路，導(dǎo)致“鐵路事業(yè)瀕于破產(chǎn)，元?dú)獯髠保?］22，全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)事業(yè)都難以在法制軌道上運(yùn)行，無論鐵路事業(yè)還是鐵路警察，都難以得到徹底改觀。

三、南京國(guó)民政府時(shí)期的鐵路警察法制建設(shè)

1928年南京國(guó)民政府為管理全國(guó)鐵路事務(wù)，專設(shè)鐵道部。1932年5月，鐵道部直轄路警管理局成立，負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)有鐵路警察事務(wù)。鐵道部和鐵道部直轄路警管理局的成立，將鐵路警察法制建設(shè)推進(jìn)到新發(fā)展階段，鐵路警察法規(guī)體系日趨完善，為鐵路警察組織運(yùn)行提供了法制保障。

鐵道部的成立為推進(jìn)鐵路警察法制建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，“國(guó)民政府鐵道部代表了近代中國(guó)鐵路最高的管理水平。在其存在的短暫的9年時(shí)間里，他所進(jìn)行的制度建構(gòu)、制度運(yùn)作以及產(chǎn)生的制度效益，反映了近代中國(guó)鐵路發(fā)展的曲折與艱辛，形成了今天鐵路行政機(jī)構(gòu)的制度淵源”［1］2。在鐵路警察法制建設(shè)層面，也能印證這一判斷。根據(jù)1928年頒布的《鐵道部組織法》，國(guó)民政府鐵道部負(fù)責(zé)管理并建設(shè)全國(guó)國(guó)有鐵道，規(guī)劃全國(guó)鐵道系統(tǒng)及監(jiān)督商辦鐵道。鐵道部下設(shè)總務(wù)司、理財(cái)司、管理司、建設(shè)司，總務(wù)司負(fù)責(zé)“關(guān)于本部庶務(wù)及其他不屬各司之事項(xiàng)”，管理司則有“關(guān)于鐵道營(yíng)衛(wèi)編練指揮事項(xiàng)”①參見《鐵道部組織法》，《滬寧滬杭甬鐵路公報(bào)》，1928年第50期，1928年11月20日。。此時(shí)鐵道部雖未設(shè)專門的路警管理機(jī)構(gòu)，但有管理鐵路警務(wù)之權(quán)。1929年3月20日，鐵道部頒布《鐵道部直轄各鐵路局警務(wù)會(huì)議規(guī)則》，規(guī)定各鐵路局為整理警務(wù)，維護(hù)安寧，防止危害起見，得召集警務(wù)會(huì)議。明確規(guī)定了各局警務(wù)會(huì)議的參加人員、召開日期、會(huì)議內(nèi)容等問題②參見《鐵道部直轄各鐵路局警務(wù)會(huì)議規(guī)則》，《鐵道公報(bào)》，1929年第5期，1929年4月出版。。隨后各局能夠按照上述規(guī)定召開會(huì)議，如《南潯鐵路月刊》就記載了南潯鐵路管理局召開警務(wù)會(huì)議的詳細(xì)情形。

自清末以來，全國(guó)警政積弊甚多，存在“中國(guó)警察編制凌亂特甚，無一貫之組織，更缺乏嚴(yán)格之訓(xùn)練”等諸多問題③參見“中國(guó)國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)內(nèi)政部政治工作報(bào)告關(guān)于警政事項(xiàng)”（1929年3月），朱匯森《警政史料》（第一冊(cè)）臺(tái)灣“國(guó)史館”印行，1989年6月，第169頁(yè)。。僅憑各路警務(wù)會(huì)議難以實(shí)現(xiàn)警政的徹底扭轉(zhuǎn)，所以“關(guān)于全國(guó)鐵路警務(wù)大計(jì)而本會(huì)議不得解決者”，需要等到鐵道部召集全國(guó)鐵路警務(wù)會(huì)議時(shí)提出討論①參見“鐵道部直轄各鐵路局警務(wù)會(huì)議規(guī)則”，《鐵道公報(bào)》1929年第5期，1929年4月出版。。1931年5月28日，鐵道部公布《鐵道部鐵路警務(wù)會(huì)議章程》，規(guī)定鐵道部召開鐵路警務(wù)會(huì)議的目的是專門討論整理鐵路警務(wù)事宜，召集日期由鐵道部確定。隨后依據(jù)《鐵道部鐵路警務(wù)會(huì)議章程》又制定了《國(guó)有鐵路警務(wù)會(huì)議辦事處規(guī)則》《國(guó)有鐵路警務(wù)會(huì)議議事規(guī)則》，明確會(huì)議召開的籌備與運(yùn)行規(guī)則［4］137-140。

