舒紹福

2022年1月1日，《中華人民共和國監(jiān)察官法》開始在我國施行。如何建設(shè)有中國特色的監(jiān)察官制度，將成為在新起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革的重要一步。監(jiān)察官制度實(shí)際上并非晚近才有的事，回顧中外歷史可見，監(jiān)察官制度古而有之，但又是不斷發(fā)展變化的。從大的歷史進(jìn)程來梳理和總結(jié)域外監(jiān)察官制度的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，可以為我國監(jiān)察官制度建設(shè)和發(fā)展提供不無裨益的鏡鑒。

一、肇始：平民監(jiān)察官

域外監(jiān)察官制度始于古希臘著名城邦斯巴達(dá)，其監(jiān)察官制度歷經(jīng)幾個(gè)世紀(jì)發(fā)展之后才走向沒落。當(dāng)斯巴達(dá)監(jiān)察官權(quán)力逐漸走向頂峰時(shí)，古羅馬共和國也于公元前5世紀(jì)專設(shè)了監(jiān)察官，以分擔(dān)執(zhí)政官的部分職權(quán)。之后，古羅馬共和國更是于公元前339年，通過了《關(guān)于建立平民監(jiān)察官的普布利利亞和菲羅尼法》，“規(guī)定兩位監(jiān)察官之一必須為平民，從此平民獲得了擔(dān)任監(jiān)察官的法定地位”。[1]

斯巴達(dá)監(jiān)察官制度是其政治制度的一大特色。根據(jù)萊庫古立法，斯巴達(dá)城邦形成了雙王制。雙王分別由斯巴達(dá)人的兩個(gè)古老氏族首領(lǐng)擔(dān)任，為城邦最高統(tǒng)治者，共同掌管軍事事務(wù)和祭祀活動(dòng)。同時(shí)，根據(jù)該立法還創(chuàng)設(shè)了5 名監(jiān)察官，由議事會提名、公民大會以歡呼方式選出。斯巴達(dá)由此形成了雙王、長老議事會、公民大會和監(jiān)察官相互掣肘的政治架構(gòu)。

斯巴達(dá)監(jiān)察官一開始主要來自“貴族及其親信之流”，且該職位還沒有后續(xù)真正意義上的平民監(jiān)察官那么重要，其職責(zé)只是監(jiān)督公民“刮凈胡須、遵守法律”，特別是整飭青年公民的風(fēng)教綱紀(jì)與體質(zhì)鍛煉。[2]由于需要重兵勁旅發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭以鞏固對美賽尼亞的占領(lǐng)，大量平民參與戰(zhàn)爭并成為以平等人自稱的斯巴達(dá)公民的大多數(shù)，平民地位由此大大提高?！疤貏e是在第一次美塞尼亞戰(zhàn)爭之后，監(jiān)察官轉(zhuǎn)變?yōu)槠矫窭娴拇?，它的建立推進(jìn)了斯巴達(dá)的政治分權(quán)，增進(jìn)了斯巴達(dá)的政治民主化。”[3]美塞尼亞戰(zhàn)爭后，監(jiān)察官制度得以強(qiáng)化，監(jiān)察官權(quán)力也大為加強(qiáng)?！爱?dāng)監(jiān)察官權(quán)力擴(kuò)大以后，國王出征時(shí)往往有監(jiān)察官隨軍監(jiān)督，他們還可以審判國王并在兩王族中決定王位繼承人。”[4]平民甚至成為公民大會的主要力量，在政治制度和政治生活中的重要性日益凸顯，監(jiān)察官和議事會成員都由公民大會選出，決議也由它通過。監(jiān)察官的民選制，加上平民也有機(jī)會被選為監(jiān)察官，斯巴達(dá)監(jiān)察官開始真正成為平民監(jiān)察官，代表著平民階級的利益。

