方 凱 梅夏英

數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)現(xiàn)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，網(wǎng)信科技瓶頸的不斷突破及數(shù)字化商業(yè)模式、商業(yè)場(chǎng)景的蓬勃興起，也為數(shù)據(jù)的規(guī)?；l(fā)掘、存儲(chǔ)、利用創(chuàng)造了充分的現(xiàn)實(shí)條件。社會(huì)對(duì)于數(shù)據(jù)的認(rèn)知也從抽象的名詞定義轉(zhuǎn)向資產(chǎn)與財(cái)富的范疇，數(shù)據(jù)要素化則更為數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性提供了正當(dāng)性與合理理由。①《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確將數(shù)據(jù)列為新型生產(chǎn)要素，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（2020年3月）進(jìn)而提出數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域改革方向。因此，有效發(fā)掘和利用數(shù)據(jù)，賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，就成為一個(gè)關(guān)鍵問題。而政府?dāng)?shù)據(jù)由于其規(guī)模龐大、類型豐富，如何激活沉淀的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)，自然成為理論研究與產(chǎn)業(yè)實(shí)踐所關(guān)注的焦點(diǎn)，其中探討最多的就是政府?dāng)?shù)據(jù)開放（Open Government Data,OGD）的問題。政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為數(shù)據(jù)治理的重要內(nèi)容，那么政府?dāng)?shù)據(jù)開放是否具有必要性？有哪些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)？政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度構(gòu)建的公法邏輯和行為性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何理解？筆者將從前述幾個(gè)問題著手，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論與制度建構(gòu)進(jìn)行探討。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的必要性與路徑實(shí)踐

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放的必要性

政府?dāng)?shù)據(jù)是指政府部門及法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理或服務(wù)職能的事業(yè)單位和社會(huì)組織在履行公共職能時(shí)收集、生成和管理的數(shù)據(jù)，包括直接或者間接依法采集、依法授權(quán)管理和因履行職責(zé)需要依托政府信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)。[1]從政府?dāng)?shù)據(jù)的形成過程與內(nèi)容構(gòu)成來看，其基本上能夠形成對(duì)社會(huì)生活的整體滲透，可以觸及社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)模體量大，涉及范圍廣。此外，其在數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性方面相對(duì)于其他主體所掌握和控制的數(shù)據(jù)而言更具優(yōu)勢(shì)，能夠更好滿足具體應(yīng)用場(chǎng)景的實(shí)際需求，因而其蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益。但也正是政府?dāng)?shù)據(jù)的前述特點(diǎn)，使其能夠在更大程度上影響國(guó)家安全和數(shù)據(jù)安全，對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全邊界技術(shù)與管理形成挑戰(zhàn)，同時(shí)，也更加可能會(huì)造成對(duì)相關(guān)私主體利益的侵犯（商業(yè)秘密、個(gè)人隱私），且難以進(jìn)行有效、有力的責(zé)任追溯。因而，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放在可以促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)創(chuàng)新等的同時(shí)，也會(huì)造成難以預(yù)測(cè)的負(fù)面效應(yīng)，并形成新的責(zé)任難題。[2]此外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放從形式上看雖然僅為相關(guān)行政主體的簡(jiǎn)單動(dòng)作，但實(shí)際上需要龐大的軟硬件配套，投入大量資金搭建政府平臺(tái)并對(duì)政務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行信息化改造，并且還要有科學(xué)完備的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系作為基本保障，構(gòu)建物理層面的政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等。[3]因而，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)是否具有開放的必要性的討論，其實(shí)本質(zhì)上是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)質(zhì)價(jià)值的分析，再進(jìn)一步說，就是數(shù)據(jù)開放價(jià)值與數(shù)據(jù)開放成本的比較與平衡。從現(xiàn)階段對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放必要性的研究來看，主要集中于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價(jià)值方面，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的成本或者說負(fù)面效應(yīng)方面的分析則并不充分，如對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)?；_放后會(huì)如何影響國(guó)家安全或者數(shù)據(jù)安全并沒有形成準(zhǔn)確的測(cè)度體系和預(yù)警閾值，對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)利益的侵害缺乏清晰的責(zé)任界定與追責(zé)機(jī)制。不過本文認(rèn)為，雖然現(xiàn)階段對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的負(fù)面效果難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和評(píng)估，但這并不能夠從根本上否卻政府?dāng)?shù)據(jù)開放的必要性。因?yàn)?，從本質(zhì)上講這是兩個(gè)不同層面的問題。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是經(jīng)濟(jì)與科技創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的發(fā)掘和利用已經(jīng)成為影響未來競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱的關(guān)鍵因素，政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)?；⒏哔|(zhì)量的穩(wěn)定供給，政府?dāng)?shù)據(jù)有效應(yīng)用場(chǎng)景的開發(fā)與探索，政府?dāng)?shù)據(jù)開放與應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)積累，將深刻影響數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)行業(yè)的發(fā)展軌跡，也會(huì)消減可能形成的數(shù)據(jù)壟斷的不利效果。因而沉淀的政府?dāng)?shù)據(jù)的開放不僅必要，更是歷史發(fā)展的必然。政府?dāng)?shù)據(jù)開放可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)應(yīng)當(dāng)作為數(shù)據(jù)規(guī)范治理的核心要義，需要通過合理的制度設(shè)計(jì)來加以防范，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程度與類型要求、責(zé)任體系等。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放的路徑實(shí)踐

