文 宏 李風(fēng)山

內(nèi)容提要 副職是官僚體制運(yùn)作體系的重要組成部分，涉及公共政策的議程設(shè)置、制定和執(zhí)行等全過程。然而，中西方科層組織構(gòu)建邏輯與運(yùn)作方式存在的本質(zhì)差別，決定了副職研究議題的顯著性程度。西方國家存在政務(wù)官與事務(wù)官的區(qū)分，其科層體系中的副職多處于從屬地位，承擔(dān)輔助性的角色，重要性相對而言并不明顯。相比之下，中國科層體系中的副職在組織運(yùn)作中發(fā)揮著不可或缺的作用，需要從多重維度理解科層組織中的副職。首先，副職的配置是行政事務(wù)適配與政治晉升激勵雙重驅(qū)動作用的結(jié)果；其次，結(jié)合中國治理情境，本文提出副職具有參謀輔助、制約監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行、凝聚共識、問題糾偏等五項(xiàng)功能，初步厘清了副職的功能邊界；最后，進(jìn)一步建構(gòu)出影響中國副職運(yùn)作過程的整體性框架，包括體制結(jié)構(gòu)的剛性規(guī)制(組織類型、層級架構(gòu)、管理幅度)、組織環(huán)境的柔性調(diào)適(與正職領(lǐng)導(dǎo)、其他副職、分管部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系)和個體特質(zhì)的偏好適配(自身性格、專業(yè)匹配)等因素。未來需要從中國制度情境和治理實(shí)踐出發(fā)，持續(xù)跟進(jìn)更多有關(guān)副職的實(shí)證研究，回應(yīng)與副職相關(guān)聯(lián)的復(fù)雜場景和問題，致力于探索此項(xiàng)極具中國特色的本土性命題。

問題的提出

副職是官僚體制運(yùn)作體系的重要組成部分，涉及公共政策的議程設(shè)置、制定和執(zhí)行等全過程，是科層組織得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的組成要素。其最早的設(shè)計思想可以追溯至威爾遜和古德諾等人關(guān)于“政治-行政”二分的思想。他們認(rèn)為政治側(cè)重于重大事項(xiàng)的決策，而行政則偏向于細(xì)微活動的執(zhí)行。①沿襲“政治-行政”二分范式可以發(fā)現(xiàn)，在一些對副職與正職的關(guān)系的理解中，特別是在有關(guān)職位職責(zé)設(shè)定框架中，正職多被認(rèn)為是政治家，關(guān)注的是政策制定，而副職則被認(rèn)為需要在政策執(zhí)行上投入更多的時間和精力。

除此之外，關(guān)于組織運(yùn)行中的分工思想，在韋伯對官僚制的論述中也能有所窺見。韋伯關(guān)注官僚制的運(yùn)作過程，著重討論等級主義、規(guī)則主義和文牘主義、非人格化等問題，他認(rèn)為，為了保證政治權(quán)力運(yùn)作的持續(xù)性和穩(wěn)定性，必須有一部分人被賦予法定權(quán)力。②此種分工思想，更多地傾向于關(guān)注官員分工所依靠的專業(yè)屬性，雖未直接談?wù)摳甭毜穆氊?zé)，但卻為我們理解副職提供了一個鮮明的理論注腳。

在中國，副職配置現(xiàn)象也由來已久。自組織建制及層級體系出現(xiàn)以來，副職就伴隨著組織系統(tǒng)運(yùn)行而產(chǎn)生。譬如，我國秦漢時期曾設(shè)置郡尉、縣尉，唐朝曾設(shè)侍郎，明朝曾設(shè)有同知、縣丞等副職的職位。在當(dāng)代政府的組織架構(gòu)設(shè)計中，都有相對應(yīng)的副職存在。例如，在省級政府中會設(shè)置多個“副省長”，在政府組成機(jī)構(gòu)中會設(shè)置多個“副局長”或“副主任”，等等。隨著組織體系更加完善，政府職能不斷擴(kuò)張，管理事務(wù)不斷增多，政府機(jī)構(gòu)需要更為充實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊，才能高效履行行政職能，實(shí)現(xiàn)特定轄區(qū)或事項(xiàng)的有效治理，這就要求在科層體系中配備必要且充足的副職。

