張琳琳，彭志藝

（中國信息通信研究院 安全研究所，北京 100191）

0 引 言

隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)應(yīng)用廣泛深入到全球貿(mào)易、國際金融、跨國生產(chǎn)及消費(fèi)、娛樂、教育、醫(yī)療等各個(gè)領(lǐng)域，成為推動(dòng)新一輪全球化的增長引擎。在“百年未有之大變局”中，全球深層次矛盾突出，數(shù)據(jù)安全在全球治理中的地位日益凸顯。推動(dòng)全球數(shù)據(jù)治理體系變革，構(gòu)建新的數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則和秩序成為大勢所趨。美、歐、中3大陣營的數(shù)據(jù)安全規(guī)則主導(dǎo)權(quán)爭奪加劇，并逐漸將規(guī)則延伸拓展至人工智能、5G等新技術(shù)領(lǐng)域。當(dāng)前，歐美在國際規(guī)則話語權(quán)體系上仍占據(jù)明顯優(yōu)勢，而我國作為數(shù)據(jù)規(guī)模全球領(lǐng)先的國家，亟需把握數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則形成的關(guān)鍵窗口期，在重要規(guī)則制定中發(fā)揮前瞻性作用，形成與數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模相匹配的國際規(guī)則影響力。

1 數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢

隨著全球數(shù)據(jù)應(yīng)用的廣泛深入和數(shù)據(jù)體量的不斷膨脹，數(shù)據(jù)全球化在創(chuàng)造巨大經(jīng)濟(jì)財(cái)富和價(jià)值的同時(shí)，也引發(fā)了一系列的安全問題。數(shù)據(jù)安全成為全球治理的重要議題，構(gòu)建國際數(shù)據(jù)安全規(guī)則也隨之成為世界主要國家的關(guān)注重點(diǎn)。

1.1 數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則重點(diǎn)議題

一是在個(gè)人數(shù)據(jù)方面，歐盟確立的高標(biāo)準(zhǔn)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)模式已成為全球基本共識(shí)。受歐盟單一市場資源優(yōu)勢和監(jiān)管規(guī)則域外適用的輻射性影響，世界多數(shù)國家在國內(nèi)立法中都不同程度借鑒歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）基本原則。同時(shí)，以臉書、蘋果、谷歌和微軟為代表的跨國企業(yè)均采用類似GDPR的隱私政策，并在全球業(yè)務(wù)中推廣適用。

二是在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方面，各國戰(zhàn)略利益和理念價(jià)值差異驅(qū)動(dòng)規(guī)則制定的俱樂部化[1]。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)仍處于標(biāo)準(zhǔn)差異化、規(guī)則碎片化階段。由于各國核心利益和價(jià)值觀具有較大差異，短期內(nèi)很難形成各方接受的單一數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則，構(gòu)建數(shù)據(jù)流動(dòng)“朋友圈”的做法仍將延續(xù)。美國和歐盟各自組建的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）跨 境 隱私規(guī)則（Cross Border Privacy Rules，CBPR）體系和滿足充分保護(hù)要求的GDPR“白名單”個(gè)規(guī)則體系持續(xù)推進(jìn)。目前9個(gè)經(jīng)濟(jì)體加入美國CBPR體系，CBPR思想也間接影響了由11國簽署的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）及15國簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）跨境隱私規(guī)則制定；12國與歐盟達(dá)成“充分性認(rèn)定”。歐盟委員會(huì)發(fā)布GDPR實(shí)施評(píng)價(jià)報(bào)告稱，有42個(gè)歐洲國家簽署了《有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理中的個(gè)體保護(hù)公約》（第108號(hào)公約）。