按照1931年全國(guó)鐵路警務(wù)會(huì)議應(yīng)設(shè)專管機(jī)構(gòu)的提議，1932年5月鐵道部直轄路警管理局成立。在直轄路警管理局成立之前，鐵道部已經(jīng)頒行有《整飭路警施行大綱》《國(guó)有鐵路警察制服規(guī)則》《鐵道警察衛(wèi)生訓(xùn)練辦法綱要》［4］131-136,140-141，對(duì)整頓路警、規(guī)范服制等做了規(guī)定。直轄路警管理局的成立標(biāo)志著鐵路警察法制建設(shè)進(jìn)入發(fā)展的快車道，主要表現(xiàn)在以下方面：

一是確立了直轄路警管理局管理國(guó)有鐵路警務(wù)的合法性，《鐵道部直轄路警管理局組織大綱》②中華民國(guó)二十一年四月二十日公布?！赌z濟(jì)日刊》1932年第401期，1932年4月30日。《修正鐵道部直轄路警管理局組織大綱》③中華民國(guó)二十一年五月十三日公布?！惰F道公報(bào)》1932年第260期，1932年5月24日。規(guī)定鐵道部直轄路警管理局直屬于鐵道部，受鐵道部的指揮監(jiān)督，掌理全國(guó)國(guó)有鐵路警察行政事宜，國(guó)有各鐵路警務(wù)機(jī)關(guān)直接受路警管理局的節(jié)制調(diào)遣及訓(xùn)練監(jiān)督。二是確立了直轄路警管理局內(nèi)部的運(yùn)行規(guī)則，如《鐵道部直轄路警管理局辦事規(guī)則》明確了局內(nèi)人員權(quán)限責(zé)任、事務(wù)分配、文件處理等規(guī)則。三是理順了直轄路警管理局與鐵道部各業(yè)務(wù)司的職權(quán)劃分，《鐵道部業(yè)務(wù)司與路警管理局職權(quán)劃分辦法》規(guī)定業(yè)務(wù)司所辦業(yè)務(wù)行政及業(yè)務(wù)中有關(guān)警務(wù)的保安事項(xiàng)應(yīng)送路警局會(huì)章，路警局所辦警察行政有關(guān)業(yè)務(wù)者應(yīng)送業(yè)務(wù)司會(huì)章。四是通過系列法規(guī)的制定與頒行，形成了系統(tǒng)完善的鐵路警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，自1932年至1936年直轄路警管理局制定與頒行的規(guī)章包括各路警察的組織管理、教育訓(xùn)練、消防衛(wèi)生、服裝器械等諸多方面［4］141-194，為鐵路警察的制度構(gòu)建與組織運(yùn)行提供了法制保障。

相較于北洋政府時(shí)期的交通部，鐵道部直轄路警管理局主導(dǎo)下的鐵路警察法制建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，尤其是通過建立中央路警管理機(jī)構(gòu)，真正確立了對(duì)國(guó)有鐵路警務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)地位，制定了系統(tǒng)的法規(guī)體系，使得對(duì)國(guó)有鐵路警務(wù)的整頓有法可依，一定程度上改善了路警管理制度。但是在觀察直轄路警管理局對(duì)鐵路警察法制建設(shè)的作用時(shí)，不能忽視國(guó)民政府進(jìn)行鐵路法制建設(shè)的政治目的。1932年7月，國(guó)民政府頒布《鐵道法》，確立了鐵路國(guó)有的基本原則，國(guó)營(yíng)鐵道、公營(yíng)鐵道、民營(yíng)鐵道必須受鐵道部的管轄與監(jiān)督④參見《鐵道法》，《交通公報(bào)》1932年第376期，1932年8月17日。。國(guó)民政府通過立法將全國(guó)鐵路行政權(quán)力賦予鐵道部。鐵道部有權(quán)對(duì)全國(guó)鐵路實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃、投資及監(jiān)理，實(shí)行運(yùn)營(yíng)和管理。鐵道部要完成和實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須通過一系列的法制建構(gòu)來保障政策的實(shí)施［1］138。鐵路警察作為鐵路內(nèi)部一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，就必須通過法制建設(shè)構(gòu)建完善的管理機(jī)構(gòu)和組織運(yùn)行規(guī)則，達(dá)到鐵道部對(duì)全國(guó)鐵路實(shí)行管理的目的。

