鄧梅香 李芳 邱厚梁 王強(qiáng)

改革開(kāi)放40年以來(lái)，江西省的城市快速擴(kuò)張，但快速城鎮(zhèn)化所引發(fā)的城市問(wèn)題日益突出，城市體檢概念應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸從國(guó)家戰(zhàn)略落實(shí)到城市高質(zhì)量發(fā)展的地方實(shí)踐中。在解讀城市體檢背景、江西省城市體檢方式與內(nèi)容的基礎(chǔ)上，以瑞昌市城市自體檢為例，提出城市體檢的重點(diǎn)方法，包括問(wèn)診思路、確保問(wèn)卷調(diào)查有效性、城市病情診斷以及治理對(duì)策建議的方法，旨在為城市體檢提供技術(shù)參考。

一、城市體檢的背景和意義

2015 年12月中央城市工作會(huì)議上，首次提出“建立城市體檢評(píng)估機(jī)制”的要求，要求提高城市承載力和抵御自然災(zāi)害、防范風(fēng)險(xiǎn)的韌性，推進(jìn)城市健康有序高質(zhì)量發(fā)展，建立常態(tài)化的城市體檢評(píng)估機(jī)制。

2018年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)在全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上將“城市體檢”列為全年重點(diǎn)工作任務(wù)之一，要求建立沒(méi)有“城市病”的城市建設(shè)管理和人居環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，建立“一年一體檢、五年一評(píng)估”的工作制度。在此工作背景下，從2019年開(kāi)始，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部每年都在全國(guó)試點(diǎn)（樣本）城市開(kāi)展城市體檢工作。2021年在全國(guó)59個(gè)樣本城市開(kāi)展城市體檢工作。江西省高度重視城市體檢工作，2020年開(kāi)始在全省11個(gè)設(shè)區(qū)市和11個(gè)縣級(jí)城市開(kāi)展工作試點(diǎn)。2021年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、江西省人民政府簽署《建立城市體檢評(píng)估機(jī)制推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展示范省建設(shè)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》。2021年4月，江西省下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展2021 年度全省城市體檢工作的通知》（贛建示范辦【2021】1號(hào)），部署全省縣城及以上城市全面開(kāi)展城市自體檢工作（含2021年全國(guó)樣本城市）。

瑞昌作為全省2021年度首次開(kāi)展城市自體檢對(duì)象之一，積極組織開(kāi)展城市體檢工作，并成立城市體檢工作協(xié)調(diào)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市體檢相關(guān)工作。近年來(lái)，伴隨著瑞昌城市快速發(fā)展與建設(shè)，城市出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。通過(guò)開(kāi)展城市體檢，建立城市體檢指標(biāo)體系，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)、大數(shù)據(jù)分析和社會(huì)滿意度調(diào)查等方法采集城市相關(guān)信息，對(duì)城市人居環(huán)境狀態(tài)、城市規(guī)劃建設(shè)管理工作成效等進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)掌控城市發(fā)展運(yùn)行的狀態(tài)，監(jiān)控和防治城市病，推動(dòng)多元主體參與城市治理，實(shí)現(xiàn)城市共建、共治、共享。

二、江西省城市體檢的方式和內(nèi)容

1.江西省城市體檢方式

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出城市體檢分為城市自體檢、第三方城市體檢和社會(huì)滿意度調(diào)查三種方式，江西省樣本城市體檢采用城市自體檢、第三方城市體檢和社會(huì)滿意度調(diào)查三管齊下、相互校核的方式；其他城市主要采用自體檢的方式。

城市自體檢。以當(dāng)?shù)卣芯幹茩C(jī)構(gòu)開(kāi)展，數(shù)據(jù)來(lái)源以部門(mén)數(shù)據(jù)為主，大數(shù)據(jù)、人居環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查為輔。

第三方城市體檢。第三方城市體檢工作主要由住建廳委托相關(guān)科研機(jī)構(gòu)，以第三方視角，面向省內(nèi)城市開(kāi)展的城市體檢工作。第三方城市體檢工作數(shù)據(jù)來(lái)源主要以社會(huì)大數(shù)據(jù)、官方發(fā)布數(shù)據(jù)為主，以政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、社會(huì)滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)為輔。目前，江西省第三方體檢主要在贛州、景德鎮(zhèn)、南昌等三個(gè)樣本城市中開(kāi)展。

社會(huì)滿意度調(diào)查。從以人為本視角出發(fā)，獲取居民對(duì)城市體檢各領(lǐng)域的主觀感知評(píng)價(jià)，來(lái)揭示實(shí)體城市建設(shè)與居民個(gè)體需求的互動(dòng)規(guī)律，與傳統(tǒng)客觀評(píng)價(jià)的單一視角互為補(bǔ)充，從而達(dá)到改善區(qū)域人居環(huán)境和服務(wù)民生的目的。主要由省住建廳委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查手段獲取滿意度評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，為各城市發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行把脈。目前，社會(huì)滿意度調(diào)查主要在贛州、景德鎮(zhèn)、南昌等三個(gè)樣本城市中開(kāi)展。