三是在數(shù)據(jù)本地化方面，各國對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間不穩(wěn)定和維護(hù)本國數(shù)據(jù)主權(quán)的焦慮加劇，影響本地化政策的制定和實(shí)施[2]。2021年7月，美國信息技術(shù)和創(chuàng)新基金會(huì)（Information Technology and Innovation Foundation，ITIF）發(fā)布報(bào)告《全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的壁壘如何加大、帶來的代價(jià)以及如何解決這些問題》中提到，2017—2021年，制定數(shù)據(jù)本地化政策的國家數(shù)量從35個(gè)增加到62個(gè)，全球數(shù)據(jù)本地化政策的總數(shù)從67個(gè)增加到144個(gè)。美國外資安全審查委員會(huì)為保障美國國家安全，可要求通信數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)、用戶信息等數(shù)據(jù)資源僅存儲(chǔ)在美國境內(nèi)。歐盟在境外支持?jǐn)?shù)據(jù)本地化，認(rèn)為“歐洲的數(shù)據(jù)應(yīng)該在歐洲存儲(chǔ)和處理”。此外，技術(shù)能力相對(duì)較弱的國家更傾向持續(xù)采取數(shù)據(jù)本地化等防御主義措施，例如，印度接連推出《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法草案》和《印度電子商務(wù)國家政策框架草案》，明確印度將逐步采取措施推進(jìn)數(shù)據(jù)本地化進(jìn)程。

1.2 數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則主導(dǎo)權(quán)爭奪

一是從美歐之間看，美歐在數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則的競爭博弈已經(jīng)白熱化?！栋踩蹍f(xié)議》《隱私盾協(xié)議》兩次判決無效，體現(xiàn)了美歐數(shù)據(jù)安全規(guī)則背后的利益與理念分歧顯著。同時(shí)，致力于解決數(shù)據(jù)安全合作的美國—?dú)W盟貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（Trade and Technology Council，TTC）在2021年9月發(fā)布的成立聯(lián)合聲明中，仍未體現(xiàn)出跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等數(shù)據(jù)安全規(guī)則對(duì)接協(xié)調(diào)后取得的明顯成果，這也顯示出數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的競爭態(tài)勢在短期內(nèi)難以調(diào)和。

二是從美歐對(duì)我國看，美歐視我國為數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則制定的主要競爭對(duì)手。美歐不僅對(duì)我國提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》始終持質(zhì)疑態(tài)度，同時(shí)在人工智能數(shù)據(jù)安全等新興領(lǐng)域，也對(duì)我國持續(xù)排擠打壓。例如，美歐等15國參與的“全球人工智能合作伙伴計(jì)劃”，將我國排除在外；美國2021年發(fā)布的《全球戰(zhàn)略愿景》提出拜登政府將不遺余力地拉攏盟友，并削弱我國在國際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union，ITU）、世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（World Intellectual Property Organization，WIPO）、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization，ISO）等機(jī)構(gòu)中的影響力，對(duì)沖我國在國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定方面的努力。

三是從其他數(shù)字經(jīng)濟(jì)國家看，謀求與大國數(shù)據(jù)規(guī)則銜接的樞紐地位是主要目標(biāo)。以日本、韓國、新加坡為代表的數(shù)字產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的中等強(qiáng)國，積極推進(jìn)與美、歐、中數(shù)據(jù)安全規(guī)則銜接，為本國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展掃除外部制度障礙。例如，日、韓、新3國積極參與美國倡導(dǎo)的CBPR機(jī)制，推動(dòng)與歐盟達(dá)成“充分性認(rèn)定”或簽署貿(mào)易協(xié)定，實(shí)現(xiàn)與美歐兩大數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)圈的交融。同時(shí)，借助RCEP等機(jī)制同我國數(shù)據(jù)安全規(guī)則對(duì)接，并對(duì)我國申請(qǐng)加入CPTPP機(jī)制持不排斥或歡迎態(tài)度。