斯巴達(dá)監(jiān)察官由公民大會在全體公民中選任，擁有多項(xiàng)重要的權(quán)力。首先，監(jiān)察權(quán)是監(jiān)察官當(dāng)仁不讓的權(quán)力之一。斯巴達(dá)監(jiān)察官既能監(jiān)督雙王，對雙王權(quán)力的行使形成強(qiáng)有力的制約，又可以對其他一切官員乃至所有公民進(jìn)行監(jiān)督。亞里士多德在著作中就指出五人監(jiān)察官“監(jiān)督兩王和所有軍政人員的一切行為”。[5]隨著斯巴達(dá)監(jiān)察官制度的不斷發(fā)展，監(jiān)察對象不斷擴(kuò)大，權(quán)力不斷攀升?！拔逦灰荒暌贿x的監(jiān)察官此時(shí)成了斯巴達(dá)國家的真正主宰，他們掌管著城邦的主要實(shí)權(quán)，不僅國王貴族都在其監(jiān)督之下，對普通公民更可隨時(shí)以違犯風(fēng)紀(jì)的罪名逮捕直接處死，而強(qiáng)化斯巴達(dá)那套特殊制度的重任也主要由他們承擔(dān)?！盵6]斯巴達(dá)監(jiān)察官的監(jiān)察將社會各層人員都納入監(jiān)督之列，這與現(xiàn)代意義上的以行政機(jī)構(gòu)及其人員為主的監(jiān)察有所不同。其次，監(jiān)察官具有軍事權(quán)力?！氨O(jiān)察官既屬平民，卻具有決斷軍政大事的權(quán)力”。[7]監(jiān)察官隨同國王出征，對戰(zhàn)爭過程中的軍事行動(dòng)是否違背法律、是否合乎傳統(tǒng)有定奪權(quán)。此外，斯巴達(dá)監(jiān)察官還擁有宗教權(quán)、立法提案權(quán)、司法權(quán)等，他們既是公民大會的召集人和主持人，又能夠?qū)徟袊鹾痛笮」倮?，乃至對普通公民具有生死予奪的權(quán)力。從歷時(shí)性維度來看，斯巴達(dá)平民監(jiān)察官的“權(quán)力體系存在一個(gè)發(fā)展演變的過程，早期的權(quán)力體系以宗教和軍事為主，監(jiān)督權(quán)為輔，后期則以監(jiān)督權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)為主，軍事權(quán)、宗教權(quán)為輔”。[8]

斯巴達(dá)平民監(jiān)察官限制了王權(quán)，代表了平民階級的利益，團(tuán)結(jié)了公民團(tuán)體，使得斯巴達(dá)政體具有了一定民主精神。對于斯巴達(dá)平民監(jiān)察官的積極作用，亞里士多德指出：“斯巴達(dá)民主精神的第二個(gè)特征是人民對于邦內(nèi)兩個(gè)最高機(jī)構(gòu)分別享有對長老院中長老的選舉權(quán)和參加監(jiān)察院作為監(jiān)察官的被選舉權(quán)?！盵9]斯巴達(dá)的監(jiān)察官既由民間選出，則監(jiān)察會議便代表著民主政體，而監(jiān)察官制度使得平民有了均等機(jī)會參與城邦大事，或被選為監(jiān)察官，由此能夠使得平民大眾對制度和政制都心滿意足?！皩ζ矫翊蟊姸摚瑒t人人都有被選為監(jiān)察的機(jī)會，他們既樂意于監(jiān)察制度，也就樂意于這一政體了?！盵10]不管怎么說，這種效果與影響或多或少總是有益于斯巴達(dá)政治發(fā)展的。但從公元前8世紀(jì)開始，到公元前5世紀(jì)，憑借對城邦一切行政人員包括王室在內(nèi)的執(zhí)政人員持有監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)，斯巴達(dá)監(jiān)察官權(quán)力日見膨脹，逐漸凌駕于行政機(jī)構(gòu)之上。由此，斯巴達(dá)監(jiān)察官制度又暴露出兩大缺點(diǎn)：一是權(quán)力過大，容易專斷權(quán)力；二是容易滋生腐敗。在亞里士多德看來，平民監(jiān)察官權(quán)力過大，又因?yàn)榧揖忱ьD，有可能難以抵擋金錢誘惑而打開腐敗之門。“他們既然由全體平民中選任，常常有很窮乏的人當(dāng)選了這個(gè)職務(wù)，這種人由于急需金錢，就容易開放賄賂之門”。[11]自公元前4世紀(jì)初開始，隨著斯巴達(dá)土地兼并和貧富分化加劇，之前的普通平民大部分淪為奴隸或農(nóng)奴，平民人數(shù)驟減，公民大會權(quán)力式微，王權(quán)再次臌脹，斯巴達(dá)監(jiān)察官漸漸失去平民色彩而附庸于王權(quán)，從而慢慢淡出了歷史舞臺。

