齊江寧 劉偉濤

（1.石家莊市平山縣應(yīng)急管理局，河北 石家莊 050400；2.石家莊市平山縣紀(jì)委監(jiān)委，河北 石家莊 050400）

0 引言

工商貿(mào)簡(jiǎn)稱工貿(mào)，作為應(yīng)急管理部門直管行業(yè)，由于其行業(yè)類別寬泛、企業(yè)數(shù)量眾多，在全國(guó)各縣（市、區(qū)）轄區(qū)都有涉及。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，工貿(mào)行業(yè)在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也日益暴露出事故險(xiǎn)情多發(fā)的新情況新問(wèn)題，如何長(zhǎng)期有效抓好工貿(mào)安全監(jiān)管，是擺在應(yīng)急管理部門面前的一道難題。筆者從現(xiàn)實(shí)工作出發(fā)，深入思考分析當(dāng)前工作現(xiàn)狀和不足，本著“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題”的原則，意在探究工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管的有效措施。

1 當(dāng)前現(xiàn)狀概述

近年來(lái)工貿(mào)行業(yè)事故呈反彈趨勢(shì)，引起了政府乃至全社會(huì)高度關(guān)注。工貿(mào)行業(yè)包括冶金、有色、建材、機(jī)械、輕工、紡織、煙草、商貿(mào)行業(yè)[1]，俗稱為“八大行業(yè)”，幾乎囊括制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)門類[2]，往下又可細(xì)分為大類、中類、小類，由原來(lái)的安監(jiān)局、機(jī)構(gòu)改革后的應(yīng)急管理局（應(yīng)急管理部設(shè)安全生產(chǎn)執(zhí)法和工貿(mào)安全監(jiān)督管理局，地方各級(jí)應(yīng)急部門分別設(shè)置工商貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)監(jiān)管，一旦出現(xiàn)事故或涉險(xiǎn)事件，應(yīng)急管理局（簡(jiǎn)稱應(yīng)急部門）首當(dāng)其沖、難辭其咎。

近年來(lái)，工貿(mào)行業(yè)新問(wèn)題新風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，鋼鐵、有限空間作業(yè)、外委作業(yè)、涉爆粉塵、環(huán)保設(shè)施引發(fā)的安全事故反彈趨勢(shì)明顯。比如，2021 年河北邢臺(tái)德龍鋼廠“10·28” 一氧化碳中毒事故，造成3 人死亡，2022 年北京冬奧會(huì)期間鋼鐵等工貿(mào)行業(yè)接連發(fā)生事故。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹行業(yè)一直實(shí)行安全生產(chǎn)許可并沿用至今，因工貿(mào)安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，之前未被納入行政許可事項(xiàng)，2013 年以來(lái)，國(guó)務(wù)院大力實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)和商事制度改革，下放和取消了多個(gè)行政審批項(xiàng)目（包括原國(guó)家安監(jiān)總局的安全培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)可）。在這樣的大背景下，工貿(mào)行業(yè)也不便納入行政審批項(xiàng)目，應(yīng)急部門少了行政許可的事前監(jiān)管方式，更需發(fā)揮事中事后監(jiān)管作用，針對(duì)監(jiān)管遇到的實(shí)際問(wèn)題，不斷探索完善監(jiān)管方式方法，引導(dǎo)規(guī)范工貿(mào)行業(yè)實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展。

2 幾點(diǎn)問(wèn)題思考

2.1 頂層政策制度仍待完善

同直管行業(yè)橫向比較，以?；沸袠I(yè)為例，其監(jiān)管依據(jù)主要有現(xiàn)行行政法規(guī)2 部，即《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令 第645 號(hào)）《安全生產(chǎn)許可證條例》（國(guó)務(wù)院令 第397 號(hào)），《中華人民共和國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全法》正在修訂。反觀工貿(mào)行業(yè)，行業(yè)監(jiān)管的法規(guī)比較少，且起步晚、層級(jí)底，現(xiàn)有原國(guó)家安監(jiān)總局的部門規(guī)章2 部，即《工貿(mào)行業(yè)重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》（安監(jiān)總管四〔2017〕129 號(hào)）《工貿(mào)企業(yè)有限空間作業(yè)安全管理與監(jiān)督暫行規(guī)定》（國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令 第59 號(hào)），2019 年應(yīng)急部門成立以來(lái)尚未修訂。

