耿 慧

山西大學(xué)，山西 太原 030000

一、欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助體系基本理論

（一）法律援助體系釋義

法律援助體系是基于法律援助制度所形成的，以法律援助組織機(jī)構(gòu)體系、線上平臺(tái)體系、實(shí)施體系、監(jiān)督體系、保障體系和考評(píng)體系為系統(tǒng)要素，以實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠法律援助為運(yùn)行目標(biāo)的制度系統(tǒng)。

（二）法律援助體系的中國(guó)特色

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系最本質(zhì)的特征。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)特色社會(huì)主義法律援助體系的構(gòu)建堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，集中反映了黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一，是一項(xiàng)為了讓人民群眾都感受到公平正義的民生工程，是黨領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系進(jìn)程中的又一次重要舉措。

2.以人民為中心。堅(jiān)持人民至上，是中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗的歷史經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨法治思想的優(yōu)良傳統(tǒng)。在我國(guó)法律援助的立法和實(shí)踐中，始終堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值理念。法律援助體系從構(gòu)建到實(shí)施，始終把維護(hù)人民群眾合法權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在監(jiān)督體系、保障體系、考評(píng)體系的設(shè)置等方面充分體現(xiàn)了以人民為中心的立法宗旨，形成具有鮮明中國(guó)特色的法律援助體系。

3.保障人權(quán)與維護(hù)秩序平衡。中國(guó)特色社會(huì)主義法律援助體系的宗旨就是使那些經(jīng)濟(jì)困難的人也能享有專業(yè)的法律服務(wù)，保證其在權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的公平待遇，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)利之救濟(jì)，最終保障其合法權(quán)益。我國(guó)法律援助體系使社會(huì)成員不因經(jīng)濟(jì)條件的差異而平等地獲得了法律幫助，極大地提高了人民生活的幸福感，維護(hù)了社會(huì)秩序的穩(wěn)定平衡。

4.國(guó)家、法律職業(yè)共同體與社會(huì)協(xié)同責(zé)任。在法律援助體系中，律師與公、檢、法人員一樣，被看作是為經(jīng)濟(jì)困難公民和符合法定條件的其他當(dāng)事人提供法律幫助的主體，都是為了保障公民和有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義，彰顯著扶弱濟(jì)貧的情懷，法律職業(yè)共同體之間的職業(yè)認(rèn)同感也因此得以確立和提升，法律職業(yè)共同體建構(gòu)模式在法律援助制度中首先得到體現(xiàn)，成為我國(guó)法律援助體系的特色［1］。同時(shí)，我國(guó)法律援助體系鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、個(gè)人參與法律援助，鼓勵(lì)社會(huì)各界通過(guò)各種形式捐贈(zèng)，為有需要的當(dāng)事人提供法律援助，以此使“政府治理”和“民間治理”達(dá)到良性互動(dòng)，體現(xiàn)出了社會(huì)協(xié)同責(zé)任，成為我國(guó)法律援助體系的又一特色。

（三）欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助體系建構(gòu)與完善實(shí)踐價(jià)值

1.促進(jìn)法律實(shí)質(zhì)平等。實(shí)質(zhì)平等是指在差異的基礎(chǔ)上進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。欠發(fā)達(dá)縣區(qū)的人民群眾在經(jīng)濟(jì)起點(diǎn)、資源占有、自身能力等方面與發(fā)達(dá)地區(qū)的人民群眾存在明顯差異，使其在司法活動(dòng)中處于弱勢(shì)，通過(guò)欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助體系的建構(gòu)與完善對(duì)其傾斜保護(hù)，使經(jīng)濟(jì)困難的民眾在實(shí)質(zhì)上能夠得到法律的關(guān)懷，使法律對(duì)他們來(lái)說(shuō)不再是成為遙不可及的規(guī)定，而是成為實(shí)實(shí)在在能夠保障他們權(quán)益的武器，從而獲得法律的救濟(jì)，促進(jìn)法律的實(shí)質(zhì)平等。

2.提升基層治理能力水平。法律援助制度實(shí)現(xiàn)了“讓無(wú)錢的人打得起官司”的愿景，這是國(guó)家治理體系與治理能力法治化的基本體現(xiàn)。欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助體系的建構(gòu)與完善可以為基層人民群眾提供更為多樣、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)化的便民法律服務(wù)，保障人民在遭遇法律問(wèn)題或權(quán)利遭受侵犯時(shí)，能夠得到及時(shí)、高效的法律援助，在強(qiáng)化基層治理、提高基層治理能力、維護(hù)人民利益等方面顯現(xiàn)出極強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。