大概在斯巴達(dá)監(jiān)察官權(quán)力不斷攀升之際，古羅馬監(jiān)察官制度建設(shè)開始提上日程。隨著古羅馬貴族聯(lián)合平民驅(qū)逐了塔克文及其家族，古羅馬王政時(shí)代落幕，于公元前 510年建立了共和國，此后數(shù)個(gè)世紀(jì)古羅馬步入了共和國時(shí)期。但推翻王政、建立共和國之后，無論是執(zhí)政官，抑或是元老院，都還是被貴族所把持，平民雖然有權(quán)參加公民大會，但實(shí)際上并不能同貴族一樣享有完全的政治權(quán)力，此時(shí)的古羅馬共和國實(shí)質(zhì)上是貴族共和國。由此在共和國成立之后很長一段時(shí)間，平民和貴族在國內(nèi)爆發(fā)了持續(xù)斗爭。不過，在外部戰(zhàn)爭的壓力下，貴族和平民又合作起來一致對外，齊心協(xié)力御敵于國門之外。但隨著對外戰(zhàn)爭時(shí)軍事戰(zhàn)術(shù)的重大變化，古羅馬貴族的騎兵降為輔助，普通公民的重裝步兵則一躍成為主力，這使得平民在國內(nèi)有了條件和籌碼來捍衛(wèi)自己的權(quán)益。經(jīng)過古羅馬平民不懈努力和在國內(nèi)對貴族的長期斗爭，平民在法律上取得了作為羅馬公民的全部權(quán)利。也正是在平民反對貴族的斗爭過程中，古羅馬共和國不斷增設(shè)了國家機(jī)構(gòu)和官職，完善了國家制度。監(jiān)察官就是平民與貴族之間斗爭形成的產(chǎn)物。古羅馬共和國于“公元前 443年設(shè)立兩位監(jiān)察官”。[12]在古羅馬共和國建設(shè)和發(fā)展的過程中，平民逐漸取得各種權(quán)力，國家高級官職也向平民開放，平民和貴族的緊張關(guān)系趨于緩和。如恩格斯所說：“平民的勝利炸毀了舊的氏族制度，并在它的廢墟上面建立了國家，而氏族貴族和平民不久便完全溶化在國家中了?！盵13]如前所述，公元前339年還通過了有關(guān)平民監(jiān)察官的法律，要求兩名監(jiān)察官之一必須是平民，平民擔(dān)任監(jiān)察官獲得了法律保障。

古羅馬與斯巴達(dá)監(jiān)察官的權(quán)責(zé)不盡相同。從時(shí)間上看，古羅馬共和國的“監(jiān)察官制度從公元前443年到公元前22年一共持續(xù)了421年”。[14]剛開始古羅馬監(jiān)察官主要職權(quán)是“負(fù)責(zé)公民和財(cái)產(chǎn)普查”，此后權(quán)力才不斷擴(kuò)大，還要“負(fù)責(zé)編制元老名單，掌管國家財(cái)產(chǎn)租賃和承包合同，監(jiān)督社會風(fēng)尚等”。[15]對公民的調(diào)查權(quán)和道德監(jiān)督權(quán)、對國有財(cái)產(chǎn)和工程的管理權(quán)、對元老的遴選等成為監(jiān)察官的主要權(quán)力，由此折射出其地位的重要性?！氨O(jiān)察官制作為羅馬共和政制的一個(gè)重要組成部分，反映了羅馬社會的民主性、羅馬人的權(quán)力觀以及道德責(zé)任感。它作為古代制度文明的一分子，給后世留下了寶貴的遺產(chǎn)?！盵16]

斯巴達(dá)和古羅馬的平民監(jiān)察官制度的肇始之地雖然只是在歐洲東南部、地中海東北部以及后來拓展到整個(gè)意大利半島，但這一制度如同古希臘和古羅馬文明一樣，對整個(gè)歐洲文明乃至西方文明都影響頗深。總結(jié)平民監(jiān)察官制度的經(jīng)驗(yàn)得失，值得肯定的是使得平民獲得了政治地位，有機(jī)會出任監(jiān)察官，并且能夠以監(jiān)察權(quán)抗衡王權(quán)和貴族權(quán)力，形成了新的權(quán)力結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)出一定的民主色彩，但后續(xù)隨著監(jiān)察官權(quán)力的臌脹，也容易陷入權(quán)力專斷和腐敗的淵藪，由此使得平民監(jiān)察官逐漸失去本色，走向依附于王權(quán)而逐漸喪失監(jiān)察效能，從而慢慢淡出歷史。