1.3 數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則依托的治理機(jī)制

一是雙邊和區(qū)域機(jī)制在數(shù)據(jù)安全規(guī)則制定方面保持持續(xù)活躍。美、歐、中、俄等國均認(rèn)可聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則構(gòu)建中的作用，在聯(lián)合國大會(huì)上已有數(shù)據(jù)安全相關(guān)內(nèi)容的討論，但短期內(nèi)形成統(tǒng)一的全球數(shù)據(jù)安全規(guī)則難度較大。在全球性機(jī)制缺位的背景下，除經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）、APEC等最早關(guān)注數(shù)據(jù)安全治理的區(qū)域性組織和經(jīng)貿(mào)機(jī)制外，以RCEP、CPTPP為代表的新興亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)機(jī)制日漸成為推進(jìn)國際數(shù)據(jù)安全規(guī)則制定的主要舞臺(tái)。同時(shí)，《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》《美墨加貿(mào)易協(xié)定》《歐日經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等為代表的雙多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議也日益成為推動(dòng)價(jià)值理念相近、經(jīng)貿(mào)頻繁的國家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全規(guī)則對(duì)接協(xié)調(diào)的重要載體，并廣泛涉及人工智能、5G等新技術(shù)以及金融、供應(yīng)鏈等相關(guān)領(lǐng)域。

二是亞太地區(qū)將成為大國爭奪數(shù)據(jù)治理規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的必爭之地。一方面，亞太地區(qū)橫跨東亞、東南亞，以及瀕臨太平洋的美國、澳大利亞等國家，覆蓋全球近40%的人口，經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易約占世界總量的50%，是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膮^(qū)域。另一方面，受亞太地區(qū)活躍的數(shù)據(jù)安全治理實(shí)踐探索的影響，美、歐、中3大數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展陣營都極為重視對(duì)亞太地區(qū)數(shù)據(jù)治理規(guī)則的影響力，擴(kuò)大在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字信息技術(shù)領(lǐng)域的合作，通過“印太戰(zhàn)略”“一帶一路”倡議，以及RCEP、《中歐全面投資協(xié)定》的簽署，輸出數(shù)據(jù)安全規(guī)則主張。

2 我國面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

當(dāng)前，我國在數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則制定方面仍處于弱勢，但我國龐大的數(shù)據(jù)體量也為規(guī)則的探索和實(shí)踐提供了有利場景。

2.1 存在不足

一方面，美國對(duì)我國數(shù)據(jù)安全理念持續(xù)抹黑。美國將中國的數(shù)字安全治理主張片面概括為數(shù)據(jù)本地化，曲解我國推動(dòng)安全的前提下促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等主張。同時(shí)，將我國運(yùn)用新技術(shù)意識(shí)形態(tài)化，以數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)為借口，對(duì)我國5G供應(yīng)商肆意抹黑。

另一方面，國際上對(duì)我國數(shù)據(jù)安全規(guī)則的認(rèn)同不足。截至2021年3月，俄羅斯、巴基斯坦、柬埔寨及東盟、阿盟等國家和地區(qū)組織明確表示支持《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，但其他國家和地區(qū)尚未表態(tài)支持。美歐以缺少人權(quán)、隱私權(quán)考慮為由提出質(zhì)疑，并認(rèn)為中國意圖取代美國主導(dǎo)的現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間國際治理架構(gòu)。中亞、巴西、印度等國家和地區(qū)政府對(duì)“一帶一路”冷眼旁觀，媒體少報(bào)道或者非正面報(bào)道，甚至拋出“地緣擴(kuò)張論”“規(guī)則破壞論”“經(jīng)濟(jì)掠奪論”等負(fù)面評(píng)價(jià)[3]。中國數(shù)據(jù)安全國際主張尚未得到廣泛認(rèn)同和理解，這也正是我國軟實(shí)力發(fā)展沒有跟上硬實(shí)力發(fā)展在全球治理中的現(xiàn)實(shí)反映[4]。