綜上而言，我們既要承認(rèn)鐵道部及鐵道部直轄路警管理局在法制建設(shè)方面的成績(jī)，也應(yīng)看到法制建設(shè)雖然為鐵路警務(wù)組織運(yùn)行提供了法律基礎(chǔ)，但在具體實(shí)踐中則受到諸多方面的影響，尤其是在執(zhí)行層面問題頻出，如1936年1月路警管理局改為鐵道隊(duì)警總局后，鐵道隊(duì)警總局直指路警的各種積弊，譬如官長(zhǎng)管理不嚴(yán)、教育訓(xùn)練缺失等諸多問題⑤鐵道隊(duì)警總局編《鐵道隊(duì)警總局糾正弊害匯編》（第三冊(cè)），編者印行，1937年1月，第12頁(yè)。。此時(shí)，日本侵略之勢(shì)咄咄逼人，國(guó)民政府無力再對(duì)鐵路警政做深度變革。隨著全面抗戰(zhàn)的爆發(fā)，鐵道部并入交通部，鐵路警察組織受到極大破壞，法制建設(shè)也難以為繼。抗戰(zhàn)勝利后，作為鐵路警務(wù)主管機(jī)構(gòu)的交通部重組鐵路管理體系，在原有基礎(chǔ)上重新制定了系列鐵路警察法規(guī)，但是由于國(guó)民黨反動(dòng)派一心挑起內(nèi)戰(zhàn)，國(guó)民政府治下的鐵路警察已然走到人民的對(duì)立面，法制建設(shè)的積極之處亦無從談起。

四、結(jié)語

國(guó)家強(qiáng)盛賴于順暢的交通體系，故而鐵路被視為近代中國(guó)改變落后挨打窘境的國(guó)之要政。但是在列強(qiáng)侵略、軍閥混戰(zhàn)的歷史背景之下，鐵路事業(yè)的發(fā)展可謂舉步維艱。鐵路警察作為鐵路安全的守護(hù)者，其制度化進(jìn)程雖困難重重，但也有跡可循，法制建設(shè)便是一個(gè)極好的觀察視角?！爸贫鹊倪\(yùn)作主要是依靠完善的制度及有效的人事管理制度”［1］50，而完善的法制恰是制度運(yùn)作的基礎(chǔ)。鐵路警察自清末產(chǎn)生以來，在制度構(gòu)建與組織運(yùn)行兩方面便以各類法規(guī)為規(guī)范。但清末國(guó)勢(shì)衰微，路權(quán)為列強(qiáng)所侵占，凌鴻勛曾言：“鐵路多系指定路線借用外債興筑，較長(zhǎng)的路如京奉、京漢、隴海等，較短的路如膠濟(jì)、正太、廣九、道清等，因各有其債務(wù)束縛，抵押關(guān)系，甚至文字制度的不同，自始即造成分線設(shè)局管理的辦法。而自款自辦的路又不便與有債務(wù)的路線并為一起，故筑路設(shè)局仍多沿用分線之制。后來線路漸多，遂感覺各路行車調(diào)度不能統(tǒng)一，效率降低，各路收支不統(tǒng)一，財(cái)政調(diào)度為難。”［2］34鐵路治權(quán)的分散是導(dǎo)致清末鐵路巡警紛雜的重要原因之一，這也彰顯出中央政府對(duì)鐵路事業(yè)缺乏有力的統(tǒng)一管理，在鐵路法制層面各路都具有較大的自主權(quán)。進(jìn)入民國(guó)后，中央政府全力推進(jìn)鐵路國(guó)有化，鐵路法制建設(shè)也愈發(fā)受到重視。交通部作為全國(guó)鐵路的主管機(jī)關(guān)，在鐵路警察法制建設(shè)中首先解決各路警察機(jī)構(gòu)編制問題，力圖構(gòu)建統(tǒng)一的制度。尤其是臨城劫案后，中央路警機(jī)關(guān)的建立使得追求統(tǒng)一高效的鐵路警察制度成為一種可能，但是此時(shí)國(guó)家政治分裂，軍閥侵奪路產(chǎn)，中央政府的弱勢(shì)使得部權(quán)不能完全伸張，對(duì)鐵路警察的法制建設(shè)也因其時(shí)“重武輕法”的歷史現(xiàn)實(shí)而破裂。中原大戰(zhàn)后，南京國(guó)民政府在形式上完成了國(guó)家的統(tǒng)一，國(guó)民政府通過立法將鐵路治權(quán)完全賦予鐵道部，這使得統(tǒng)一全國(guó)鐵路警政成為必然目標(biāo)。鐵道部直轄路警管理局制定的各類法規(guī)使鐵路警政有法可依，也使鐵路警政成為統(tǒng)一全國(guó)路政的有力手段，達(dá)到了國(guó)民政府對(duì)壟斷鐵路產(chǎn)業(yè)的政治訴求。

中國(guó)近代鐵路警察的法制建設(shè)，自清末至南京國(guó)民政府，基本呈現(xiàn)了一種從下而上的發(fā)展態(tài)勢(shì)，鐵路警察的合法性建設(shè)趨于完善，系統(tǒng)的法規(guī)體系成為鐵路警察制度運(yùn)行的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，體現(xiàn)了鐵路警政的進(jìn)步性。這也符合近代鐵路警察制度由簡(jiǎn)到全、由缺到全的歷史發(fā)展進(jìn)程，進(jìn)一步體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)鐵路警察制度的規(guī)范。