郭玉華

近十年來，隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的日益發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)系問題也引起學(xué)界關(guān)注。劉洋(2021)提出黨內(nèi)法規(guī)制度是推進國家治理現(xiàn)代化的中國特色方式；王旭(2021)提出黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)彰顯中國科學(xué)治理的邏輯；黨內(nèi)法規(guī)問題研究專家宋功德將黨規(guī)比喻為“中國之治”得以成功的獨特治理密碼和中國特色社會主義制度優(yōu)勢的金色名片；梁瑞英(2021)、劉箭(2021)、劉霞(2021)等也從國家治理現(xiàn)代化視角對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)問題作了分析；王曼玲(2022)等從制度與執(zhí)行力兩個方面對完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系進行了思考。以上研究趨勢一方面表明，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是中國國家治理體系的一部分已是學(xué)界公認的真命題；另一方面也表明，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與中國國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)亟待闡發(fā)，以推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進入新境界，中國國家治理體系和治理效能更好實現(xiàn)。

論文從分析“治理”的語境含義、中國國家治理的話語生成和治理實踐著手，力圖從理論、話語和實踐三個層面構(gòu)建中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與中國國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)，以期為開拓黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究視野、創(chuàng)新中國特色治理話語體系、溝通中國國家治理與世界治理的話語聯(lián)系有所助益。

一、“治理”的語境含義為構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)創(chuàng)設(shè)了理論前提

打通理論與現(xiàn)實的聯(lián)系是人文社會科學(xué)研究的重要使命。國家治理現(xiàn)代化背景下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)問題之所以成為國內(nèi)學(xué)界公認的真命題并給予深入研究思考，除了基于中國國家治理體系建設(shè)的歷史自信，也根源于其與“治理”語境含義的內(nèi)洽。

“治理”在國內(nèi)外各學(xué)科話語中被廣泛使用，如環(huán)境治理、公司治理、全球治理、項目治理、治理體系以及善治等。關(guān)于出現(xiàn)“治理”應(yīng)用“泛化”現(xiàn)象的原因，有國外研究者羅茲(RHODES)認為，是由于“治理”一詞“本身‘其實并無含義’”；也有學(xué)者奧菲(OFFE，2008)質(zhì)疑“‘治理’一詞是否只是一個‘空洞的符號’”[1]4。

這雖不意味著“治理是個筐，啥都可以裝”，但“含義含糊”為人們廣泛使用“治理”這一術(shù)語提供了可能。澳大利亞學(xué)者H.K.科爾巴齊分析提出，“治理”具有語境含義屬性，認為“與其探索這一廣泛采用術(shù)語的含義，不如去研究不同治理含義的所處語境”[1]4。H.K.科爾巴齊還曾提出，“在(某些國家)從運用國家權(quán)力進行統(tǒng)治，逐漸轉(zhuǎn)向政府和非政府多個主體通過協(xié)商協(xié)作完成各種政策指令”的轉(zhuǎn)變中，“政治學(xué)者需要使用新的概念來描述”“需要新的分析結(jié)構(gòu)和模式”，而“治理”就是作為政治與行政模式“最顯著的(解釋框架)”[1]3而被應(yīng)用。

也就是說，當(dāng)“治理”被用于分析不同國家政治和行政運行機制的分析框架時，其含義天然具有包容性和開放性。而機制作為制度或體制的動態(tài)運行，與制度和體制的運行效果密不可分。例如，美國的治理被描述為“政府運用非政府組織來達到自身目的”，政府治理通常使用四種模式：“市場、合約、伙伴關(guān)系、教導(dǎo)自律”(BELL and HINDMOOR)；維基百科對全球治理的界定則聚焦于兩個層面的三層關(guān)系：分別是政治和非正式制度、機制關(guān)系的結(jié)合，以及國家、市場、公民及政府間或者非政府組織間的聯(lián)結(jié)過程(WEISS and THAKUR)。世界銀行內(nèi)部文件則更清晰地提出：“治理也許可以顯示出國家如何統(tǒng)治以及國家事務(wù)是如何得到管理和規(guī)劃的。治理指向一個國家的政治系統(tǒng)以及其如何與公共管理和法律一起發(fā)揮職能。因而，治理超越了‘政府’(government)概念而包含了政治的維度)”[1]3