盡管副職是科層制度設(shè)計的組成要素，在科層組織的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中發(fā)揮著重要功能，卻鮮有學(xué)者關(guān)注科層組織中的副職。為數(shù)不多的副職研究，主要從領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的視角，探討副職的作用邊界，強(qiáng)調(diào)其與上下級關(guān)系的處理，重點(diǎn)分析副職領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)如何做好副職。例如，有學(xué)者關(guān)注副職的角色定位，提出正副職領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不和諧的原因在于人事安排、經(jīng)費(fèi)報銷等方面，認(rèn)為副職應(yīng)該提高個人修養(yǎng)、明晰定位、履行好責(zé)任。③朱光磊等人從功能承擔(dān)的角度，將中國的副職體系歸納為“分管型副職模式”與“輔佐型副職模式”。④馬亮等人則充分關(guān)注副職配置的影響因素，基于28個省份的副省長分工數(shù)據(jù)和深度訪談，分析省級副職的分管部門與權(quán)力大小、專業(yè)背景的關(guān)聯(lián)。⑤他們還利用全國33個大城市的236位副市長的分管數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了常委身份、政治排序和任期等因素對副職分管部門的數(shù)量和職能的影響。⑥在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步驗(yàn)證了分管領(lǐng)導(dǎo)的行政職務(wù)、任期和來源等因素與部門績效的關(guān)系，提出在副職分管的制度設(shè)計中，要充分考慮管理幅度過大帶來的績效降低的風(fēng)險，豐富了組織績效管理的理論研究。⑦

以往的副職研究，多方位描繪了副職的理論圖譜，為推進(jìn)和拓展副職研究奠定了很好的前期基礎(chǔ)?？傮w而言，目前有關(guān)副職的研究，較少回應(yīng)科層體系中的重要理論命題，相較于副職在實(shí)踐運(yùn)作中的重要性和復(fù)雜性，副職在理論上的解構(gòu)和建構(gòu)尚待深入。進(jìn)言之，當(dāng)前公共管理學(xué)界對于副職的研究事實(shí)上是缺位的，副職在公共管理研究脈絡(luò)中尚未找到恰適、明確的學(xué)術(shù)定位，這與副職在政府體系中的實(shí)然重要性顯然不相匹配。

出于以上思考，筆者認(rèn)為當(dāng)前“科層體系中的副職”仍是一個被忽略的研究議題，更是一項(xiàng)中國公共管理學(xué)界需要回應(yīng)的新命題，亟須學(xué)界立足現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，投入相應(yīng)的注意力，在公共管理學(xué)科視野下進(jìn)行討論，進(jìn)而生產(chǎn)一系列有質(zhì)量、有品質(zhì)的規(guī)范和實(shí)證研究，形成富有解釋力和完整性的中國特色的副職研究圖譜。故而，筆者專門提出“理解科層組織中的副職”這一命題，期望立足于現(xiàn)有研究成果，結(jié)合副職背后的組織運(yùn)作特性，基于公共管理理論，回應(yīng)實(shí)踐運(yùn)作和理論分析之間的張力，進(jìn)而豐富科層組織中的副職研究。

西方體制視野下副職的結(jié)構(gòu)與特征

回顧西方有關(guān)副職的研究，直觀感受是副職在政府科層體系中實(shí)際發(fā)揮的作用，并未很好地轉(zhuǎn)化為理論研究的內(nèi)生動力。副職——就像英國下議院的副議長一樣，在實(shí)踐中的重要性并沒有引起必要的學(xué)術(shù)討論，像是一個被遺忘的“無名英雄”。⑧目前，西方有關(guān)副職研究的議題并不多，相關(guān)副職研究處于邊緣狀態(tài)，缺乏整體統(tǒng)籌和系統(tǒng)思維，多是簡單討論副職的職能，或認(rèn)為副職具有政策建議、財務(wù)控制、組織領(lǐng)導(dǎo)等職能，⑨或認(rèn)為副職多關(guān)注上級意見，存在“唯上主義”的傾向，⑩并未充分關(guān)注副職在“主體”或“人”的層面上的意義。究其原因，這與西方科層制度設(shè)計的“去人格化”偏好有關(guān)——副職更多被視為“參謀”“助手”等輔助性角色，而并非“領(lǐng)導(dǎo)”職責(zé)。

從副職的本意來看，“副”一詞，常見的翻譯有“deputy”“assistant”“vice”等詞，這些單詞內(nèi)含著“代表”“助手”“助理”的意思，這表明在很多西方國家的制度設(shè)計中，副職多被認(rèn)為是一種替代性或輔助性的角色。這種輔助性可以從兩個方面去理解：一是事務(wù)決策上的專業(yè)輔助性。副職作為正職的事務(wù)性副手，側(cè)重發(fā)揮專業(yè)顧問的作用，為正職的決策提供參考信息，輔助正職做出科學(xué)的決策。副職并非嚴(yán)格存在于科層組織的序列當(dāng)中，而是只對正職負(fù)責(zé)，主要協(xié)助正職處理專項(xiàng)工作，屬于“參謀者”的定位。二是正職缺位時的遞補(bǔ)性輔助。除了事務(wù)決策上的輔助，西方國家的副職還有遞補(bǔ)性功能。當(dāng)正職領(lǐng)導(dǎo)因生病、死亡、辭職等原因無法正常行使職權(quán)時，副職將會成為正職領(lǐng)導(dǎo)的第一順序繼任人選，代表正職領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)行使國家權(quán)力，以保證組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，1963年美國總統(tǒng)肯尼迪遭遇槍殺，總統(tǒng)職位出現(xiàn)臨時空缺，此時副總統(tǒng)約翰遜自動遞補(bǔ)為總統(tǒng)，并成功競選獲得連任。也因如此，此種遞補(bǔ)型副職的制度設(shè)計，缺少“領(lǐng)導(dǎo)”的角色定位，在常態(tài)穩(wěn)定的組織架構(gòu)中的重要性相對較弱，權(quán)力及其自主性空間也相對較小。