2009年以來，開放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)從西方國(guó)家向全球范圍內(nèi)不斷擴(kuò)展，以開放政府?dāng)?shù)據(jù)為宗旨的國(guó)際組織，“開放政府伙伴關(guān)系”（Open Government Partnership，簡(jiǎn)稱OGP）的成員國(guó)數(shù)量也不斷增加。[4]各國(guó)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放做了很多路徑嘗試和實(shí)踐探索。美國(guó)是較早主張和倡導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的國(guó)家，奧巴馬政府執(zhí)政期間積極推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放改革，并在2009年的時(shí)候發(fā)布《透明開放政府備忘錄》和《開放政府指令》，成立和組建相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作。并在后續(xù)幾年公布了相應(yīng)的配套政策和倡導(dǎo)性文件。2018年的《開放的、公開的、電子化的及必要的政府?dāng)?shù)據(jù)法》和2019年頒布的《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)公開日常性檢查、數(shù)據(jù)清單建立與更新、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的評(píng)估與報(bào)告等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范，為美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了更為充分的合法性基礎(chǔ)和制度保障。不過從效果來看，英國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐可能更具有典型性和借鑒價(jià)值，其在全球數(shù)據(jù)開放指數(shù)(Global Open Data Index) 中也長(zhǎng)期排名前列。英國(guó)政府先后成立信息經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（Information Economy Council）和數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)(Data Strategy Board) 制定英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，監(jiān)督和監(jiān)測(cè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的實(shí)施。[5]并通過設(shè)置公共數(shù)據(jù)集團(tuán)(Public Data Group) 和開放數(shù)據(jù)研究院(Open Data Institute，ODI)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作進(jìn)行具體展開。ODI 作為獨(dú)立的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，關(guān)注于數(shù)據(jù)開放合作，以及協(xié)同企業(yè)等相關(guān)主體實(shí)現(xiàn)開放數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用。同時(shí)，《抓住數(shù)據(jù)機(jī)遇:英國(guó)數(shù)據(jù)能力策略》《G8開放數(shù)據(jù)憲章英國(guó)行動(dòng)計(jì)劃》《透明度與開放政府》《英國(guó)開放政府國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃2016—2018》《英國(guó)開放政府國(guó)家計(jì)劃2019—2021》等政策文件也為英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了較為充分的制度供給。英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放成效的取得，是國(guó)家體系化推進(jìn)的結(jié)果。此外，新加坡、日本、荷蘭、臺(tái)灣地區(qū)等在政府?dāng)?shù)據(jù)開放事項(xiàng)中也取得了較大進(jìn)展，并積累了較多開放政府?dāng)?shù)據(jù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)在面臨的問題是有政策倡議，但缺乏制度保障，沒有明確的規(guī)則指引，因而導(dǎo)致開放政府?dāng)?shù)據(jù)難以有效落地。上海在2012年最早開始嘗試公共數(shù)據(jù)開放，①公共數(shù)據(jù)的范疇較政府?dāng)?shù)據(jù)更為寬泛，本文此處無意對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)甄別。之后北京、無錫等地也陸續(xù)跟進(jìn)，不過政府?dāng)?shù)據(jù)開放真正的規(guī)模化展開，是在2015年《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50 號(hào)）之后。近幾年隨著整個(gè)社會(huì)對(duì)于數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)注，政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作也不斷推進(jìn)，大數(shù)據(jù)管理局的成立、開放平臺(tái)建設(shè)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了更為良好的條件，《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》《浙江省公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》等地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法嘗試，雖然也為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了暫時(shí)的制度依循，但各種暫行辦法和條例之間還存在眾多沖突與矛盾，難以調(diào)和，并不能取代政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系性立法和明確制度規(guī)則的根本性作用。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度構(gòu)建的公法邏輯