中國的國家治理是怎樣的？其制度建設(shè)和運行機制是怎樣的？黨的十九屆四中全會上通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中有明確地界定和闡釋：中國國家治理的制度基礎(chǔ)和前提是中國特色社會主義制度建設(shè)，中國國家的治理活動完全“依照中國特色社會主義制度展開”；中國特色社會主義制度從靜態(tài)建設(shè)到動態(tài)運行就是中國國家治理體系和治理能力、治理效能的集中體現(xiàn)；“堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是確保中國特色社會主義制度建設(shè)和運行可持續(xù)發(fā)展的政治保障。黨內(nèi)法規(guī)制度是新時代科學(xué)開展全面從嚴(yán)治黨、保證黨依法執(zhí)政、黨員干部依法行政的重要方法，對建設(shè)法治政府、法治國家和法治社會均有積極意義，是“中國特色社會主義法治體系的組成部分。”[2]

回到“治理”的語境含義屬性描述中國國家治理現(xiàn)代化，必然要關(guān)注中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一“中國特色社會主義制度最顯著的優(yōu)勢”，也必然關(guān)涉黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨、保障黨的組織力和凝聚力中的地位和作用，發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與中國國家治理現(xiàn)代化中的理論內(nèi)洽，從而為構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)創(chuàng)設(shè)理論前提。

二、“中國治理”為構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)提供話語表達

新時代在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略和早日實現(xiàn)中國夢的征程中，克服“制度的天花板”是重點和難點。面對“制度的現(xiàn)代化”[3]是什么和怎么建設(shè)兩個問題，十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央有著清醒的認識。習(xí)近平總書記在受中共中央委托對《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的說明，以及隨后的《四中全會精神40問》系列報道和《全面把握制度與治理的辯證關(guān)系》(人民網(wǎng)2019-11-20)《深刻把握全面深化改革總目標(biāo)的科學(xué)內(nèi)涵和實踐要求》(人民網(wǎng)2022-03-24)等理論文章中，均明確表達兩層含義：一是“國家治理的中心問題就是制度和治理的關(guān)系問題”，“制度是治理的依據(jù)，治理是制度的實踐演進，制度的作用發(fā)揮通過治理實現(xiàn)”；二是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化規(guī)定了在根本方向指引下完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的鮮明方向?！盵4]

在堅持“以我為主，為我所用”的思路下，黨的十九屆四中全會首次明確提出“中國國家治理現(xiàn)代化”重大命題，并結(jié)合“提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”的使命要求，提出要“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[5]，“中國之治”話語體系漸成。

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的邊界及其功能定位上，習(xí)近平總書記多次強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的“政治保障”作用。如在黨的十八屆四中全會上指出：黨內(nèi)法規(guī)具有為管黨治黨提供依據(jù)和建設(shè)社會主義法治國家提供保障的雙重作用，要求“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[6]。在中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記強調(diào)，抓住法治體系建設(shè)這個總抓手，全面深化法治領(lǐng)域改革，統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)體系等法治體系建設(shè)，正確處理依法治國和依規(guī)治黨等重要關(guān)系，“形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局。”習(xí)近平總書記指出：這是中國特色社會主義法治道路和法制體系的重要體現(xiàn)，也是確?！安话迅母镒兂伞畬?biāo)’西方法治體系、‘追捧’西方法治實踐”[7]的原則要求。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與中國國家法治體系建設(shè)、“中國之治”制度體系的邏輯關(guān)系進一步明晰。

“截至2021年7月1日，全黨有效黨內(nèi)法規(guī)多達3615部”，包含黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)制定的部委黨內(nèi)法規(guī)、省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)等多個層級指定的黨內(nèi)法規(guī)；可分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等多種規(guī)范[8]，“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。根據(jù)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》，“中國將堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一作為建設(shè)法治中國的重要原則”[9]。建設(shè)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，保證依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，更好發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在推進國家治理體系和治理現(xiàn)代化中的作用[10]，將是未來中國國家治理現(xiàn)代化的題中之義。