2.2 面臨機(jī)遇

一方面，美歐數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域信任裂痕不斷加深，有利于我國爭取歐洲合作伙伴支持。美歐《隱私盾協(xié)議》失效，數(shù)據(jù)不信任成為美歐“技術(shù)聯(lián)盟”的重大障礙[5]。拜登政府努力修復(fù)改善美歐關(guān)系，但美歐在征收數(shù)字服務(wù)稅、保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和監(jiān)管科技企業(yè)等問題上的深刻分歧并未得到解決。歐洲戰(zhàn)略自主性不斷增加且部分國家缺乏“聯(lián)美制華”動(dòng)機(jī)，更傾向于以務(wù)實(shí)態(tài)度遵從本國利益需求進(jìn)行決策，如德國對(duì)華為5G采取“限制但不排除”策略等。

另一方面，我國數(shù)據(jù)規(guī)模優(yōu)勢有利于我國探索安全治理規(guī)則。我國幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟(jì)體量龐大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行數(shù)據(jù)規(guī)模列全球首位。據(jù)IDC測算，從2018年到2025年，中國擁有的數(shù)據(jù)量占全球27.8%，遠(yuǎn)高于美國的17.5%[6]。RCEP、“一帶一路”等經(jīng)貿(mào)合作框架的簽署，將顯著提高我國與相關(guān)國家的數(shù)字依存度，有利于我國借助區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)，通過“數(shù)字絲綢之路”等國際公共產(chǎn)品，嵌入輸出數(shù)據(jù)安全理念主張。

3 我國數(shù)據(jù)安全規(guī)則國際影響力提升建議

面對(duì)紛繁復(fù)雜的國際形勢和來自美歐國家的直接壓力，我國應(yīng)當(dāng)從參與全球數(shù)據(jù)安全規(guī)則構(gòu)建、推動(dòng)我國數(shù)據(jù)安全治理主張全球化、牽頭開展數(shù)據(jù)安全和新技術(shù)領(lǐng)域國際標(biāo)準(zhǔn)研究、加強(qiáng)人才隊(duì)伍培養(yǎng)、發(fā)揮國內(nèi)智庫和企業(yè)影響力等角度出發(fā)，系統(tǒng)地提升我國在國際規(guī)則制定中的影響力。

3.1 主動(dòng)設(shè)置數(shù)據(jù)安全規(guī)則相關(guān)議程

一是議程設(shè)置方面爭取戰(zhàn)略主動(dòng)。深度參與G20、APEC、OECD等現(xiàn)有國際治理平臺(tái)機(jī)制中數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則構(gòu)建進(jìn)程，細(xì)化數(shù)據(jù)跨境、個(gè)人信息保護(hù)、新技術(shù)應(yīng)用數(shù)據(jù)安全等國際規(guī)則制定，主動(dòng)設(shè)置對(duì)我國有利的議程。

二是構(gòu)建友好外部環(huán)境。借助國際治理平臺(tái)，與各國加強(qiáng)政策溝通，消除誤解、建立互信，以我國戰(zhàn)略性新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢助力有關(guān)國家做好抗疫和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇工作，為新冠肺炎疫情后新時(shí)期戰(zhàn)略性新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建友好的外部環(huán)境。

3.2 推動(dòng)我國數(shù)據(jù)安全治理主張全球化

一是提高《全球數(shù)據(jù)安全倡議》（以下簡稱倡議）影響力。通過雙邊及二軌對(duì)話、自主進(jìn)程運(yùn)作、國際進(jìn)程、舉辦國際會(huì)議等方式，與各方進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)合作和政策溝通協(xié)調(diào)，開展最佳實(shí)踐的交流共享，加大倡議宣介力度?？紤]聯(lián)合發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行談判，爭取中等強(qiáng)國的支持，擴(kuò)大倡議簽署方或支持方數(shù)量。

二是建立我國主導(dǎo)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)圈。以中國申請(qǐng)加入CPTPP及RCEP正式生效為契機(jī)，建立中國主導(dǎo)的更具操作性的區(qū)域數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合作框架。在區(qū)域和雙邊經(jīng)濟(jì)合作中及“一帶一路”的建設(shè)中，通過簽訂備忘錄、合作協(xié)議等方式，進(jìn)一步便利中國與相關(guān)國家地區(qū)之間的數(shù)據(jù)往來。