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放與相關(guān)制度的橫向比較

對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度構(gòu)建的討論中，有這么幾個(gè)關(guān)鍵的問題，一是政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開、自然資源管理之間的聯(lián)系與區(qū)別。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的區(qū)別學(xué)者論述較多，觀點(diǎn)也較為統(tǒng)一。政府信息公開是公民知情權(quán)的權(quán)利要求，進(jìn)而促進(jìn)公民對(duì)政府的監(jiān)督，保障公民民主和參與政府治理，[6]信息公開以政府合法性為理論基礎(chǔ)，是防范行政專斷的一種具體方式，可謂扣在政府頭上的“緊箍咒”。政府信息公開制度兼具議會(huì)控制與公民參與兩大制度方案，既基于主權(quán)邏輯向代議機(jī)構(gòu)報(bào)告工作，接受代議機(jī)構(gòu)監(jiān)督，又順應(yīng)治理邏輯下的公民知情權(quán)訴求履行公開義務(wù)。[7]此外，在政府信息公開領(lǐng)域，公共利益是公開還是不公開信息的決定性因素，“公益優(yōu)先”和“公開優(yōu)先”是信息公開法的核心價(jià)值。[8]而政府?dāng)?shù)據(jù)開放則與政府信息公開不同，其主要的功能和價(jià)值是通過將沉淀的數(shù)據(jù)資產(chǎn)有效利用，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，[9]其目的是促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通，有效發(fā)揮數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值。所以，政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放不是由此到彼的關(guān)系，更不是前后承接的關(guān)系，政府?dāng)?shù)據(jù)開放也并非政府信息公開的深化。但從效果上來看，政府信息公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放都能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府行為的監(jiān)督，在這點(diǎn)上可以說存在功能上的部分交叉，不同的是，透明政府是政府信息公開制度所追求的，但卻是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的次序價(jià)值，所以側(cè)重點(diǎn)有很大不同。換言之，對(duì)于政府的監(jiān)督并不是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的，而是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的附加價(jià)值，因此，不能將透明政府的理論與理念囊括于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的根本要求的范疇。二是政府?dāng)?shù)據(jù)開放與能否套用自然資源開發(fā)利用制度的問題。自然資源是自然界賦予人類社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富，其有經(jīng)濟(jì)價(jià)值并且可以利用市場(chǎng)配置，是有限的或者說稀缺的，[10]對(duì)于自然資源的理解受主觀認(rèn)識(shí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史階段因素的影響。[11]而數(shù)據(jù)更多是人為創(chuàng)造并收集的非物質(zhì)資產(chǎn)，那自然資源開發(fā)利用制度對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度構(gòu)建是否具有借鑒意義呢？筆者認(rèn)為雖然在具體制度設(shè)計(jì)上顯然存在根本區(qū)別，但在制度構(gòu)建理念等宏觀層面還是有參考價(jià)值的。首先，自然資源的資本化正在經(jīng)歷從無償向有償、從無序向有序的轉(zhuǎn)化，自然資源市場(chǎng)機(jī)制的建立有助于自然資源的合理化配置和高效率利用。[12]自然資源的有償使用不僅帶來了豐厚的財(cái)政收入，也帶來了自然資源開采秩序的穩(wěn)定，更激活了企業(yè)與個(gè)人對(duì)自然資源愛護(hù)與珍惜。[13]從資源利用對(duì)價(jià)的角度，政府?dāng)?shù)據(jù)開放可以參考自然資源利用有償使用制度的設(shè)計(jì)。其次，自然資源的產(chǎn)權(quán)制度也可以為政府?dāng)?shù)據(jù)開放時(shí)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易提供思路參考。從法理上分析，自然資源之上一般存在五個(gè)層次的權(quán)利：一是自然資源全民所有“形態(tài)”，二是自然資源憲法上國(guó)家所有權(quán)，三是自然資源民法上國(guó)家所有權(quán)，四是民法中的自然資源用益物權(quán)，五是自然資源產(chǎn)品所有權(quán)。[14]而國(guó)有自然資源又區(qū)分為國(guó)有私物和國(guó)有自然公物。[15]所以，自然資源權(quán)利體系的構(gòu)建是建立在法學(xué)上物的理論概念基礎(chǔ)上的，而數(shù)據(jù)則并不符合法學(xué)上物的范疇。但沒有產(chǎn)權(quán)，就意味著權(quán)利沒有界限，不僅容易引起紛爭(zhēng)，還容易導(dǎo)致資源的任意無序利用；但若產(chǎn)權(quán)過于零碎，也無法保證公共價(jià)值，對(duì)私利的追逐和搭便車思維會(huì)導(dǎo)致無人愿為維護(hù)公共價(jià)值進(jìn)行投入。[16]因此，從數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的角度，必須構(gòu)建相匹配的產(chǎn)權(quán)制度，而數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建可以參考自然資源從公法權(quán)利到私法權(quán)利的設(shè)權(quán)方式或者保護(hù)方式（前提是數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)益的保護(hù)通過權(quán)利化的方式予以調(diào)整和規(guī)范）。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公法邏輯