三、長期的難難實踐為構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)夯實實踐基礎(chǔ)

百年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民開展了成效卓著的工作，取得了舉世矚目的成就，走出了一條具有世界參考意義的現(xiàn)代化之路。始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國共產(chǎn)黨百年奮斗的基本經(jīng)驗，也是中國共產(chǎn)黨能領(lǐng)導(dǎo)中國治理體系和治理效能走向現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗。

黨內(nèi)法規(guī)作為“黨的統(tǒng)一意志”[11]39的載體，是實施黨的自我革命的制度化方法，是保持黨的先進性和純潔性、提高領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平的重要方式，也是“科學(xué)規(guī)范黨的生活、調(diào)整黨務(wù)關(guān)系、引導(dǎo)黨的組織和黨員做出正確行為選擇、預(yù)測行為結(jié)果、評價行為是否適當(dāng)并做出獎懲”[11]76的制度依據(jù)。對加強黨科學(xué)執(zhí)政和黨員干部依法行政，從而建設(shè)法治國家、法治社會和法治政府，提高中國善治水平具有關(guān)鍵性作用，也是中國共產(chǎn)黨能成功引領(lǐng)中國治理體系和治理效能走向現(xiàn)代化的重要前置一環(huán)。

回首以往，在一些關(guān)鍵節(jié)點，始終伴隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。早在1926年黨就通過了第一個黨內(nèi)反腐文件《中共中央擴大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》，指出：貪污腐化分子“不特不能執(zhí)行革命的工作，且將為群眾所厭棄”，只有堅決清洗“才能堅固我們的營壘，才能樹立黨在群眾中的威望”[12]，以黨的廉潔法規(guī)建設(shè)顯示了中國共產(chǎn)黨的先進性。新中國成立前夕，1948年，毛澤東起草了《關(guān)于建立報告制度》的黨內(nèi)指示；同年6月5日，中共中央作出《關(guān)于宣傳工作中請示與報告制度的規(guī)定》；8月14日，中共中央、中央軍委發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行向中央作請示報告制度的指示》等，強化和牢固了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。改革開放之初，黨修改制定了十二大黨章，審議通過了第一個具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范——《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，制定了一批反對黨員干部貪污腐化的條例規(guī)定，為改革開放國策實施提供了較好黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境。新時代，黨又以全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略為引領(lǐng)，加強黨內(nèi)法規(guī)的制度化、體系化建設(shè)，走出了一條從框架構(gòu)建到體系化發(fā)展，從黨內(nèi)政治文化建設(shè)到黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機制改革，從修改黨章到形成在黨章之下的“1+4”(即：黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度)制度體系的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)之路，為建設(shè)具有中國特色的國家治理體系、發(fā)揮中國國家治理優(yōu)勢和效能保駕護航。

黨的十九屆六中全會指出：“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨，全面從嚴(yán)治黨”[13]，這是我們黨百年奮斗的基本經(jīng)驗。中國共產(chǎn)黨“這么大一個政黨，靠什么來管好自己的隊伍？靠什么來戰(zhàn)勝風(fēng)險挑戰(zhàn)？除了正確的路線方針政策外，必須靠嚴(yán)明規(guī)范和紀(jì)律”[14]，這是百年來黨的建設(shè)基本經(jīng)驗。黨內(nèi)法規(guī)制度是黨的紀(jì)律要求的具體體現(xiàn)，是黨管黨治黨的重要方法，對保證黨依法執(zhí)政，建設(shè)社會主義法治國家具有政治保障作用。

構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與中國國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)，確立黨內(nèi)法規(guī)是中國國家治理體系的組成部分，內(nèi)洽于“治理”的語境含義屬性，符合“中國治理”話語邏輯和表達，也耦合于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國國家治理現(xiàn)代化的實踐。從中國國家治理現(xiàn)代化視角繼續(xù)深化對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的研究，對推進中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究走向新境界、彰顯中國國家治理的優(yōu)勢和效能、深化中國治理與世界治理的話語交流均有積極意義。