二、異變：國王監(jiān)察官

隨著王權(quán)在歐洲一些國家的日益增強(qiáng)，尤其是絕對君主制在歐洲特別是法國的發(fā)展，國王越來越主動(dòng)，且漸漸擁有至高無上的權(quán)力，成為國家的化身，人民則成為臣民，監(jiān)察官也變成加強(qiáng)王權(quán)的工具，平民監(jiān)察官異變?yōu)閲醣O(jiān)察官。

15、16世紀(jì)的歐洲正處于封建社會逐步解體和資本主義生產(chǎn)關(guān)系形成與發(fā)展的變革時(shí)期。新興資產(chǎn)階級雖然在經(jīng)濟(jì)上取代封建地主階級而占據(jù)主導(dǎo)地位，但政治地位依然薄弱，需要借助乃至倚重王權(quán)的力量來掃清發(fā)展道路上的障礙。正是在這樣的過渡時(shí)期，一些歐洲國家建立起了強(qiáng)有力的君主專制國家。“國王的政權(quán)依靠市民階級打垮了封建貴族的權(quán)力，建立了巨大的、實(shí)質(zhì)上以民族為基礎(chǔ)的君主國，而現(xiàn)代的歐洲國家和現(xiàn)代的資產(chǎn)階級社會就在這種君主國里發(fā)展起來?！盵17]法國絕對君主制更是成為這一制度的典范。

法國絕對君主專制自15世紀(jì)以來漸次發(fā)展，到路易十四時(shí)期君主絕對權(quán)威已經(jīng)發(fā)展到極致。伴隨著絕對君主制在法國的推進(jìn)，監(jiān)察官制度也在法國成長起來，從臨時(shí)性的制度安排逐漸轉(zhuǎn)向常規(guī)性的制度設(shè)置。剛開始，法國監(jiān)察官只是被指派到地方的眾多王命欽差之一種，是臨時(shí)指派到地方執(zhí)行諸如征收財(cái)稅、整頓軍紀(jì)、整飭腐敗等任務(wù)的非常設(shè)性官員。如《法國專制主義的形成》一書所指出的：“從16世紀(jì)或更早一些時(shí)候的王命欽差的行列中找到監(jiān)察官的先輩?！盵18]作為王命欽差時(shí)期的監(jiān)察官，主要接受臨時(shí)性委派任務(wù)，造訪各地專司監(jiān)督、司法、財(cái)政等監(jiān)察任務(wù)，由此通常以其所承擔(dān)的職責(zé)相應(yīng)地被命名為司法監(jiān)察官、財(cái)政監(jiān)察官等。隨著對內(nèi)有大貴族和胡格諾派威脅以及農(nóng)民起義等帶來的內(nèi)患，對外陷入歐洲“30年戰(zhàn)爭”的大規(guī)模國家混戰(zhàn)之中，法國首相黎塞留積極加強(qiáng)國家建設(shè)，大大強(qiáng)化中央對地方的控制。為了鞏固專制王權(quán)，監(jiān)察官制度開始變?yōu)榉▏鐣毡樾缘?、常?guī)性的制度設(shè)計(jì)，監(jiān)察官正式成為國王監(jiān)察官，由國王任免，官職不得買賣、轉(zhuǎn)讓或世襲。