政府?dāng)?shù)據(jù)開放能夠?yàn)樯鐣?huì)提供較好的公共價(jià)值，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論體系構(gòu)建又決定和影響著制度構(gòu)建，法學(xué)上對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放理論的討論主要是從公法的角度展開的。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公法邏輯到底應(yīng)當(dāng)遵循什么原則？制度建構(gòu)到底應(yīng)當(dāng)遵循何種理論框架加以展開？對(duì)此是有分歧和認(rèn)識(shí)差異的，有觀點(diǎn)主張從數(shù)據(jù)利用主體的視角，創(chuàng)設(shè)“公共數(shù)據(jù)公平利用權(quán)”作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利基礎(chǔ)，該項(xiàng)權(quán)利與數(shù)據(jù)開放主體的管理職權(quán)，構(gòu)成數(shù)據(jù)開放中“權(quán)利—權(quán)力”間相互促進(jìn)和制約的關(guān)系結(jié)構(gòu)。[17]政府?dāng)?shù)據(jù)開放中行政相對(duì)人若享有知悉和了解政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利，那么掌握數(shù)據(jù)的行政主體便有提供該數(shù)據(jù)的義務(wù)，反過來說，如果行政主體享有從行政相對(duì)人收集和索取相關(guān)數(shù)據(jù)的權(quán)利，那么行政相對(duì)人便有不折不扣地提供該數(shù)據(jù)的義務(wù)。[18]但同時(shí)，也有學(xué)者認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放并不賦予相對(duì)人以主觀公權(quán)力，至多保障相對(duì)人的發(fā)展權(quán)。原因是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論基礎(chǔ)是政府效力理論，開放數(shù)據(jù)的敘事與問責(zé)制無關(guān)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府向社會(huì)提供的公共服務(wù)，通過保障企業(yè)的發(fā)展權(quán)，更好地保障個(gè)人的發(fā)展權(quán)。[19]兩種不同路徑都是很好的理論嘗試?？墒侨绻麑⑾鄬?duì)人使用政府公開數(shù)據(jù)的利益定義為公法權(quán)力，那這種公法權(quán)力能不能延伸到私法領(lǐng)域？如果能夠延伸到私法領(lǐng)域，這種權(quán)利在私法領(lǐng)域又應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)？權(quán)利化的邏輯在承認(rèn)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的前提下是可行的，國(guó)家控制的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)可以通過國(guó)有數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，①數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)建方式此處暫不論及，僅是從普遍意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)視角討論政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公法調(diào)整問題。參考自然資源權(quán)利歸屬的體系架構(gòu)，國(guó)有數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)除具有公法意義外，還可以向私法延伸，進(jìn)而形成數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，基于該項(xiàng)權(quán)利形成的新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或數(shù)據(jù)集合的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬于對(duì)應(yīng)的私主體。但數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性本身就面臨著層出不窮的詰問，在這種含糊不清的數(shù)據(jù)法概念基礎(chǔ)上構(gòu)建數(shù)據(jù)公法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏可行性。而賦予相對(duì)人數(shù)據(jù)使用相關(guān)公權(quán)力的思路，相對(duì)于在數(shù)據(jù)本體上進(jìn)行權(quán)利化創(chuàng)設(shè)更顯矛盾，雖然從公法的角度具有可解釋性，但其如何向私法領(lǐng)域延伸，進(jìn)而促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)的有效流動(dòng)則面臨諸多解釋困境。而對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則，應(yīng)遵循需求導(dǎo)向，同時(shí)關(guān)注政府治理目標(biāo)需求和數(shù)據(jù)用戶創(chuàng)新應(yīng)用偏好。在開放范圍上，采用目錄管理的動(dòng)態(tài)調(diào)整方式劃定范圍，側(cè)重開放具有高價(jià)值的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域數(shù)據(jù)，并將成本收益納入考量。[20]概括而言，既有政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公法探討，單獨(dú)來看，其已經(jīng)能夠基本解決政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論合理性問題，同時(shí)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為的制度特點(diǎn)也有了較為深刻的認(rèn)識(shí)。但是與以往自然資源制度構(gòu)建所面臨的問題相似，其并沒有很好地照顧到政府?dāng)?shù)據(jù)開放理論的公私法銜接問題。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為性質(zhì)的私法考量