3.夯實(shí)人權(quán)保障。法律援助立法將人權(quán)保障貫穿于整個(gè)法律援助制度設(shè)計(jì)的始終，力求為困難群眾提供及時(shí)、優(yōu)質(zhì)、高效的法律援助。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立和完善法律援助體系，可以保障處于不利地位的貧困人群享有公平的訴訟權(quán)利，讓有理的、沒(méi)錢的人可以打得起官司，不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問(wèn)題而找不到律師、打不起官司，從而及時(shí)、有效地維護(hù)自己的合法權(quán)益，強(qiáng)化了人權(quán)保障。

4.助力鄉(xiāng)村振興。欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助體系的建構(gòu)與完善有利于鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，發(fā)揮司法行政職能優(yōu)勢(shì)，以法律服務(wù)和法治保障助力鄉(xiāng)村振興，夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，讓鄉(xiāng)村群眾獲得法律咨詢、法律援助服務(wù)更加方便快捷、精準(zhǔn)高效，提高鄉(xiāng)村治理法治化水平，提升法律援助服務(wù)在鄉(xiāng)村地區(qū)的滿意度［2］，讓人民群眾的合法權(quán)益得以保障，以此助力鄉(xiāng)村振興。

二、欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助體系建構(gòu)與完善困境

（一）欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助的組織機(jī)構(gòu)體系建設(shè)不均衡

第一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助組織機(jī)構(gòu)不健全，很多具體的工作還沒(méi)有相關(guān)的職能部門和人員來(lái)解決；第二，在機(jī)構(gòu)職能方面，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致分工不均，造成工作效率的低下；第三，在機(jī)構(gòu)人員方面，欠發(fā)達(dá)縣區(qū)專業(yè)人才、律師資源匱乏，工作人員專業(yè)性不足，積極性不高。

（二）欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助的平臺(tái)體系銜接不流暢

欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助實(shí)體平臺(tái)建設(shè)水平不高，普遍人員少，功能缺。熱線平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)總體服務(wù)量不足，公眾參與度不高。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)縣區(qū)大部分人并不知道其所在地區(qū)已經(jīng)開(kāi)通法律援助熱線平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，即使知道的人多數(shù)也選擇親自到線下實(shí)體平臺(tái)辦理，因此熱線平臺(tái)及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)近乎虛化，三大服務(wù)平臺(tái)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的互聯(lián)互通，平臺(tái)體系銜接不流暢，不能良性協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助的實(shí)施體系缺乏操作性

欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助工作機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確的法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，援助工作流程體系模糊，沒(méi)有完善的法律援助工作運(yùn)行機(jī)制。欠發(fā)達(dá)縣區(qū)的人民群眾不了解援助機(jī)構(gòu)的辦案流程，甚至援助機(jī)構(gòu)的工作人員對(duì)法律援助的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、辦案流程、運(yùn)行機(jī)制也沒(méi)有深刻的認(rèn)識(shí)，辦案一般依靠自己的經(jīng)驗(yàn)。總體來(lái)說(shuō)，欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助的實(shí)施體系缺乏操作性。

（四）欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助的監(jiān)督體系單一

欠發(fā)達(dá)縣區(qū)的受援者自身的知識(shí)水平和維權(quán)意識(shí)都較弱，因此他們的監(jiān)督能力也相對(duì)較弱。加之欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助的監(jiān)督體系單一，雖然建立了案件回訪制、聽(tīng)庭評(píng)議制的監(jiān)督制度，但法律援助組織人員本身就存在短缺情況，所以無(wú)法短時(shí)間內(nèi)對(duì)個(gè)案的受理過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)管，在現(xiàn)實(shí)中也無(wú)法展開(kāi)實(shí)際回訪、個(gè)案跟蹤、參與聽(tīng)庭［3］。在法律援助服務(wù)過(guò)程中，即便發(fā)現(xiàn)存在違反職業(yè)道德的問(wèn)題，但并未明確規(guī)定具體懲罰措施，只能對(duì)承辦律師提出口頭建議，無(wú)法對(duì)其行為進(jìn)行有效的制約。