自從法國監(jiān)察官常規(guī)化、制度化之后，更是開始大規(guī)模向各地派遣監(jiān)察官，且監(jiān)察官的權(quán)力也越來越大，覆蓋到財(cái)稅、司法、治安乃至軍事等方方面面。其一，法國監(jiān)察官重要職權(quán)之一就是監(jiān)督稅收，行使稅收管理權(quán)。由于當(dāng)時(shí)法國陷入內(nèi)憂外患的境況之中，既要結(jié)束內(nèi)亂，又要對外戰(zhàn)爭，自然要大量消耗國庫開支。“面對如此嚴(yán)峻時(shí)局，朝廷從17世紀(jì)30年代后期開始大規(guī)模派遣監(jiān)察官奔赴各地，監(jiān)督稅收，并不斷授與他們各種權(quán)力。”[19]監(jiān)察官從剛開始負(fù)責(zé)催促征交賦稅，到后來逐漸擁躉了地方財(cái)政大權(quán)，不僅可以征收軍隊(duì)給養(yǎng)稅，還開征商業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅，乃至強(qiáng)行貸款給城市，發(fā)展到后面甚至就連原本屬于地方財(cái)政征集的人頭稅，也從地方轉(zhuǎn)由監(jiān)察官負(fù)責(zé)，監(jiān)察官真真實(shí)實(shí)成為國王獲取財(cái)稅“得心應(yīng)手的工具”。其二，監(jiān)察官具有行政司法和治安等職權(quán)。征收稅收不可能總是一帆風(fēng)順的，相反，拖欠稅收、暴露抗稅是常有之事。因而為了更好地行使稅收管理權(quán)和征收權(quán)，監(jiān)察官又被賦予與其稅收權(quán)相對應(yīng)的各類案件的審理權(quán)、司法權(quán)。同時(shí)，對于地方出現(xiàn)的暴力抗稅、民眾起義，監(jiān)察官還擁有以暴制暴來維持地方治安和社會秩序的權(quán)力，行使著治安權(quán)。其三，監(jiān)察官擁有軍事權(quán)。為了維護(hù)國王的絕對權(quán)威以及戰(zhàn)略意圖得以貫徹落實(shí)，法國的“中央朝廷將監(jiān)察官作為控制、管理軍隊(duì)的重要手段之一……其基本使命是以中央特別代表的身份成為各戰(zhàn)線法國統(tǒng)帥部的重要成員之一。其地位僅次于總司令官”。[20]此外，監(jiān)察官還開始擄奪城市自治特權(quán)，逐漸擁有城市控制權(quán)。監(jiān)察官通過掌握財(cái)稅權(quán)、司法權(quán)等，掠奪城市經(jīng)濟(jì)，滲透、干涉甚至最終占有了城市自治特權(quán)，從市政選舉到候選人提名，再到市政憲章的修改等，統(tǒng)統(tǒng)需要監(jiān)察官最終批準(zhǔn)，由此監(jiān)察官實(shí)現(xiàn)了對城市經(jīng)濟(jì)社會行政以至選舉的全面控制，將君主絕對專制統(tǒng)治嵌入到城市的角角落落。法國在加強(qiáng)王權(quán)和中央集權(quán)的進(jìn)程中，監(jiān)察官制度作為絕對君主制的政治結(jié)構(gòu)之一部分，從臨時(shí)性委派到長期性配置，該制度不斷得以發(fā)展與完善。監(jiān)察官的任期也不斷拉長，從最初任期3年延長為5 至10年。每位常駐地方的監(jiān)察官也不是單打獨(dú)斗，而是逐漸發(fā)展為監(jiān)察官并配備監(jiān)察官助理、專業(yè)助手和秘書在內(nèi)的官僚機(jī)構(gòu)，成為君主專制統(tǒng)治極其重要的一環(huán)。

英國在實(shí)行君主專制、強(qiáng)化王權(quán)的過程中，中央也加強(qiáng)了對地方的管理，通過實(shí)施治安法官制度來監(jiān)督地方郡守的權(quán)力。英國地方治安法官與監(jiān)察官的稱謂不同，但職能相似。法國政制包括監(jiān)察制度對德國影響甚大。“30年戰(zhàn)爭以后，德意志各邦諸侯，無論其邦土大小如何都一樣地創(chuàng)立自己統(tǒng)治范圍內(nèi)的專制主義政權(quán)。然后，德意志各邦諸侯的這種專制主義都只能算是典型的法蘭西專制主義的不完備的摹本?！盵21]隨著17世紀(jì)瑞典成為北歐最強(qiáng)大的國家并確立君主專制政體，君主開始集立法、行政、司法等權(quán)力于一身，瑞典國王查爾斯十二世于1713年創(chuàng)設(shè)了司法大臣這一皇家最高監(jiān)察官，國王監(jiān)察官從南到北、從法國逐漸擴(kuò)展到斯堪的納維亞國家。

法國在趨向絕對君主專制過程中，不斷加強(qiáng)監(jiān)管，帶來了古羅馬共和國后期監(jiān)察官制度的復(fù)興。其實(shí)在古羅馬共和國后期，其平民監(jiān)察官已經(jīng)開始淪落為國王監(jiān)察官，法國承襲了該制度的衣缽，將國王監(jiān)察官制度不斷鞏固，并繼續(xù)影響到北歐地區(qū)。這也為后續(xù)監(jiān)察官制度在世界范圍內(nèi)的勃興打下了基礎(chǔ)?？偨Y(jié)國王監(jiān)察官的經(jīng)驗(yàn)得失，值得注意的是監(jiān)察官成為加強(qiáng)王權(quán)、監(jiān)管地方不可或缺的重要職位。伴隨著絕對君主主義的發(fā)展，國王監(jiān)察官有助于全國性稅收的形成，加快了歐洲國家邁入資本主義社會，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，國王監(jiān)察官是王權(quán)的附庸，一直是強(qiáng)化王權(quán)統(tǒng)治的專制工具。