在監(jiān)管實(shí)際中發(fā)現(xiàn)，一些工貿(mào)企業(yè)會(huì)涉及?；返氖褂脙?chǔ)存等業(yè)務(wù)，即涉?；啡绾伪O(jiān)管的問(wèn)題，這是受到各地普遍關(guān)注的一個(gè)共性問(wèn)題。2014 年，貴州省安監(jiān)局上報(bào)《關(guān)于冶金等工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管工作有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》，2016 年，廣東省安監(jiān)局上報(bào)《關(guān)于造紙等工貿(mào)企業(yè)配套危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)儲(chǔ)存裝置安全監(jiān)管問(wèn)題的請(qǐng)示》，原國(guó)家安監(jiān)總局對(duì)此分別復(fù)函，給了一個(gè)原則性答復(fù)，但至今未見(jiàn)全國(guó)性的正式文件。時(shí)過(guò)境遷，安監(jiān)局被撤銷并入應(yīng)急部門3 年有余。在大應(yīng)急時(shí)代，筆者認(rèn)為，亟需上層研究出臺(tái)針對(duì)性的法規(guī)條文規(guī)定，填補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)管法規(guī)政策空白，這樣既有利于下好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的先手棋，又可給基層監(jiān)管執(zhí)法提供法理依據(jù)。

2.2 監(jiān)管效能發(fā)揮尚不充分

工貿(mào)企業(yè)呈現(xiàn)多行業(yè)、多類別的特點(diǎn)，不同行業(yè)之間，甚至同一行業(yè)內(nèi)部，企業(yè)的工藝、設(shè)備都相差很大，這對(duì)基層安監(jiān)人員的專業(yè)知識(shí)提出了很高要求。筆者實(shí)地調(diào)研了解，對(duì)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)來(lái)講，首先是安全監(jiān)管人員普遍沒(méi)有專業(yè)背景，執(zhí)法檢查主要是查安全管理制度、從業(yè)人員證件等檔案資料類問(wèn)題，而對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)類隱患“有心無(wú)力”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題隱患的能力欠缺。其次，基層安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)與監(jiān)管人手不足，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，財(cái)政支持保障力度很低，在車輛使用、辦公場(chǎng)所、檢測(cè)設(shè)備、監(jiān)督取證設(shè)備等配備不足。第三，2019 年縣級(jí)權(quán)力下放以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨下放事權(quán)“接不住”管不好”、承接能力不足的難題。近年來(lái)事故追責(zé)、問(wèn)責(zé)力度大，一旦出現(xiàn)事故，縣鄉(xiāng)肯定要被問(wèn)責(zé)，越是基層問(wèn)責(zé)力度越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處在最底層，容易造成監(jiān)管人員產(chǎn)生逃避心理，安監(jiān)崗位留不住人，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有專職安全監(jiān)管人員，一人多崗現(xiàn)象普遍，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新舊青黃不接，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不實(shí)行輪流制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在形式上已經(jīng)完成，雖成立了綜合行政執(zhí)法隊(duì)，但在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)卻存在無(wú)人愿意干執(zhí)法檢查、無(wú)奈只能用臨時(shí)工等現(xiàn)象。

2.3 企業(yè)基礎(chǔ)性工作不扎實(shí)

在基層監(jiān)管的工貿(mào)企業(yè)，主要是小型微型民營(yíng)企業(yè)（還有一些個(gè)體工商戶，為方便表述以下統(tǒng)稱企業(yè)），企業(yè)主習(xí)慣于采用經(jīng)驗(yàn)型管理，對(duì)于法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)知之甚少，存在主觀意識(shí)不強(qiáng)、安全投入不足、安全管理松懈等問(wèn)題，逢疫情等特殊時(shí)期經(jīng)濟(jì)效益普遍較低，更是抱有僥幸心理，問(wèn)題隱患反復(fù)出現(xiàn)，難以得到全面、徹底整治。此外，企業(yè)用工形式靈活，員工流動(dòng)性大，且大量招收附近村民，員工文化素質(zhì)偏低，有的崗前培訓(xùn)走形式或不經(jīng)培訓(xùn)就上崗，安全知識(shí)技能缺乏，自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，違章指揮、違章作業(yè)和違反勞動(dòng)紀(jì)律的“三違”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3 對(duì)策建議