需要指出的是，在西方科層體系設(shè)計中，存在政務(wù)官和事務(wù)官的類別差異，有些國家的部分副職可以理解為職能部門的實(shí)際負(fù)責(zé)人，是具有實(shí)際權(quán)力和職責(zé)的正職官職。在這種層面上，我們偏向于將其界定為“有副職稱謂，但非傳統(tǒng)意義上的副職”。這種相對有特性的制度設(shè)計，引發(fā)了學(xué)者的較多關(guān)注，如有加拿大學(xué)者從工作視角探討副職的功能，認(rèn)為事務(wù)官性質(zhì)的副部長具有很強(qiáng)的專業(yè)性，實(shí)際承擔(dān)部長的政策顧問的職責(zé)，他還特別關(guān)注了一些組織運(yùn)作中的非正式的信號，例如組織慣例、組織文化、正職的期望，認(rèn)為副職會通過提前預(yù)估，來策略性地選擇行動。也有學(xué)者認(rèn)為，加拿大事務(wù)官性質(zhì)的副部長，具有選擇政策問題、確定優(yōu)先事項(xiàng)、分配組織資源和協(xié)調(diào)上下級關(guān)系的功能。此種理解強(qiáng)調(diào)了副職運(yùn)作的自主性特征。當(dāng)然，諸如加拿大這種事務(wù)官的性質(zhì)、主導(dǎo)本部門的實(shí)際副職，與西方體制下關(guān)于副職的主流定位并不一致。

上述西方體制背景下副職的角色定位和研究范式，在一定程度上也影響著中國公共管理學(xué)者對副職的注意力。這主要是因?yàn)樵缙谥袊补芾韺W(xué)科的發(fā)展，多借鑒西方理論，通過譯介的方式，將一些國際前沿的概念、理論與方法移植到國內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)理論的邊際增長和情境檢驗(yàn)。近年來，開始不斷有學(xué)者關(guān)注中國學(xué)術(shù)研究的本土化命題，認(rèn)為西方的經(jīng)驗(yàn)并不適用于復(fù)雜的中國實(shí)踐，特別強(qiáng)調(diào)中國特色。相較于西方，副職在中國具有難以忽視的重要性。如何選擇合適的理論視角，聚焦這一特定群體，探討副職在政府科層體系中的地位與作用，厘清復(fù)雜的中國科層組織運(yùn)作機(jī)制，深度挖掘不同副職的履職特性，是一個極具中國特色的本土命題。

中國情境下副職的配置動力及職能定位

理清中國情境下的副職制度設(shè)計，了解副職在科層體系中的基本職能，是副職研究的邏輯起點(diǎn)。在中國，副職作為中間群體，是上級正職與下級職能部門之間的銜接層級，在推進(jìn)上下互動、黏合政策制定與政策執(zhí)行的“縫隙”等方面發(fā)揮著不可替代的作用?；诖?，植根中國國情，回歸特定管理情境，探討副職履職的重要作用，闡釋中國科層體系中副職的功能定位與運(yùn)作過程，就顯得尤為重要。

(一)事務(wù)適配與晉升激勵驅(qū)動下的副職配置

從科層組織的領(lǐng)導(dǎo)配置架構(gòu)來看，多呈現(xiàn)“一正兩副”或“一正多副”的格局。其中，對于副職的配置，可以從行政事務(wù)適配和政治晉升激勵兩種視角進(jìn)行闡釋。

一是行政事務(wù)適配的需要。副職的配置，在一定程度上就是為了適應(yīng)組織運(yùn)行過程中繁多事務(wù)的環(huán)境。特別是在“上下對口、左右對齊”的體制當(dāng)中，不同層級的政府面對大體相同的事情，一個縣級政府需要處理的事務(wù)種類甚至與省級、中央政府相似，這種體制所內(nèi)生的大量的行政事務(wù)單單依靠正職，難以完全、快速、有效地應(yīng)對，于是副職應(yīng)運(yùn)而生。此外，在正職和職能部門之間，設(shè)置一個中間層，使之擔(dān)負(fù)某些方面的直接指揮和協(xié)調(diào)任務(wù)，也能夠增加管理層次，減少正職的負(fù)擔(dān)。在考慮副職官員角色的基礎(chǔ)上，我們還可以區(qū)分出被動的職業(yè)官僚、積極的公務(wù)員和政黨政治官員三種類型，而這些官員中的大多數(shù)——根據(jù)其職位和職能的性質(zhì)——其實(shí)也都深深地參與到行政部門的活動當(dāng)中?？傮w而言，從副職的功能和運(yùn)作過程來看，一定數(shù)量的副職滿足了行政組織的運(yùn)轉(zhuǎn)需要。