（一）數(shù)據(jù)民法屬性對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為實(shí)現(xiàn)的影響

數(shù)據(jù)要素價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有四個(gè)基本的要點(diǎn)，一是需要對(duì)數(shù)據(jù)的民法屬性問題加以明確，二是要確保數(shù)據(jù)交易環(huán)節(jié)有充分且有效的制度供給，三是要實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，尤其是沉淀數(shù)據(jù)資產(chǎn)的激活和發(fā)掘，四是數(shù)據(jù)資源的有效利用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要目的就是對(duì)沉淀數(shù)據(jù)資產(chǎn)的激活。在既有的數(shù)據(jù)法相關(guān)法律問題探討中，對(duì)于數(shù)據(jù)權(quán)屬和交易制度的討論有很多，分歧也非常明顯。就數(shù)據(jù)的民法屬性問題，以能否進(jìn)行權(quán)利化為界分標(biāo)準(zhǔn)，可以分為財(cái)產(chǎn)權(quán)化和無法財(cái)產(chǎn)權(quán)化兩種基本的研究視角，無法財(cái)產(chǎn)權(quán)化的觀點(diǎn)又可以分為兩類，一種認(rèn)為數(shù)據(jù)是純粹的公共品，不具有任何經(jīng)濟(jì)利益或其他利益，因而不需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)任何權(quán)利對(duì)其予以保護(hù)或調(diào)整，其顯然與數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際和制度需求不符；另一種認(rèn)為數(shù)據(jù)雖然無法權(quán)利化，但承認(rèn)數(shù)據(jù)上確實(shí)存有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值調(diào)整和保護(hù)可以通過純粹經(jīng)濟(jì)利益的相關(guān)民法理論進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建，此觀點(diǎn)在理論上具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，較為符合數(shù)據(jù)的本質(zhì)和特點(diǎn)，但在該理論前提下，進(jìn)行實(shí)際的制度構(gòu)建并不容易，尚不能充分回應(yīng)數(shù)據(jù)要素有效流動(dòng)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的要求以及對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)法律關(guān)系的調(diào)整作用。因此，數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)化的研究思路受到研究者和數(shù)據(jù)交易實(shí)踐更為廣泛的關(guān)注，其能夠更好地與數(shù)據(jù)要素效用的發(fā)揮相匹配，但問題在于，對(duì)于數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)化的方式，始終沒有定論。在數(shù)據(jù)能夠通過財(cái)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行調(diào)整與保護(hù)的前提下，研究中又分別提出了傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)和新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩個(gè)基本的路徑，前者又可以細(xì)分為知識(shí)產(chǎn)權(quán)、[21]物權(quán)等理論觀點(diǎn)，[22]后者則更為龐雜，同時(shí)，還有觀點(diǎn)基于傳統(tǒng)物權(quán)理論進(jìn)行數(shù)據(jù)新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)建。[23]可是通過傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)益進(jìn)行保護(hù)也存在很多缺點(diǎn)，難以有效回應(yīng)眾多理論和實(shí)踐質(zhì)疑，因?yàn)閿?shù)據(jù)相對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的客體，本身是不具有足夠的創(chuàng)造性價(jià)值的，即便有，也不具有普遍性；數(shù)據(jù)更不符合傳統(tǒng)物權(quán)理論對(duì)于物權(quán)客體的認(rèn)識(shí)，物權(quán)的客體應(yīng)當(dāng)是具體的物理存在，對(duì)于所有權(quán)的客體應(yīng)當(dāng)為有體物的認(rèn)識(shí)也已經(jīng)獲得普遍認(rèn)可，[24]數(shù)據(jù)的自身特征與物權(quán)客體的要求顯然不相匹配，因此，擴(kuò)大化的解釋實(shí)際上是對(duì)物權(quán)理論的曲解，在此基礎(chǔ)上，對(duì)于所謂的政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)的討論也是不太妥當(dāng)?shù)?。從可行性的角度來看，新型?cái)產(chǎn)權(quán)的設(shè)權(quán)思路更為符合數(shù)據(jù)要素活動(dòng)的實(shí)踐要求，但這種新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利架構(gòu)到底應(yīng)當(dāng)如何搭建還需要進(jìn)一步探索?？梢哉f，對(duì)于數(shù)據(jù)權(quán)屬問題或者說數(shù)據(jù)法律屬性問題的討論，是數(shù)據(jù)法領(lǐng)域最受關(guān)注的部分，當(dāng)然也是分歧最明顯的，但無論分歧多大，應(yīng)當(dāng)把握的一個(gè)基本就是未來數(shù)據(jù)權(quán)屬制度一定是要符合數(shù)據(jù)要素化發(fā)展方向的，要能夠滿足數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度需求。