3.3 搶先布局新技術(shù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全規(guī)則構(gòu)建

一是在新技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域提升數(shù)字空間國際影響力。根據(jù)高校、研究機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)、中小企業(yè)關(guān)注側(cè)重點(diǎn)的差異，鼓勵(lì)多方參與G20、APEC等關(guān)于新技術(shù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全議題的討論。在中美、中歐等二軌對(duì)話中，積極回應(yīng)外方對(duì)于我國人臉識(shí)別、5G數(shù)據(jù)安全等問題的質(zhì)疑。

二是結(jié)合我國技術(shù)應(yīng)用優(yōu)勢推動(dòng)國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)國際化。發(fā)揮我國技術(shù)應(yīng)用市場、產(chǎn)業(yè)鏈和數(shù)據(jù)規(guī)模優(yōu)勢，精確匹配當(dāng)前主流國際標(biāo)準(zhǔn)化組織的重點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)研制方向，有策略地牽頭和參與國際標(biāo)準(zhǔn)化組織/國際電工委員會(huì)（International Organization for Standardization/International Electrotechnical Commission，ISO/IEC）、國際電聯(lián)電信標(biāo)準(zhǔn)化部門（ITU-T for ITU Telecommunication Standardization Sector）、歐洲電信標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)（European Telecommunications Standards Institute，ETSI）、電氣與電子工程師協(xié)會(huì)（Institute of Electrical and Electronics Engineers，IEEE）等國際組織的標(biāo)準(zhǔn)化工作，積極推進(jìn)我國人工智能數(shù)據(jù)安全、5G數(shù)據(jù)安全等在國際上較為領(lǐng)先的標(biāo)準(zhǔn)和研究成果轉(zhuǎn)化為國際規(guī)則。

3.4 加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域國際人才培養(yǎng)

一是推動(dòng)中央網(wǎng)信辦、工信部、外交部合作，通過多元化渠道培養(yǎng)兼具國際視野和國內(nèi)治理經(jīng)驗(yàn)的國際數(shù)據(jù)安全治理本土人才?；诂F(xiàn)有國際人才培養(yǎng)計(jì)劃，進(jìn)一步培養(yǎng)推薦有才學(xué)、有擔(dān)當(dāng)、有管理能力、有溝通技巧和外交手腕的專家或政府官員到數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域相關(guān)國際組織任職，補(bǔ)充在國際標(biāo)準(zhǔn)化組織和國際治理機(jī)構(gòu)中基層任職不足的局限。同時(shí)，努力打通人才“進(jìn)出”流通渠道，為數(shù)據(jù)安全治理領(lǐng)域國際化人才提供豐富的國內(nèi)任職機(jī)會(huì)。

二是對(duì)缺少全球數(shù)據(jù)安全治理經(jīng)驗(yàn)和人才儲(chǔ)備不足等制約因素，有針對(duì)性地加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全國際治理人才培養(yǎng)，加快中國軟實(shí)力提升。在國內(nèi)人才培養(yǎng)及國際人才招募方面，創(chuàng)造有利條件，實(shí)行有效的正向激勵(lì)，吸引全球數(shù)據(jù)安全治理領(lǐng)域的專業(yè)國際化海外留學(xué)人才和國際人才來華任職，同時(shí)建立國際化人才儲(chǔ)備庫。

4 結(jié) 語

《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》明確提出，要積極參與數(shù)據(jù)安全相關(guān)國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定。我國主動(dòng)參與和引領(lǐng)全球規(guī)則制定符合統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個(gè)大局的考慮。在全球數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域競合態(tài)勢明顯、規(guī)則尚未完善的前提下，建議我國緊抓關(guān)鍵窗口期，構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)圈、擴(kuò)大規(guī)則共識(shí)范圍、搶占新技術(shù)領(lǐng)域規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)，與全球各國增進(jìn)互信，提升我國在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)。