二是政治晉升激勵的驅(qū)動。正如周雪光所言，“等級制度產(chǎn)生自我期待，本身就是一種激勵”。由于正職領(lǐng)導(dǎo)只有一位，為了調(diào)動下屬的能動性和平衡組織內(nèi)部的利益關(guān)系，需要通過設(shè)置副職的方式，來增加政治晉升的機(jī)會或是安撫特定人群(如年齡大的官員退居二線，一般會在上級政府/人大/政協(xié)等機(jī)構(gòu)中擔(dān)任副職)。在我國，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次從國家級正職到鄉(xiāng)科級副職，中間一共存在10個層級，這種長距離的縱向行政層級，既規(guī)范了干部晉升的路徑，也通過強(qiáng)化差異的方式塑造出一種“激勵效能”，使官員在體制內(nèi)積極地流動起來。特別是《國家公務(wù)員法》明確規(guī)定了晉升正職一般需要有副職的任職經(jīng)歷，對于越級提拔做了嚴(yán)格規(guī)定。這使得設(shè)置較多數(shù)量的副職，具備了“職位創(chuàng)設(shè)”的功能，一定程度上為解決干部待遇提供了良好的方案。

(二)中國科層組織體系中副職的職能定位

在職能定位上，副職多被定位為“分管領(lǐng)導(dǎo)”，這種設(shè)計意味著副職既要發(fā)揮輔助作用，又要在“分管工作”方面起到主導(dǎo)作用。雙重身份的職能定位，使得副職在我國科層組織運(yùn)作中發(fā)揮著重要作用。在法約爾看來，管理通常是人類組織特有的活動形式，具有計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)與控制等職能。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中國情境，本文進(jìn)一步界定中國科層組織中副職的五項(xiàng)基本職能。

一是做好參謀輔助，增強(qiáng)組織決策的科學(xué)性和民主性?！案薄痹谠~義上，與“正”或“主”相對應(yīng)，有“第二位的”“輔助的”“次要的”等含義。因此，“副職”一詞常被理解為“輔助職位”或“次要職位”。在組織系統(tǒng)的運(yùn)行中，副職的首要功能是發(fā)揮參謀輔助作用。副職作為正職領(lǐng)導(dǎo)的助手或伙伴，需要對組織運(yùn)作的具體事務(wù)有比較細(xì)致的了解，以更好地下沉基層，使組織中微觀和具體的事務(wù)得到有效處理。特別是在集體決策中，副職要為正職提供必要的、全面的參考信息，并基于專業(yè)判斷，為正職提供準(zhǔn)確的決策意見。從決策層面看，副職的有效參與，是組織決策科學(xué)性和民主性的重要保障，能夠有效促進(jìn)組織的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。在實(shí)踐中，副職經(jīng)常通過開會、請示等形式，協(xié)助正職領(lǐng)導(dǎo)做出更加科學(xué)、合理的組織決策。

二是強(qiáng)化權(quán)力制約，提升組織運(yùn)行的規(guī)范程度。科層組織的副職制度設(shè)計，除了通力合作，相互協(xié)作推進(jìn)決策科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)行工作有效性之外，還有互相制衡、有效監(jiān)督的初衷。為了避免出現(xiàn)決策過程中的武斷專權(quán)，權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)異化，或是防止出現(xiàn)權(quán)力腐敗，在權(quán)力運(yùn)行過程中，對行政權(quán)力決策及執(zhí)行過程進(jìn)行系統(tǒng)性分解，能夠形成決策過程常規(guī)化制衡，有效監(jiān)督行政權(quán)。通過這種制度設(shè)計，可以有效進(jìn)行權(quán)力制衡，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督與制約，這是副職存在的基礎(chǔ)功能。

三是負(fù)責(zé)決策執(zhí)行，提高行政工作的效率。副職作為分管領(lǐng)導(dǎo)，其重要的職能是明確職責(zé)邊界，發(fā)揮不同主體的能動作用，充分調(diào)動治理資源，有效執(zhí)行組織任務(wù)。一方面，副職作為正職領(lǐng)導(dǎo)的副手，主要職責(zé)是貫徹正職或領(lǐng)導(dǎo)班子的決策意圖，結(jié)合具體的治理情境，有效完成各項(xiàng)組織任務(wù)，達(dá)成決策目標(biāo)。這就要求副職有較強(qiáng)的意圖理解與任務(wù)執(zhí)行的能力，切實(shí)做好分管領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，將組織意圖全面、準(zhǔn)確地進(jìn)行部署，為下屬執(zhí)行政策指明方向。另一方面，副職作為上級和下級之間的中間群體，兼具銜接上下級的特殊功能，需要把握職責(zé)邊界，有效統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行的動態(tài)均衡，處理好領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行的雙重角色，瞄準(zhǔn)組織目標(biāo)，提高行政效率。這要求副職靈活把握執(zhí)行的限度，在組織的常規(guī)運(yùn)作中，充分調(diào)動好下級的積極性和創(chuàng)造性。