三、更化：議會監(jiān)察官

如果說平民監(jiān)察官和國王監(jiān)察官所影響的主要還是歐洲國家和地區(qū)，點(diǎn)和面都沒有鋪陳開來，那么議會監(jiān)察專員則是從斯堪的納維亞國家逐漸波及到世界各地。議會監(jiān)察官制度始于瑞典19世紀(jì)創(chuàng)設(shè)的議會監(jiān)察專員。這一新型監(jiān)察官制度自20世紀(jì)之后，又逐漸被眾多國家所借鑒，并在世界范圍內(nèi)濫觴。雖然在不同國家這一制度的稱謂有所差異，但其實(shí)質(zhì)都屬于議會監(jiān)察官?！拔鳉W諸國，英聯(lián)邦各國，美國的若干州以及日本等亞洲國家和地區(qū)也相繼效仿，推動(dòng)了這一制度在世界范圍內(nèi)的逐步展開，時(shí)至今日，已有超過 120 個(gè)國家或地區(qū)設(shè)立了監(jiān)察專員公署?！盵22]議會監(jiān)察專員開啟了監(jiān)察官的更化之路，使得監(jiān)察官從先前依附于國王，轉(zhuǎn)為向議會負(fù)責(zé)，從國王代表轉(zhuǎn)向國家代表，從國王監(jiān)察官轉(zhuǎn)向議會監(jiān)察官。監(jiān)察專員隸屬于議會，只對議會負(fù)責(zé)，獨(dú)立性特征明顯，由此可以更好地行使監(jiān)察職能，提高監(jiān)察效力。

現(xiàn)代意義的議會監(jiān)察專員制度由瑞典創(chuàng)立并發(fā)展起來?；厮輾v史可見，其實(shí)早在1809年瑞典就通過新憲法，廢黜了絕對專制君主，國王被限權(quán)，而議會被賦權(quán)。政府不是向國王而是向議會負(fù)責(zé)，受到議會監(jiān)督，議會監(jiān)察專員取代國王的司法大臣專司監(jiān)察權(quán)。從剛開始設(shè)立一名司法監(jiān)察員，到1915年增設(shè)一名軍事監(jiān)察員，再到1968年建立起內(nèi)設(shè)三名監(jiān)察員的監(jiān)察員公署，至今又由一位首席監(jiān)察專員加上其他三位監(jiān)察專員共同組成監(jiān)察公署，瑞典議會監(jiān)察專員制度不斷發(fā)展和完善。瑞典議會監(jiān)察專員制度也被芬蘭、新西蘭等國家所效仿，實(shí)施后也頗有成效。議會監(jiān)察都有特定對象，但不同國家監(jiān)察專員監(jiān)察對象的覆蓋面有一定差異。比如，瑞典議會監(jiān)察專員監(jiān)察對象比較廣泛，可以“監(jiān)督法院、行政機(jī)關(guān)及地方和區(qū)域性政府機(jī)構(gòu)及其公職人員和雇員、工作涉及公權(quán)力行使的其他個(gè)人、公共企業(yè)中的官員和雇員等”。[23]從中央政府到市政府機(jī)構(gòu)、從軍事機(jī)構(gòu)到法院以及這些機(jī)構(gòu)的公職人員等，都是監(jiān)察專員的監(jiān)察對象。但是媒介及其新聞?dòng)浾?、政府?nèi)閣或各部部長以及由選舉產(chǎn)生的議會議員或市府理事會成員等，不在瑞典監(jiān)察專員的監(jiān)察對象范圍之內(nèi)。再比如，奧地利人民監(jiān)察官將監(jiān)察對象覆蓋到聯(lián)邦所有行政機(jī)構(gòu)和公共事業(yè)單位。英國議會行政監(jiān)察專員則圍繞著“不良行政行為”開展監(jiān)察，因而政府部門是其主要監(jiān)察對象，但并非所有政府部門及其行為都被納入監(jiān)察范圍，如外交行為、刑事偵查活動(dòng)、特赦行為、地方行政和衛(wèi)生保健事業(yè)等不屬于監(jiān)察專員的監(jiān)察范圍。荷蘭監(jiān)察員被命名為國家監(jiān)察員，其所監(jiān)察的領(lǐng)域也比較廣泛，行政、教育、科學(xué)、外交等都在監(jiān)察范圍之內(nèi)，但“國王、國務(wù)委員會委員、審計(jì)院、法院和其他司法機(jī)構(gòu)以及有關(guān)國家總政策方面的事務(wù)”等排除在外。不過隨著監(jiān)察專員制度在當(dāng)今世界各國的不斷發(fā)展，監(jiān)察對象和范圍也有新變化。比如英國監(jiān)察專員的監(jiān)察范疇已經(jīng)突破傳統(tǒng)意義上的不良行政，保險(xiǎn)、金融和銀行等也被納入監(jiān)察對象。西班牙甚至在個(gè)人和非政府組織設(shè)立私人或行業(yè)監(jiān)察專員，這大大擴(kuò)大了現(xiàn)代監(jiān)察專員的監(jiān)察領(lǐng)域和范圍。