3.1 盡早完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度

其一，雖然工貿(mào)企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)不高，但是細(xì)分起來(lái)，冶金、有色屬于金屬冶煉，安全生產(chǎn)法將其定為高危行業(yè)，可稱之為高危工貿(mào)行業(yè)，但長(zhǎng)期以來(lái)缺少針對(duì)性、行業(yè)性的政策法規(guī)，建議國(guó)家和省級(jí)部門能結(jié)合冶金、有色行業(yè)高危實(shí)際，將高危工貿(mào)和其他六大行業(yè)區(qū)分開(kāi)來(lái)，組織制定適用相應(yīng)的行業(yè)安全政策法規(guī)，必要時(shí)推進(jìn)行業(yè)安全法的立法工作。其二，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類，建議鼓勵(lì)和引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)和安全專家，探索完善建材、機(jī)械、輕工、紡織、煙草、商貿(mào)的行業(yè)通用性安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB）、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（AQ）類別實(shí)施，強(qiáng)化對(duì)一般工貿(mào)企業(yè)工藝設(shè)備、操作運(yùn)行等安全風(fēng)險(xiǎn)管控，為規(guī)范安全運(yùn)行提供標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。其三，建議緊跟應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革的步伐，加快修訂《工貿(mào)行業(yè)重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》（安監(jiān)總管四〔2017〕129 號(hào)）《工貿(mào)企業(yè)有限空間作業(yè)安全管理與監(jiān)督暫行規(guī)定》（國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令 第59 號(hào)）等部門規(guī)章。同時(shí)，針對(duì)工貿(mào)企業(yè)存在的涉危化品使用存儲(chǔ)等環(huán)節(jié)的現(xiàn)實(shí)狀況，建議積極出臺(tái)應(yīng)急管理部規(guī)章統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，彰顯安全監(jiān)管法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、規(guī)范性。

3.2 實(shí)施分級(jí)分類監(jiān)管模式

鑒于工貿(mào)企業(yè)種類分布廣、數(shù)量多，監(jiān)管人員相對(duì)不足的實(shí)際情況，建議以企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)類型為劃分標(biāo)準(zhǔn)，探索實(shí)施可具操作性的分級(jí)分類監(jiān)管，具體可以按照省市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三個(gè)層級(jí)展開(kāi)。省市部門負(fù)責(zé)縣域內(nèi)市屬以上企業(yè)安全監(jiān)管，并加大對(duì)基層的政策支持、設(shè)備配備及業(yè)務(wù)指導(dǎo)的力度。對(duì)冶金、有色高危行業(yè)和工藝復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)較大的企業(yè)執(zhí)法監(jiān)管，由縣級(jí)應(yīng)急管理部門全部承擔(dān)，原則上以縣級(jí)應(yīng)急管理局執(zhí)法為主，確有必要時(shí)聘請(qǐng)專家或第三方機(jī)構(gòu)參與執(zhí)法，實(shí)行“執(zhí)法+專家”工作模式。對(duì)于工藝簡(jiǎn)單、風(fēng)險(xiǎn)較小的工貿(mào)企業(yè)，例如建材類的磚廠、機(jī)械類的五金配件廠、輕工類的食品小作坊、商貿(mào)類的小商品零售店等，全部下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由其負(fù)責(zé)一般監(jiān)督管理、日常巡查等工作。這樣合理分配行政監(jiān)管權(quán)限，既符合分類分級(jí)監(jiān)管的改革目標(biāo)，解決當(dāng)前縣鄉(xiāng)兩級(jí)業(yè)務(wù)能力不足的問(wèn)題，又利于發(fā)揮各個(gè)層級(jí)的優(yōu)勢(shì)，防止出現(xiàn)高危行業(yè)監(jiān)管失控，還減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作負(fù)擔(dān)[3]。