四是凝聚內(nèi)部共識，理順組織內(nèi)與組織間的橫縱關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。協(xié)調(diào)上下、理順關(guān)系是副職的一項(xiàng)極其重要的組織功能。在科層組織體系中，副職處于承上啟下的中間位置，兼具服從上級領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)率下級部門的雙重職能，起到“潤滑劑”和“緩沖器”的作用。對于組織而言，領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)性和凝聚力，是科層組織有效運(yùn)行的關(guān)鍵因素。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)維度理解副職，一方面，副職需要關(guān)注主要領(lǐng)導(dǎo)的決策意圖，整合各方資源，形成工作合力。對于領(lǐng)導(dǎo)班子集體通過的決策方案，副職要落實(shí)好分管責(zé)任，帶頭執(zhí)行，維護(hù)組織決策的合法性和權(quán)威性，凝聚組織內(nèi)部對決策的共識，保證組織決策能夠落實(shí)到地。另一方面，副職需要理順組織橫縱關(guān)系，明確職責(zé)界限。由于不同部門之間經(jīng)常性存在職能交叉、重疊，副職需要根據(jù)職權(quán)范圍，整合分管領(lǐng)域的管理資源，有效應(yīng)對管理實(shí)務(wù)，避免推諉避責(zé)，同時加強(qiáng)與其他分管副職的溝通，協(xié)調(diào)管理好部門間的“中間地帶”，以理順縱向上政策制定與執(zhí)行的關(guān)系，解決橫向上“都要管”或“都不管”的問題。

五是開展問題糾偏，使組織行為與預(yù)期目標(biāo)相互匹配。在行政實(shí)踐中，組織預(yù)期目標(biāo)和執(zhí)行結(jié)果時常會出現(xiàn)不一致的情況，如何有效控制政策執(zhí)行偏差，是組織需要關(guān)注的重要問題。在特定的公共管理情境中，治理資源有限、制度壓力缺失與公眾監(jiān)督約束不足等原因，極易導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。副職可以通過過程管控，全程跟進(jìn)事態(tài)走向，及時調(diào)整組織行動方向，并根據(jù)實(shí)時評估結(jié)果匹配相應(yīng)資源。在科層組織的運(yùn)作過程中，副職作為直接分管領(lǐng)導(dǎo)，還可以從更高層次統(tǒng)籌資源，把握執(zhí)行的進(jìn)展方向，從專業(yè)視角糾正執(zhí)行過程的偏誤，具體推進(jìn)管理任務(wù)。此外，副職也可以發(fā)揮組織樞紐的功能作用，通過與正職領(lǐng)導(dǎo)的溝通，以及與下屬機(jī)構(gòu)的商討，確保執(zhí)行活動不斷朝著契合組織目標(biāo)的方向發(fā)展，針對性地調(diào)節(jié)制度、人與環(huán)境之間的關(guān)系，增強(qiáng)組織的執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力，以保障組織的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

影響副職運(yùn)作過程的三重因素：一個整體性框架

上述對副職在科層體系中定位和功能的分析，為我們認(rèn)知中國情境下的副職現(xiàn)象提供了整體性的認(rèn)知輪廓。然而，副職功能如何在實(shí)踐中發(fā)揮作用，還受到特定體制結(jié)構(gòu)、組織環(huán)境和自身特質(zhì)等多重因素的影響。進(jìn)言之，對于副職，存在三重面向的理解：一是作為制度意義上的副職。從宏觀層面將副職視為宏觀組織的組成要素，強(qiáng)調(diào)副職的運(yùn)作受到體制結(jié)構(gòu)的約束，包括組織類型、層級架構(gòu)和管理幅度；二是作為集體意義上的副職。從中觀層面理解副職作為“社會人”的屬性，強(qiáng)調(diào)副職與正職領(lǐng)導(dǎo)、其他副職、分管職能部門領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系；三是作為個體意義上的副職。從微觀層面理解副職作為具體的個人，強(qiáng)調(diào)其自身性格與特質(zhì)、專業(yè)與崗位的匹配程度等因素對于其功能發(fā)揮的影響(見圖1)。上述三方面的影響因素為理解副職運(yùn)作過程提供了一個整合性的分析框架。