議會監(jiān)察專員的選任通常有一定的資格要求和任期規(guī)定。例如，瑞典議會監(jiān)察專員由議會兩院投票選出，只接受議會的指示和監(jiān)督，而當(dāng)前雖有首席監(jiān)察專員，但與其他監(jiān)察專員沒有形成隸屬關(guān)系，而是在各自范圍內(nèi)各司其職。瑞典議會監(jiān)察專員任期4年，通常連任不得超過兩屆。英國議會行政監(jiān)察專員雖由首相提名、國王任命，但還是向議會負(fù)責(zé)，出現(xiàn)嚴(yán)重違法行為，只有經(jīng)過議院彈劾后才能被免職。如果沒有過錯(cuò)，英國議會行政監(jiān)察專員終身任職。荷蘭國家監(jiān)察員由議會第二院任命，任期6年。奧地利人民監(jiān)察官由占據(jù)議會議席前三位的政黨各推一名出任候選監(jiān)察官，一旦被任命，則要剔除黨派傾向而只向議會負(fù)責(zé)。監(jiān)察專員對聲望、專業(yè)知識、品德等都有較高的要求，往往要求專業(yè)能力強(qiáng)、品德高尚的人員擔(dān)任。

議會監(jiān)察專員通常擁有受理公民申訴權(quán)、調(diào)查權(quán)、批評、修改行政決定和立法等建議權(quán)，以及對違法失職、貪污腐敗的官員提起公訴權(quán)等。接受公民申訴，保護(hù)個(gè)人權(quán)利免受公共行政侵害，確保公權(quán)力對公眾負(fù)責(zé)是監(jiān)察專員這一角色的主要職能。議會監(jiān)察專員通過向議會提交年度工作報(bào)告，并且根據(jù)規(guī)定向社會大眾和新聞媒體公開工作報(bào)告，從而形成威懾力和影響力。

議會監(jiān)察專員實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察官制度在世界范圍內(nèi)的全面發(fā)展?？偨Y(jié)議會監(jiān)察專員的經(jīng)驗(yàn)得失，值得肯定的是這一制度安排在一定程度上是監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行、守護(hù)民眾權(quán)利和增強(qiáng)民主的力量，也有助于改善立法、促進(jìn)公共行政走向善治，但也容易出現(xiàn)權(quán)力邊界被擴(kuò)大，甚至無所不包、無所不能而最終難逃官僚機(jī)構(gòu)漸趨臃腫和低效的痼疾。

四、域外監(jiān)察官制度的鏡鑒

域外監(jiān)察官制度從點(diǎn)到面的持續(xù)發(fā)展，累積了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。簡單梳理域外監(jiān)察官制度的歷史變遷，至少有以下幾點(diǎn)對我國國家監(jiān)察官建設(shè)具有鏡鑒意義。

一是監(jiān)察官唯有守住人民性，才算找對角色定位，從而不違背該制度設(shè)計(jì)的初衷。古典時(shí)期監(jiān)察官本是出自平民，代表著普通公民的利益，對國王和貴族的權(quán)力形成了抗衡與制約。但國王監(jiān)察官卻成為王權(quán)的統(tǒng)治工具，助紂為虐，走向了人民的對立面，因而難以走遠(yuǎn)。作為一種政制設(shè)計(jì)，監(jiān)察專員最初始含義是指“人民代表”，甚至還被贊譽(yù)為人民的守護(hù)人或辯護(hù)人，旨在保護(hù)人民的權(quán)利免受公權(quán)力的侵害?！昂喍灾?，監(jiān)察專員一開始便是以人民代表的定位出現(xiàn)，主權(quán)在民思想在此體現(xiàn)得淋漓盡致?！盵24]根據(jù)憲法規(guī)定，奧地利直接于1977年設(shè)立了人民監(jiān)察官，以“人民的律師”名義監(jiān)督不良行政，維護(hù)人民的權(quán)益。站穩(wěn)人民立場，守著人民代表這一角色定位，監(jiān)察官才算守住了本心和初心。