2.江西省城市自體檢工作內(nèi)容

江西省城市自體檢工作包括指標(biāo)評(píng)估（基礎(chǔ)指標(biāo)+特色指標(biāo)）和城市人居環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查兩方面內(nèi)容。指標(biāo)評(píng)估和城市人居環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查是城市自體檢的必要內(nèi)容，其中基礎(chǔ)指標(biāo)按《關(guān)于開(kāi)展2021 年度全省城市體檢工作的通知》（贛建示范辦【2021】1號(hào)）文件規(guī)定執(zhí)行，特色指標(biāo)由城市自行選取。

三、瑞昌市城市體檢探索

瑞昌市城市體檢主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了技術(shù)方法的探索。

1.類(lèi)推人體體檢，制定“四步”問(wèn)診思路

第一步：定套餐：突顯瑞昌城市特色，構(gòu)建瑞昌指標(biāo)體系。在江西省 2021 年城市基礎(chǔ)體檢指標(biāo)體系框架的基礎(chǔ)上，立足指標(biāo)可獲取性可計(jì)算、可追溯的原則，按照目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦 “全國(guó)具有影響力產(chǎn)業(yè)集群的工業(yè)強(qiáng)市、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高水平開(kāi)放的口岸城市、改革創(chuàng)新要素充分涌動(dòng)的活力城市、縣域一流營(yíng)商環(huán)境的樣板城市、內(nèi)陸宜居宜業(yè)現(xiàn)代化的品質(zhì)城市”的城市發(fā)展目標(biāo)和“運(yùn)動(dòng)之城、羽球之都” “青銅故里、剪紙之鄉(xiāng)”的特色彰顯，同時(shí)結(jié)合瑞昌市“十四五”規(guī)劃和政府近期推進(jìn)的重點(diǎn)工作，考慮選取6項(xiàng)特色指標(biāo)，構(gòu)建具有瑞昌市地方特色的“114+6”城市體檢指標(biāo)體系。

第二步：查病灶：綜合城市體檢指標(biāo)客觀評(píng)價(jià)和人居環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查主觀評(píng)價(jià)，判斷較好指標(biāo)、一般指標(biāo)和不足指標(biāo)。

第三步：診病情：針對(duì)識(shí)別出的城市問(wèn)題，分析其影響程度和影響范圍及原因，診斷出城市建設(shè)中的成效、短板和突出問(wèn)題。

第四步：開(kāi)藥方：針對(duì)城市體檢發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，根據(jù)城市問(wèn)題的影響范圍與影響程度，提出解決問(wèn)題的行動(dòng)優(yōu)先等級(jí)，并明確治理內(nèi)容、牽頭單位，為城市下一年度政府工作報(bào)告提供決策參考（圖1）。

圖1 城市體檢技術(shù)路線 資料來(lái)源: 作者自繪

2.采取“動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”數(shù)據(jù)，確保問(wèn)卷人群全覆蓋

瑞昌市城市自體檢共收到有效問(wèn)卷5003份，采取以線上問(wèn)卷為輔、線下問(wèn)卷為主、社區(qū)座談相結(jié)合的方式，對(duì)城市不同年齡段和不同職業(yè)人群進(jìn)行人居環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查， 全面了解人民群眾關(guān)切的“急難愁盼”問(wèn)題，深入查找群眾身邊的“城市病”。為了確保問(wèn)卷數(shù)量有效性，確保不同職業(yè)、不同年齡、不同社區(qū)覆蓋比較均勻，規(guī)劃對(duì)各社區(qū)問(wèn)卷數(shù)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)數(shù)量不達(dá)標(biāo)的社區(qū)及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，確保問(wèn)卷有效性。同時(shí)在對(duì)居民反饋的集中問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)，確保問(wèn)題反饋的真實(shí)性。

3.創(chuàng)新指標(biāo)評(píng)估方法，“由下往上、逐級(jí)推導(dǎo)診斷法”開(kāi)展指標(biāo)評(píng)估

為避免就指標(biāo)論指標(biāo)，規(guī)劃采用“由下往上、逐級(jí)推導(dǎo)”評(píng)估法 。結(jié)合指標(biāo)一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)分類(lèi)，采用由下往上、逐級(jí)指標(biāo)評(píng)估法，綜合具體指標(biāo)、具體板塊、九大維度判斷城市是否存在城市問(wèn)題或短板。