（五）欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助的保障體系不健全

一是欠發(fā)達(dá)縣區(qū)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全。欠發(fā)達(dá)縣區(qū)經(jīng)濟(jì)困難，財(cái)政撥款偏少，募集渠道不通暢，經(jīng)費(fèi)來(lái)源形式有限，而且往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ茫欢菦](méi)有建立法律援助案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。辦案補(bǔ)貼水平較低，導(dǎo)致很多社會(huì)律師不愿承辦法律援助案件；三是法律援助協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。法律援助是一項(xiàng)國(guó)家責(zé)任，它需要司法部門以及政府各部門的通力合作，然而在實(shí)踐中，各部門間的協(xié)調(diào)并未得到切實(shí)的執(zhí)行，致使很多法律援助的資源不能被合理充分地使用，法律援助的需求也未被有效滿足。

（六）欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助的考評(píng)體系基本缺失

作為欠發(fā)達(dá)縣區(qū)的受援者，一般無(wú)法辨別辦案能力的高低，欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)普遍沒(méi)有明確的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，考評(píng)體系基本缺失，援助律師的服務(wù)熱情不高，其中不少人只是機(jī)械地完成法律援助任務(wù)，不能做到應(yīng)援盡援，嚴(yán)重影響法律援助案件的辦案質(zhì)量，致使欠發(fā)達(dá)縣區(qū)人民群眾的合法權(quán)益不能得到應(yīng)有的保障，違背了法律援助的初衷。

三、欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助體系完善基本對(duì)策

（一）構(gòu)建欠發(fā)達(dá)縣區(qū)覆蓋全面、配置均衡、運(yùn)行有序的法律援助組織機(jī)構(gòu)體系

構(gòu)建欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助覆蓋全面、配置均衡、運(yùn)行有序的法律援助組織機(jī)構(gòu)體系，包括設(shè)置業(yè)務(wù)部門（主要負(fù)責(zé)開(kāi)展實(shí)施法律援助工作）、監(jiān)管部門（監(jiān)督法律援助的全過(guò)程，負(fù)責(zé)案件的考評(píng)）、秘書(shū)處（日常文檔資料管理，內(nèi)部成員工作的安排、協(xié)調(diào)以及與法援工作日常運(yùn)營(yíng)密切相關(guān)的行政事務(wù)的處理）、宣傳部門（負(fù)責(zé)宣傳工作）、財(cái)務(wù)部門（負(fù)責(zé)開(kāi)展法律援助所需經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)、使用等）、管委會(huì)（領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)法律援助中心的各項(xiàng)工作）。欠發(fā)達(dá)縣區(qū)可以采取市級(jí)統(tǒng)籌、對(duì)口幫扶等多種途徑來(lái)解決該地區(qū)法律援助律師資源緊缺的問(wèn)題。當(dāng)?shù)胤稍鷻C(jī)構(gòu)可通過(guò)與律師事務(wù)所訂立委托合同，委托律所為其提供定向服務(wù)，同時(shí)通過(guò)政府采購(gòu)等形式，吸納社會(huì)力量加入到法律援助中來(lái)。

（二）健全欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助平臺(tái)體系，提升法律援助的信息化、智慧化水平

第一，在實(shí)體平臺(tái)建設(shè)方面，整合各項(xiàng)資源，完善平臺(tái)人員配置，健全實(shí)體平臺(tái)功能；在熱線平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)方面，實(shí)時(shí)維護(hù)更新，同時(shí)加強(qiáng)宣傳，通過(guò)通俗易懂的形式使人民群眾充分了解兩平臺(tái)的功能與操作方法。第二，提升欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助平臺(tái)體系的智慧化、信息化水平，打通三大平臺(tái)的連接通道，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)體系的網(wǎng)絡(luò)化與聯(lián)通化，使人民群眾通過(guò)充分運(yùn)用平臺(tái)實(shí)現(xiàn)法律援助案件從咨詢、申請(qǐng)、受理、指派到辦案、結(jié)案網(wǎng)上全流程辦理，讓當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助最多跑一次，甚至一次都不用跑，提高法律援助效率。

（三）完善欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助實(shí)施體系，加強(qiáng)法律援助工作的操作性