二是監(jiān)察官的獨(dú)立性、公正性至關(guān)重要。平民監(jiān)察官獨(dú)立于國王和元老院之外，能夠與王權(quán)和貴族權(quán)力并駕齊驅(qū)，通過獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)等，對國王和貴族形成權(quán)力制約。但國王監(jiān)察官卻是國王的仆人和工具，與王權(quán)的關(guān)系而言，國王監(jiān)察官沒有獨(dú)立性，而只有依附性。議會監(jiān)察專員的一大特點(diǎn)是獨(dú)立、無黨派偏向。正因?yàn)楠?dú)立于行政系統(tǒng)之外，不受制于行政力量，監(jiān)察專員才能以外部監(jiān)督防止行政權(quán)力濫用，發(fā)揮出政府內(nèi)部監(jiān)督無法達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)的監(jiān)督效果。唯有捍衛(wèi)監(jiān)察官的獨(dú)立性，才能更加彰顯出該制度的力度和效度。

三是監(jiān)察官要有權(quán)力邊界和有限度的權(quán)力場域。監(jiān)察官行使權(quán)力同樣要有邊界和限度。監(jiān)察權(quán)力的過分張揚(yáng)，甚或無邊無際，自身邊界和組織特點(diǎn)的消弭，反而會使自己深陷權(quán)力濫用、官僚化等泥沼之中。平民監(jiān)察官不僅僅擁有監(jiān)督權(quán)、司法權(quán)，而且還有立法權(quán)、軍事權(quán)等，這種監(jiān)督權(quán)與立法權(quán)、軍事權(quán)的邊界不清或不分，也使得監(jiān)察官容易滋生出權(quán)力專斷和權(quán)力腐敗。國王監(jiān)察官更是代表著國王，將稅收、司法、治安、軍事、城市自治等權(quán)力都收入囊中，將監(jiān)督權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)都集于一身，監(jiān)督權(quán)力、司法權(quán)力、立法權(quán)力乃至社會自治權(quán)力都邊界不清。監(jiān)察專員在各國迅猛發(fā)展的過程中，也出現(xiàn)了制度的扭曲與被濫用。有的國家甚至出現(xiàn)私人監(jiān)察專員、行業(yè)監(jiān)察專員等，將對公權(quán)力的監(jiān)察延伸到包括非政府組織在內(nèi)的一切組織；有的國家還由被監(jiān)察對象隨意任命自己機(jī)構(gòu)的監(jiān)察專員。缺乏邊界而無所不包，反而意味著該制度活力、生命力正在減效、失效乃至宣告終結(jié)。

四是監(jiān)察官的激勵(lì)與約束問題不可小覷。平民監(jiān)察官的政治地位很高，可以與國王分庭抗禮，也可以連續(xù)兩次拒絕國王的宣召，國王駕臨也毋需起身。古羅馬監(jiān)察官被稱為“最神圣的長官”，出席重要而隆重的場合有權(quán)坐在代表榮譽(yù)的“牙座”之上。英國議會監(jiān)察專員與最高法院大法官、審計(jì)長、檢察官享有同等待遇。在激勵(lì)之外，為了解決誰來監(jiān)督監(jiān)察者問題，監(jiān)察專員也會受到新聞媒介、社會公眾的監(jiān)督，而議會或立法機(jī)關(guān)也能對其實(shí)施監(jiān)督。如瑞典憲法特別委員會可以接受公眾對監(jiān)察專員的投訴，審查監(jiān)察專員向議會提交的年度報(bào)告，還有權(quán)建議議會撤銷存在嚴(yán)重違法失職行為的監(jiān)察專員的職位。對監(jiān)察官施行有效的激勵(lì)和必要的約束，既能解決動(dòng)力問題，也能給監(jiān)察官行使權(quán)力套上“緊箍咒”，對監(jiān)督者實(shí)施再監(jiān)督，從而確保監(jiān)察官做到清正廉潔、秉公用權(quán)。