圖1 影響副職運(yùn)作過程的因素框架

(一)體制結(jié)構(gòu)的剛性規(guī)制

一是組織類型決定了副職的運(yùn)作過程和屬性具有顯著差異。在黨政體系中，就橫向維度而言，黨委系統(tǒng)設(shè)有副書記，政府系統(tǒng)則按照從中央到地方，從上到下配置副總理、副省長、副市長等，人大系統(tǒng)則有副主任，政協(xié)系統(tǒng)配置副主席。就縱向維度而言，中央部委設(shè)置副部長、副司長等，地方設(shè)立副廳長、副局長等。由此可見，“條塊”部門的差異，實(shí)際上賦予了副職不同的權(quán)限與職責(zé)，副職所掌控的資源也各有差異，這直接影響著副職在工作中的行動安排。除此之外，還有一些組織中會存在交叉任職的現(xiàn)象，一些副職會兼任下一級組織的正職領(lǐng)導(dǎo)。這種情況，有的是便于工作上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如很多省級政府副秘書長會兼任機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長；有的則是歸口管理的需要，如人力資源和社會保障部門的正職，通常會兼任同級黨委的副職等。由此可見，我國組織類型的豐富性，決定了不同副職的行動邏輯有所差異，這需要我們關(guān)注不同組織類型對副職靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)過程的影響，辯證、具體地看待副職的功能發(fā)揮。

二是層級架構(gòu)約束著不同副職的權(quán)力配置。從政府層級結(jié)構(gòu)設(shè)計來看，盡管我國政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在“上下歸口、左右對齊”的特征，但不同層級的同一類型的機(jī)構(gòu)在管理事務(wù)、權(quán)力運(yùn)作上仍存在較大差別，這歸根結(jié)底是權(quán)力配置的問題。例如，對于一個分管公安機(jī)關(guān)的副省長和副縣長而言，兩者的運(yùn)作過程不僅僅反映在治理區(qū)域的規(guī)模上，還更多地體現(xiàn)為政治晉升的規(guī)律、府際之間的整合能力等方面的差異。從比較的視野看，副省長對于跨區(qū)域、跨部門的整合能力更強(qiáng)，高位推動的特征也比較明顯，對于治理結(jié)果和治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整有很大的影響力。概言之，不同層級副職的運(yùn)作過程，具有本質(zhì)上的差異。在未來的副職研究中，需要關(guān)注副職所對應(yīng)的具體層級，關(guān)注副職運(yùn)作過程中層級差異的影響。否則，就很有可能出現(xiàn)“以全概偏”的結(jié)論性謬誤。

三是管理幅度在一定程度上也調(diào)節(jié)著副職的注意力分配和績效。在應(yīng)然層面，副職數(shù)量應(yīng)該與組織管理范圍的大小和行政事務(wù)的多少相匹配。但在實(shí)然層面，副職的配置數(shù)量卻受到多重因素的影響。例如，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)政策以及掛職借調(diào)制度等，導(dǎo)致很多部門的副職往往會超過編制數(shù)目。據(jù)2013年一項(xiàng)針對全國250個地級市的調(diào)查顯示，近9成地級市有6—8名副市長，雖然在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，副職超編的情況有所改善，但現(xiàn)實(shí)中的副職數(shù)目仍然具有彈性空間。因此，在組織內(nèi)部的管理機(jī)構(gòu)數(shù)量不變的情形下，副職數(shù)量的配置，會直接影響到相應(yīng)副職管理幅度的大小。管理幅度會直接影響副職管多少、怎么管的問題。如果一個副職的管理幅度過大，就難以避免地使得某些部門容易被忽略，存在領(lǐng)導(dǎo)注意力短缺的問題，影響該部門的組織績效。由此可見，管理幅度也是副職動態(tài)運(yùn)作過程的一個重要影響因素。

(二)組織環(huán)境的柔性調(diào)適

一是副職與正職領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系模式，深刻影響著副職的功能發(fā)揮。這種關(guān)系模式既包括正式層面的組織關(guān)系，也涵蓋了非正式層面的個體關(guān)系。其中，在正式層面的組織關(guān)系上，副職對正職領(lǐng)導(dǎo)下派的命令或任務(wù)，應(yīng)依據(jù)制度規(guī)范，盡心盡力完成，保證政策執(zhí)行不打折、不變通，表現(xiàn)出遵從、服從的態(tài)度。但正式層面上副職的功能發(fā)揮，卻又在非正式層面上，受到副職與正職領(lǐng)導(dǎo)個體關(guān)系的顯著調(diào)節(jié)，表現(xiàn)出復(fù)雜、微妙的特點(diǎn)。這是因?yàn)槿绻甭殞φ氼I(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)同，則容易在組織決策和政策執(zhí)行上出現(xiàn)相悖意見，甚至直接衍生出一系列的組織內(nèi)耗問題，影響組織整體效能的實(shí)現(xiàn)。這實(shí)際上也是從應(yīng)然層面和實(shí)然層面的角度重新審視副職運(yùn)作過程，啟示我們從動態(tài)、微觀層面理解科層組織中的副職。