首先、明確三級(jí)指標(biāo)參考區(qū)間。從“目標(biāo)導(dǎo)向—規(guī)劃目標(biāo)”“嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)—國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”“立足本土—?dú)v年數(shù)據(jù)對(duì)比”“以人為本—人居環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查”五個(gè)維度建立具有瑞昌市特色的體檢指標(biāo)評(píng)估體系。在五個(gè)維度中，以法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范（國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)）、政策文件、相關(guān)規(guī)劃（如國(guó)家或地方“十四五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃）中的剛性目標(biāo)為約束值；“相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)”、中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)（或國(guó)家生態(tài)園林城市、生態(tài)文明城市等）為目標(biāo)值，以人居環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查”結(jié)果、歷史數(shù)據(jù)作為參考值。其次，對(duì)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分檔評(píng)估。對(duì)達(dá)到情況按照ABCDE五種級(jí)別進(jìn)行評(píng)估，分別對(duì)應(yīng)“很好、較好、一般、相對(duì)不足、不足”五個(gè)層次評(píng)定（表1）。第三，對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分檔評(píng)估。評(píng)估城市在34個(gè)板塊問(wèn)題的嚴(yán)重程度（表2）。

表1 三級(jí)指標(biāo)評(píng)估和行動(dòng)優(yōu)先級(jí)的判斷原則

表2 二級(jí)指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)一覽表

最后，城市體檢問(wèn)題綜合診斷，評(píng)估城市在九大維度問(wèn)題嚴(yán)重程度。采用表3評(píng)判原則。

表3 一級(jí)板塊綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

4.進(jìn)行“指標(biāo)下沉”，識(shí)別“問(wèn)題社區(qū)”

為了準(zhǔn)確查找城市問(wèn)題，規(guī)劃對(duì)指標(biāo)內(nèi)容與居民生活密切相關(guān)指標(biāo)逐級(jí)下沉到社區(qū)，以利于查找問(wèn)題根源，精準(zhǔn)施策。綜合問(wèn)卷調(diào)查下沉空間分析和客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)下沉分析，識(shí)別問(wèn)題社區(qū)，明確問(wèn)題社區(qū)清單，綜合形成問(wèn)題地圖。

5.采取“三步診斷法”，對(duì)城市病情進(jìn)行診斷

綜合考慮指標(biāo)分析評(píng)估結(jié)果和人居環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，根據(jù)查找出問(wèn)題的輕重程度，將城市問(wèn)題分為發(fā)展短板問(wèn)題和突出城市問(wèn)題兩種類(lèi)型。首先將影響城市正常運(yùn)行和基本生存保障，或人居環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查反饋反映的突出問(wèn)題診斷為突出的城市問(wèn)題。其次，將二級(jí)板塊評(píng)估為一般或輕微問(wèn)題或人居環(huán)境問(wèn)卷調(diào)查識(shí)反饋的一般問(wèn)題診斷為城市發(fā)展短板。最后，將二級(jí)板塊評(píng)估為較好且居民問(wèn)卷調(diào)查比較滿意的識(shí)別為城市建設(shè)成效（圖2）。

圖2 城市病情診斷技術(shù)路線圖 資料來(lái)源: 作者自繪

6.“對(duì)癥下藥”，提出城市治理行動(dòng)計(jì)劃

結(jié)合瑞昌城市體檢中反映出的4大發(fā)展短板和6大突出問(wèn)題，制定了10大行動(dòng)23項(xiàng)任務(wù)、2項(xiàng)配套政策。 其中，針對(duì)突出問(wèn)題，提出“重點(diǎn)治理”類(lèi)行動(dòng)，行動(dòng)優(yōu)先級(jí)為特別優(yōu)先或比較優(yōu)先，需要下一年度或十四五期間推進(jìn)；針對(duì)城市發(fā)展短板，但仍需保持或進(jìn)一步提升的城建項(xiàng)目，提出“補(bǔ)足短板”類(lèi)行動(dòng)，行動(dòng)優(yōu)先級(jí)為比較優(yōu)先或一般優(yōu)先，需要“十四五”期間或中遠(yuǎn)期分步實(shí)施。

四、結(jié)語(yǔ)與討論

城市體檢源于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的術(shù)語(yǔ)。用于身體健康狀況評(píng)價(jià)與疾病風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、預(yù)警及早期篩查的一種醫(yī)學(xué)行為、方法與過(guò)程。其本質(zhì)是評(píng)估狀況和病灶診斷。

城市體檢工作是落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求，貫徹十九大精神、中央城市工作會(huì)議精神和全面實(shí)行中央城市工作會(huì)議精神、落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》和推進(jìn)以人民為中心的城市品質(zhì)提升要求的重要舉措，是以推動(dòng)城市建設(shè)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，推動(dòng)城市發(fā)展由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變的重要抓手。

城市體檢作為新興事物，總體來(lái)看江西省城市體檢工作存在以下難點(diǎn)，也是后續(xù)工作需要注重的4個(gè)方面：一是如何建議更科學(xué)、精準(zhǔn)的城市體檢指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市問(wèn)題更全面更精準(zhǔn)的評(píng)估監(jiān)測(cè)；二是如何建立公眾參與和部門(mén)協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市建設(shè)管理多方參與協(xié)同；三是如何建立城市體檢向城市更新行動(dòng)轉(zhuǎn)化的體制機(jī)制。