完善欠發(fā)達(dá)縣法律援助實(shí)施體系，加強(qiáng)法律援助工作的操作性。一是要積極組織學(xué)習(xí)法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助工作的規(guī)范化；二是建立辦案程序標(biāo)準(zhǔn)體系。建立符合欠發(fā)達(dá)縣區(qū)實(shí)際情況的法律援助工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格辦案程序；三是建立標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度。健全欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助工作運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理；四是加強(qiáng)信息公開(kāi)和宣傳解讀工作。廣泛宣傳法律援助服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求以使公眾深刻理解其內(nèi)涵；五是強(qiáng)化法律援助隊(duì)伍建設(shè)。定期開(kāi)展對(duì)法律援助工作的規(guī)范化培訓(xùn)，通過(guò)舉辦專題學(xué)習(xí)、工作總結(jié)交流會(huì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

（四）完善欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助監(jiān)督體系，提升法律援助服務(wù)質(zhì)量效能

法律援助監(jiān)督體系的宗旨是提高法律援助的服務(wù)質(zhì)量，以確保受援人得到充分、優(yōu)質(zhì)的法援服務(wù)。完善欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助監(jiān)督體系的具體措施有：第一，在過(guò)程中予以強(qiáng)化監(jiān)管?？梢圆扇《ㄆ诔椴榘讣M(jìn)展、跟蹤案件辦理的全過(guò)程等方式，這樣的模式可以有效遏制一些援助律師個(gè)體在援助過(guò)程中懈怠工作、拖延時(shí)間、敷衍當(dāng)事人的問(wèn)題；第二，建立定期報(bào)告制度，關(guān)于案件的進(jìn)展情況要定期向法律援助中心報(bào)告，聽(tīng)取該機(jī)關(guān)對(duì)法律援助工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，并接受案件評(píng)查。第三，建立責(zé)任追究機(jī)制，通過(guò)運(yùn)用質(zhì)量評(píng)估、旁聽(tīng)庭審、查閱案卷、征詢司法機(jī)關(guān)意見(jiàn)、回訪受援人等措施，保障案件監(jiān)督體系發(fā)揮其功效。

（五）完善欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助保障體系，建立多元化資金保障機(jī)制

第一，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)提高對(duì)于經(jīng)費(fèi)保障的重視力度，加大資金投入。各地根據(jù)法律援助的發(fā)展情況和當(dāng)?shù)刎?cái)政保障來(lái)制定符合當(dāng)?shù)靥厣慕?jīng)費(fèi)保障機(jī)制；第二，欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助應(yīng)拓寬資金來(lái)源渠道，探索設(shè)立專門的欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助基金會(huì)，通過(guò)吸收個(gè)人募捐、企事業(yè)單位以及其他社會(huì)團(tuán)體等渠道的力量，來(lái)緩解法律援助經(jīng)費(fèi)緊張的壓力，形成一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的多元化資金保障機(jī)制；第三，建立法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)費(fèi)劃撥的動(dòng)態(tài)調(diào)整。由上級(jí)法律援助主管機(jī)構(gòu)根據(jù)下級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)在上一年度中法律援助工作開(kāi)展情況及經(jīng)費(fèi)管理等情況進(jìn)行下一年度的經(jīng)費(fèi)劃撥，實(shí)行法律援助經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)劃撥，以此鼓勵(lì)各單位法律援助工作能夠更好地開(kāi)展；第四，完善法律援助協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)法律援助資金的使用監(jiān)管。各部門要協(xié)調(diào)配合，上級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)、主管司法行政機(jī)關(guān)、財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督，法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)該單獨(dú)建賬，?？顚Ｓ?，禁止將法律援助經(jīng)費(fèi)與司法行政其他業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)混同管理使用［4］。

（六）完善欠發(fā)達(dá)縣區(qū)法律援助考評(píng)體系，建立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制

第一，明確質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估指標(biāo)，積極推動(dòng)對(duì)個(gè)案的監(jiān)督與后期跟蹤定位，以遏制律師們對(duì)救助個(gè)案的敷衍了事?tīng)顩r的發(fā)生；第二，建立健全辦案律師激勵(lì)機(jī)制，以援助個(gè)案作為評(píng)價(jià)樣本，將案件質(zhì)量轉(zhuǎn)化成為案件補(bǔ)貼評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同評(píng)級(jí)等級(jí)發(fā)放不同數(shù)量經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以求達(dá)到激勵(lì)律師盡職盡責(zé)的實(shí)際效果；第三，建立健全懲罰機(jī)制。對(duì)有問(wèn)題的法律援助案件及時(shí)追究責(zé)任人的責(zé)任，并以最快速度向社會(huì)公布結(jié)果。雙重援助獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)機(jī)制結(jié)合才能夠更科學(xué)更完整地量化考評(píng)援助工作人員。