二是副職與其他副職的關(guān)系，直接關(guān)系著組織的協(xié)同合作效果。一個副職與其他副職之間的關(guān)系，與其在副職群體中的組織排序、分工差異和個人經(jīng)歷等密切相關(guān)，這也直接影響到副職具體功能的實(shí)際發(fā)揮。在“分管型副職”體制下，副職“各管一攤”，分管部門界限比較清晰。然而，副職的工作推進(jìn)，除了統(tǒng)籌資源，完成其在分管部門中具體負(fù)責(zé)的本職工作外，通常還涉及跨分管領(lǐng)域，需要協(xié)同其他職能機(jī)構(gòu)共同解決“棘手”問題。一個副職如果在副職群體中，工作能力、個人品行都能得到較高認(rèn)同，往往會起著牽頭作用，有助于組織任務(wù)和具體事項(xiàng)的統(tǒng)籌完成。如果與之相反，那么副職在具體任務(wù)的推進(jìn)過程中，則可能會遭遇各種阻礙，碰到推諉、拖延、回避、避責(zé)等行為，影響組織內(nèi)部的合作情形，對組織任務(wù)的完成與工作氛圍的形成造成負(fù)面影響。

三是副職與分管部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，直接制約著組織任務(wù)執(zhí)行的有效程度。副職在組織層級中，是其分管職能部門的上級領(lǐng)導(dǎo)。分管領(lǐng)域的職能部門，其組成人員均屬于副職的直接管理對象。因此，副職在職能部門的地位及權(quán)限，以及被管理對象所認(rèn)可的程度，直接影響著其對職能部門的領(lǐng)導(dǎo)力和控制力。組織層面的上下級，還包含著各種非正式層面的“隱性”關(guān)系，雖然它并不完全體現(xiàn)在組織的規(guī)章制度上，但卻時刻影響著組織運(yùn)作的全過程，包括領(lǐng)導(dǎo)決策和下屬績效。由此可見，副職與分管職能部門的動態(tài)運(yùn)行，既需要通過日常的工作協(xié)作，完成具體的工作任務(wù)，實(shí)現(xiàn)組織使命與價值；同時也需要通過信息的交互及信任情感的傳遞，來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的彰顯和組織運(yùn)行的有效。否則，就會容易出現(xiàn)職業(yè)倦怠，引發(fā)情緒波動，甚至出現(xiàn)“上級指揮不動”“下級不聽命令”的組織異化現(xiàn)象，制約副職功能的正常發(fā)揮。

(三)個體特質(zhì)的偏好適配

副職的自身性格與特質(zhì)，不僅與其功能發(fā)揮的方向和程度密切相關(guān)，而且會直接影響到組織的政治生態(tài)和績效。按照榮格對性格的理解，一個人的性格可以劃分為內(nèi)傾型和外傾型兩種類型。前者主要是指以自我為中心，更關(guān)注自我的情緒，對外信任度較低，表現(xiàn)出冷漠、孤寡特征的人；后者在某些方面恰恰與之相反，外傾型性格的人偏向于與外部社會接觸，重視與他人的關(guān)系。不同性格的副職在組織運(yùn)行中會表現(xiàn)出巨大的差異，這種帶有個體特質(zhì)色彩的處事風(fēng)格，會直接影響到副職領(lǐng)導(dǎo)與組織中其他個體的關(guān)系。內(nèi)傾型副職往往沉默寡言，相對更有威嚴(yán)，而外傾型副職則更容易與下屬打成一片。當(dāng)然，個體性格的差異并無好壞之分，需要關(guān)注性格與組織戰(zhàn)略、決策意圖，以及與組織運(yùn)行環(huán)境的適配性。概言之，如果副職的自身性格與組織生態(tài)比較契合，那么將會有利于科層組織的運(yùn)作。反之，則會延滯組織戰(zhàn)略的實(shí)施，影響組織績效的實(shí)現(xiàn)。

副職的專業(yè)與崗位的匹配程度，很大程度上決定著副職能否有效推進(jìn)資源統(tǒng)籌工作，進(jìn)而提升組織運(yùn)行績效。副職的專業(yè)能力并非簡單地等同于其接受教育階段的專業(yè)學(xué)習(xí)背景，而是涵蓋所學(xué)專業(yè)、履職經(jīng)歷、接觸領(lǐng)域、學(xué)歷層次等內(nèi)容的綜合范疇。在技術(shù)門檻較高的專門領(lǐng)域，組織部門愈發(fā)重視領(lǐng)導(dǎo)班子成員的人崗專業(yè)匹配，目的是強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)范疇的人力資源優(yōu)化，避免在專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域出現(xiàn)“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”。在實(shí)踐中，有教育部門工作經(jīng)歷的副職領(lǐng)導(dǎo)，通常會分管科技、教育、文化、旅游等部門；有政法系統(tǒng)工作經(jīng)歷的副職領(lǐng)導(dǎo)，則常分管公安、法院、檢察、司法等領(lǐng)域。尤其是在衛(wèi)健、經(jīng)濟(jì)、財政、政法、應(yīng)急等領(lǐng)域，愈發(fā)重視分管領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)背景。當(dāng)然，分管領(lǐng)域的專業(yè)性與重要性之間的均衡，是配置專家型領(lǐng)導(dǎo)的重要因素，但并非唯一考量。這是因?yàn)檫€有很多崗位會出于干部使用或是人才歷練等考慮，選擇配置非專業(yè)類別的副職領(lǐng)導(dǎo)。