結(jié)合前述數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)的四個(gè)基本要點(diǎn)，數(shù)據(jù)交易制度的構(gòu)建是以數(shù)據(jù)權(quán)屬制度為前提的，數(shù)據(jù)的法律屬性決定著數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)的形式與方式，這也是現(xiàn)在數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)規(guī)則遲遲難以明確的主要原因。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于數(shù)據(jù)相關(guān)法律問題的研究與討論，是很難擺脫數(shù)據(jù)民法屬性及法律權(quán)屬這個(gè)基本前提的。當(dāng)然，也有觀點(diǎn)提出數(shù)字市場(chǎng)的培育和數(shù)據(jù)要素確權(quán)是兩個(gè)不同的問題，且前者更加關(guān)鍵。兩者之間未必存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)，即有效市場(chǎng)運(yùn)行不一定需要嚴(yán)格意義上的數(shù)據(jù)確權(quán)，但要發(fā)揮數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)功能卻需要以有效市場(chǎng)為前提。[25]尤其是對(duì)于企業(yè)數(shù)據(jù)而言，在現(xiàn)有理論與實(shí)踐基礎(chǔ)上，應(yīng)擱置相應(yīng)企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議，并設(shè)立企業(yè)數(shù)據(jù)的利用與分享準(zhǔn)則。[26]而這似乎為政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)理論困境開辟了新的路徑，可以不需要過多關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)的法律性質(zhì)，而直接探討政府?dāng)?shù)據(jù)開放的規(guī)則與制度。這種考慮的出發(fā)點(diǎn)是好的，可以回避數(shù)據(jù)法律屬性問題所帶來的桎梏，實(shí)現(xiàn)沉淀數(shù)據(jù)資產(chǎn)的有效利用和價(jià)值發(fā)揮。但這種理論設(shè)想的落地勢(shì)必會(huì)面臨更多困境，最后還是會(huì)回到數(shù)據(jù)法律屬性判斷這個(gè)基本問題上，所以，如果數(shù)據(jù)法律屬性問題沒有明確，直接構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度，只能說是對(duì)現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)要素流動(dòng)硬性制度需求的暫時(shí)妥協(xié)，不能從根本上解決問題，否則數(shù)據(jù)交易所的數(shù)據(jù)交易狀態(tài)可能早就呈現(xiàn)別樣的景況。就從數(shù)據(jù)類型化的角度而言，數(shù)據(jù)法律屬性沒有清晰界定，政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)如何依據(jù)權(quán)利歸屬主體劃分政府原始數(shù)據(jù)中個(gè)人數(shù)據(jù)、政府原始數(shù)據(jù)中企業(yè)數(shù)據(jù)、政府原始數(shù)據(jù)中衍生數(shù)據(jù)等不同數(shù)據(jù)類型，并進(jìn)而構(gòu)建差異化的政府?dāng)?shù)據(jù)開放路徑呢？[27]所以，數(shù)據(jù)法律屬性，尤其是民法屬性，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為的實(shí)現(xiàn)存在著實(shí)質(zhì)性的影響。那在當(dāng)前的理論發(fā)展情境下，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何理解呢？