3.3 加快實(shí)施信息化安全監(jiān)管

近兩年，筆者所在縣通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)形式，與第三方簽訂協(xié)議合作建設(shè)信息化平臺(tái)，覆蓋安全生產(chǎn)、應(yīng)急救援等核心業(yè)務(wù)，初步建成“集成數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模化、救援一體化”中樞系統(tǒng)，已接入企業(yè)視頻監(jiān)控圖像、報(bào)警點(diǎn)位等數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的多點(diǎn)位實(shí)時(shí)監(jiān)控、多系統(tǒng)綜合分析，下一步將推廣接入更多工貿(mào)企業(yè)。筆者翻閱文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)深圳市在信息化監(jiān)管方面走在了前列，該市通過(guò)科技信息化手段和數(shù)字賦能，建立了工貿(mào)企業(yè)網(wǎng)格監(jiān)管信息系統(tǒng)，正在探索依托工貿(mào)企業(yè)畫像系統(tǒng)，推動(dòng)監(jiān)管、執(zhí)法、預(yù)警更加精細(xì)、精準(zhǔn)、智能，全面提升工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管水平[4]。

3.4 不斷強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)

從外地探索經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一些地方政府還從源頭入手強(qiáng)化安全管理，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，出臺(tái)一攬子激勵(lì)政策，分批次、分區(qū)域、分行業(yè)引導(dǎo)符合條件企業(yè)入駐園區(qū)，推動(dòng)企業(yè)走產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展之路，打造工貿(mào)企業(yè)的園區(qū)化管理模式[5]。對(duì)于分散度高、規(guī)模小、不宜搬遷的工貿(mào)企業(yè)，建議縣鄉(xiāng)基層根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況，扎實(shí)推進(jìn)小微工貿(mào)企業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)化、雙控機(jī)制建設(shè)等基礎(chǔ)性工作，通過(guò)制度化手段推動(dòng)企業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)范化，著力解決小微企業(yè)“不重視、不會(huì)做”和基層監(jiān)管“管不住、管不實(shí)”問(wèn)題，逐步提升這部分工貿(mào)企業(yè)系統(tǒng)化安全水平。

3.5 不斷增強(qiáng)基層安監(jiān)職業(yè)榮譽(yù)感

機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)應(yīng)急部門履職盡責(zé)，當(dāng)好“守夜人”，工作高負(fù)荷、高壓力，“5+2”“白+黑”成為工作常態(tài)，一般沒(méi)有節(jié)假日和休息日，且越是節(jié)假日越繁忙，安全監(jiān)管全天候一刻不放松。建議上層考慮出臺(tái)基層安全監(jiān)管人員“盡職免責(zé)”的規(guī)定，鼓勵(lì)基層監(jiān)管人員敢擔(dān)當(dāng)、愿擔(dān)當(dāng)，可對(duì)照學(xué)習(xí)政法干警系統(tǒng)的做法，為縣鄉(xiāng)基層的優(yōu)秀安監(jiān)工作者表彰獎(jiǎng)勵(lì)，不斷增強(qiáng)安全監(jiān)管職業(yè)榮譽(yù)感。

4 小結(jié)

工貿(mào)行業(yè)涉及面廣、行業(yè)差異大，既有高危行業(yè)又有一般行業(yè)，工貿(mào)安全監(jiān)管不能有行業(yè)短板，需謹(jǐn)慎防范安全監(jiān)管的“木桶效應(yīng)”，避免工貿(mào)行業(yè)的漏管失控。本文提出完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、深化分級(jí)分類監(jiān)管、建設(shè)信息化平臺(tái)、夯實(shí)企業(yè)基礎(chǔ)、增強(qiáng)職業(yè)榮譽(yù)感等措施，旨在拋磚引玉，審慎地推進(jìn)監(jiān)管方式改革創(chuàng)新，以期常抓長(zhǎng)效、善作善成，不斷開(kāi)創(chuàng)工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管的新局面。