建設(shè)具有中國特色的副職研究體系

副職作為中國政府組織運(yùn)作體系的關(guān)鍵一環(huán)，在組織運(yùn)行上發(fā)揮著不可或缺的作用。尤其是在我國這個疆域遼闊的單一制國家中，單一正職難以實(shí)現(xiàn)對轄區(qū)范圍所有事務(wù)的有效管理，客觀上要求設(shè)置多個“分管副職”。然而，盡管副職在組織體系中的作用不容忽視，但有關(guān)副職的研究尚不豐富。一方面，由于西方科層體系中副職的輔助性定位及其發(fā)揮的參謀功能，使得西方理論界并未延展與深入探討科層組織中的副職議題。另一方面，國內(nèi)為數(shù)不多的副職研究成果也主要集中在領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)領(lǐng)域，關(guān)注副職的角色定位和處事方式，多從正副職關(guān)系的角度去探討。這些研究雖為我們理解黨政體系中的副職提供了一定的資料參考與思路啟發(fā)，但這些討論往往停留在表面，沒有把握副職在職能結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、正式與非正式運(yùn)作等方面的議題，研究的深度與層次相對較弱。由此可見，當(dāng)前“副職”仍處于公共管理學(xué)科研究議題圖譜的邊緣狀態(tài)，很少有研究關(guān)注到科層組織中的副職等研究命題。

本文立足中國管理情境，結(jié)合現(xiàn)實(shí)場域要素，從副職配置的動力因素和職能定位出發(fā)，勾勒出中國體制下副職的功能輪廓。在此基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步探討了中國情境下副職運(yùn)作過程的影響因素，包括體制結(jié)構(gòu)的剛性規(guī)制、組織環(huán)境的柔性調(diào)適、個體特質(zhì)的偏好適配，一定程度上構(gòu)建了我國政府科層組織中的副職運(yùn)作的討論框架。最后，從組織學(xué)的視角而言，副職屬于一個相對微觀的議題，過于宏觀的規(guī)范論證難以對副職問題進(jìn)行真實(shí)深刻的研究，因此筆者提出“理解科層組織中的副職”，以呼喚更多“小而精致”的實(shí)證研究，這要求結(jié)合中國特色黨政領(lǐng)導(dǎo)體制，從中國制度情境出發(fā)，選擇合適的理論切口，深度詮釋中國情境下的副職運(yùn)作實(shí)踐，講好中國故事，致力于建設(shè)中國特色公共管理理論體系。

①W. Wilson,“The Study of Public Administration”,PoliticalScienceQuarterly, Vol. 2, No.2(1887), pp.197-222；弗蘭克·J.古德諾:《政治與行政》，王元譯，復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年，第1—13頁。

②韋伯：《韋伯作品集Ⅲ：支配社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第21—54頁。

③廖和平等：《地方政府部門正副職領(lǐng)導(dǎo)和諧關(guān)系構(gòu)建的影響因素及改善對策》，《中國行政管理》2015年第5期。

④朱光磊、李利平：《從“分管”到“輔佐”:中國副職問題研究》，《政治學(xué)研究》2007年第3期。

⑤馬亮、王程偉：《管理幅度、專業(yè)匹配與部門間關(guān)系:對政府副職分管邏輯的解釋》，《中國行政管理》2019年第4期。

⑥馬亮、王程偉：《政府副職的分管邏輯:中國大城市副市長的實(shí)證研究》，《學(xué)海》2019年第4期。

⑦馬亮、王程偉：《分管領(lǐng)導(dǎo)對政府部門績效的影響研究——以中國某市為例》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2019年第5期。

⑧S. Matthew,“Unsung Heroes? The Deputy Speakers of the British House of Commons”,JournalofLegislativeStudies, Vol.3, No.3(1997), pp.39-57.

⑨T. Plumptre,“New Perspectives on the Role of the Deputy Minister”,CanadianPublicAdministration, Vol.30, No.3(1987), pp.376-398.

⑩J. Bourgault, “The Deputy Minister’s Role in the Government of Canada: His Responsibility and His Accountability”,ResearchStudies, No.1(2006), pp.253-296.