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)現(xiàn)方式的私法考量

政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何界定？政府?dāng)?shù)據(jù)開放更多地被理解為行政職權(quán)問題，是一種行政行為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對(duì)象是行政相對(duì)人。但筆者認(rèn)為，對(duì)此要將該行為解構(gòu)后加以分析。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府要不要開放其所控制的數(shù)據(jù)資產(chǎn)的問題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為是政府在開放原則下與相對(duì)人的數(shù)據(jù)交易的問題，將數(shù)據(jù)開放行為直接理解為公法行為實(shí)際上是對(duì)這兩者的混淆。政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為是數(shù)據(jù)從政府向相對(duì)人“流轉(zhuǎn)”的過程，政府是政府?dāng)?shù)據(jù)的控制者，相對(duì)人是希望獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的個(gè)人、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)現(xiàn)的方式就是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的具體行為。從實(shí)現(xiàn)方式來說，政府?dāng)?shù)據(jù)交易與普通數(shù)據(jù)交易是類似的，主要有API 訪問模式、數(shù)據(jù)交易所模式、資源互換模式、直接交易模式、會(huì)員賬戶服務(wù)模式、數(shù)據(jù)云服務(wù)交易模式等。[28]在數(shù)據(jù)直接交易和數(shù)據(jù)交易所交易的模式下，數(shù)據(jù)包（數(shù)據(jù)集）是數(shù)據(jù)資產(chǎn)常見的交易形態(tài)，供相對(duì)人直接下載，其呈現(xiàn)方式包括音頻、視頻、圖片等，而且通常會(huì)附以樣例參考，供相對(duì)人甄別篩選，這主要集中體現(xiàn)在初始數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)的交易中。而數(shù)據(jù)云服務(wù)交易模式等交易目的的實(shí)現(xiàn)則并不以數(shù)據(jù)的直接提供為路徑?？傮w而言，政府?dāng)?shù)據(jù)的交易方式和交易形式是存在多種途徑的，可無論政府?dāng)?shù)據(jù)通過何種形式予以呈現(xiàn)，以及通過何種方式進(jìn)行交易，都涉及交易行為本身的性質(zhì)問題，也就是政府?dāng)?shù)據(jù)開放具體行為的法律性質(zhì)判定的問題。但討論單一交易模式下政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為的法律性質(zhì)缺乏可行性。因此，本文此處不從具體的政府?dāng)?shù)據(jù)交易實(shí)現(xiàn)方式的層面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為的性質(zhì)進(jìn)行分析，而是從相對(duì)寬泛意義上的開放行為的角度對(duì)此進(jìn)行考量。而這本質(zhì)上還是要看政府?dāng)?shù)據(jù)開放的模式，主要有兩種，一是政府直接開放數(shù)據(jù)，二是政府通過引入第三方進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放。前述兩種開放模式并非相互矛盾的、非此即彼的存在，既可以選擇其中單種模式，也可以都選擇適用。①政府?dāng)?shù)據(jù)開放并不局限于政府直接開放與授權(quán)經(jīng)營(yíng)開放兩種模式，本文此處僅嘗試對(duì)兩種較為主要的開放模式下政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)現(xiàn)方式的行為性質(zhì)進(jìn)行探討。在政府直接開放數(shù)據(jù)模式下，法律關(guān)系的鏈條較為清晰，即為政府與數(shù)據(jù)需求方的交易行為，該行為本質(zhì)上屬于市場(chǎng)行為，[29]因此，直接開放模式下，政府與數(shù)據(jù)需求方的交易協(xié)議應(yīng)當(dāng)屬于民事合同的范疇。②對(duì)于行政協(xié)議的范圍，一直存在很多爭(zhēng)論，為明確行政合同與民事合同的界限，2019年最高人民法院在《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》中對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行了概括列舉式規(guī)定，但從規(guī)定效果看，實(shí)質(zhì)上不當(dāng)擴(kuò)大了行政協(xié)議的范圍。筆者贊成王利明教授以非市場(chǎng)行為作為識(shí)別行政協(xié)議的關(guān)鍵要素的觀點(diǎn)。因此，直接開放模式下的政府?dāng)?shù)據(jù)交易行為本質(zhì)上是市場(chǎng)行為，應(yīng)屬民事合同的范疇。而在政府通過與第三方合作進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放的模式下，法律關(guān)系的鏈條和行為性質(zhì)的判斷則變得更為復(fù)雜，其存在兩個(gè)行為過程，一是政府與第三方的合作行為，二是數(shù)據(jù)需求方獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的行為，后者本質(zhì)上構(gòu)成的還是民事合同，但前者則需要結(jié)合合作的具體情形進(jìn)行分析，若第三方進(jìn)入的形式是特許經(jīng)營(yíng)，則其構(gòu)成行政合同，而若是其他市場(chǎng)行為，則同樣構(gòu)成民事合同。

此外，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為性質(zhì)的考察，除應(yīng)考慮數(shù)據(jù)法律屬性和交易制度外，還有一個(gè)關(guān)鍵的前提，就是政府開放數(shù)據(jù)的對(duì)價(jià)，其會(huì)影響到權(quán)利義務(wù)的分配及責(zé)任承擔(dān)的限度等問題。政府?dāng)?shù)據(jù)開放到底是應(yīng)當(dāng)免費(fèi)開放，還是有償開放呢？有償開放的話，收費(fèi)的原則是應(yīng)該以公平分擔(dān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的成本為基本原則，還是應(yīng)該遵循商業(yè)原則與公平分擔(dān)原則相平衡來進(jìn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的確定呢？對(duì)于這些問題，也是有很大爭(zhēng)議的，爭(zhēng)議產(chǎn)生的根源還是因?yàn)閷?duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)認(rèn)識(shí)的差異。在實(shí)踐當(dāng)中，做法也不盡相同，如我國(guó)貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)就遵循完全開放的原則，可以免費(fèi)訪問、獲取等，且不限制獲取的政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)利用和非商業(yè)利用；我國(guó)四川省政府開放數(shù)據(jù)允許相對(duì)人免費(fèi)獲取和使用，但對(duì)于相對(duì)人獲取后的有償轉(zhuǎn)讓行為加以限制；[30]荷蘭政府?dāng)?shù)據(jù)收費(fèi)政策模糊，沒有明確的政府?dāng)?shù)據(jù)收費(fèi)規(guī)定，使得并非所有開放數(shù)據(jù)都是免費(fèi)；[31]而英國(guó)、德國(guó)則要求有償支付費(fèi)用后才能夠獲取政府開放數(shù)據(jù)，且實(shí)踐效果良好。[32]筆者認(rèn)為，從激勵(lì)數(shù)據(jù)供給的角度，相對(duì)人獲取、使用政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)支付對(duì)價(jià)。因?yàn)?，政府?dāng)?shù)據(jù)供給的因素由諸多經(jīng)濟(jì)因素和非經(jīng)濟(jì)因素所決定，依賴于政府的投入，包括勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、知識(shí)、管理等相關(guān)生產(chǎn)要素的投入。所以，從保障數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素質(zhì)量、規(guī)模等考慮，政府開放數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)獲得合理的有償對(duì)價(jià)，以不低于彌補(bǔ)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的必要成本費(fèi)用為基準(zhǔn)，同時(shí)可以通過價(jià)格聽證等對(duì)其價(jià)格區(qū)間加以適當(dāng)限制。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中如何保障個(gè)人信息和原始數(shù)據(jù)權(quán)益人的相關(guān)權(quán)益，以及對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中可能產(chǎn)生的對(duì)于個(gè)人隱私的侵害、對(duì)于企業(yè)權(quán)益的侵害等，都是私法與公法應(yīng)當(dāng)給予充分關(guān)切的領(lǐng)域，需要進(jìn)一步探索，從而構(gòu)建起科學(xué)完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度體系。

四、總結(jié)

總體而言，數(shù)據(jù)要素化的政策選擇很好地契合了新發(fā)展階段的市場(chǎng)需求，也符合未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理預(yù)期，但現(xiàn)階段整個(gè)社會(huì)對(duì)于數(shù)據(jù)相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)并不充分（如數(shù)據(jù)的范疇、數(shù)據(jù)法律屬性的界定、數(shù)據(jù)類型化的方式與標(biāo)準(zhǔn)等），[33]因此，我們很難判斷數(shù)據(jù)要素會(huì)如何影響和改變生產(chǎn)函數(shù)的形式和作用，以及會(huì)如何影響市場(chǎng)資源的配置，[34]同時(shí)，也缺乏數(shù)據(jù)價(jià)值有效分配的理論與實(shí)踐手段。[35]因此造成在嘗試對(duì)于政府所控制的沉淀數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行開放的制度構(gòu)建時(shí)面臨很多困境。政府?dāng)?shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)法律屬性的界定存在理論上的承接，淡化其關(guān)聯(lián)性的研究嘗試只能說是對(duì)數(shù)據(jù)要素流動(dòng)制度供給現(xiàn)實(shí)需求的妥協(xié)，難以從根本上調(diào)和政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中所可能出現(xiàn)的矛盾與利益沖突。此外，通過賦予相對(duì)人公權(quán)力的方式來促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)現(xiàn)，與數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)利益保護(hù)的方式之間也并不匹配。在直接開放模式下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)現(xiàn)行為構(gòu)成民事合同，而通過引入第三方進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放的模式下，可能構(gòu)成民事合同加民事合同或行政合同加民事合同?？梢哉f，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是數(shù)據(jù)治理中的關(guān)鍵問題，因而，后續(xù)如何在保障數(shù)據(jù)安全、個(gè)人隱私等前提下，根據(jù)精細(xì)化的數(shù)據(jù)分級(jí)分類，做好政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，增強(qiáng)數(shù)據(jù)利用的總和社會(huì)效益，仍舊有很大的研究?jī)r(jià)值與空間。