文／楊晶

當前，世界各國都在加緊構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動政策制度體系，但在跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則方面仍未達成共識，跨境數(shù)據(jù)流動的國際協(xié)調(diào)和國內(nèi)監(jiān)管也面臨新局面與新挑戰(zhàn)。在此背景下，我國亟須進一步統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加快構(gòu)建中國特色跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系。

數(shù)據(jù)是國家基礎(chǔ)戰(zhàn)略性資源和重要生產(chǎn)要素，現(xiàn)已成為改變?nèi)蚋偁幐窬值闹匾α恐?。當前，世界各國都在加緊構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動政策制度體系，但在跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則方面仍未達成共識，跨境數(shù)據(jù)流動的國際協(xié)調(diào)和國內(nèi)監(jiān)管也面臨新局面與新挑戰(zhàn)。在此背景下，我國亟須進一步統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加快構(gòu)建中國特色跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系。

世界各國加強跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制

當前，跨境數(shù)據(jù)流動的重要性日趨凸顯，越來越多的國家和國際組織圍繞數(shù)據(jù)治理問題進行整體部署，強化對跨境數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)主權(quán)的掌控，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，美歐等發(fā)達國家在限制數(shù)據(jù)出境基礎(chǔ)上加強跨境執(zhí)法，但數(shù)據(jù)治理觀念出現(xiàn)分歧。一方面，美國打造符合自身利益的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系，力圖建立以其為中心的國際數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。為了防止行業(yè)惡性競爭、隱私泄露和國家安全受到威脅等，美國反對科技巨頭互聯(lián)網(wǎng)平臺“雙重壟斷”，對涉及國防和國家安全的數(shù)據(jù)采取限制性措施。同時，憑借已有技術(shù)經(jīng)濟和數(shù)據(jù)市場優(yōu)勢，對全球數(shù)據(jù)實施基于“自由秩序”、國家利益的“長臂管轄”。例如，2018年3月，美國政府頒布《澄清境外合法使用數(shù)據(jù)法》（以下簡稱“云法案”），簡化美國政府跨境調(diào)取數(shù)據(jù)流程，進一步強化了“誰擁有數(shù)據(jù)誰就擁有數(shù)據(jù)控制權(quán)”的理念。另一方面，歐盟傾向在保持高度隱私、安全和道德標準前提下，推動單一數(shù)據(jù)市場的構(gòu)建。歐盟頒布《通用數(shù)據(jù)保護條例》《關(guān)于非個人數(shù)據(jù)自由流通的規(guī)定》以及一攬子數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加強成員國之間的數(shù)據(jù)共享，平衡數(shù)據(jù)的流通與使用，以打造歐洲共同數(shù)據(jù)空間。顯然，美國和歐盟之間關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動的立場存在分歧。

第二，新興國家基于維護國家安全考慮，紛紛開始布局數(shù)據(jù)本地化政策體系。面對激烈的數(shù)據(jù)競爭環(huán)境，新興國家通過強化數(shù)據(jù)本地化策略，即守住自有數(shù)據(jù)控制權(quán)來滿足自身安全需求。對跨境數(shù)據(jù)流動的限制性措施主要包括：要求跨國企業(yè)在本國開展業(yè)務(wù)或提供服務(wù)時需在本國境內(nèi)建立數(shù)據(jù)中心；對數(shù)據(jù)存儲和服務(wù)器地址提出本地化要求。例如，我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》提出，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施在中國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的個人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當在境內(nèi)存儲；俄羅斯數(shù)據(jù)本地化立法主要側(cè)重于實施數(shù)據(jù)鏡像政策，要求數(shù)據(jù)可以在境外傳輸和處理，但必須在本國境內(nèi)的服務(wù)器上儲存和處理公民的個人信息；印度逐步推進數(shù)據(jù)本地化政策，要求建立數(shù)據(jù)中心，強制金融數(shù)據(jù)本地化存儲。

第三，國際組織致力于減少跨境數(shù)據(jù)流動障礙，構(gòu)建和諧數(shù)據(jù)生態(tài)。近年來，面對快速發(fā)展的數(shù)字化轉(zhuǎn)型態(tài)勢，各國際組織更加重視互聯(lián)互通、聚焦數(shù)據(jù)價值釋放。2019年1月，76個國際貿(mào)易組織（WTO）成員國共同簽署《關(guān)于電子商務(wù)的聯(lián)合聲明》，確認將在WTO現(xiàn)有協(xié)定框架基礎(chǔ)上，開展電子商務(wù)多邊談判。2021年8月召開的G20數(shù)字經(jīng)濟部長會議以及同年9月召開的聯(lián)合國大會，都將數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)流通作為重點議題之一，各國強烈呼吁國際社會加強數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，彌合數(shù)據(jù)流通分歧。2021年10月，七國集團（G7）貿(mào)易部長會議發(fā)表關(guān)于數(shù)字貿(mào)易的宣言，提出了可信數(shù)據(jù)流動的若干原則，不但拓寬了跨境數(shù)據(jù)流動的涵義和監(jiān)管適用范圍，還就管理跨境數(shù)據(jù)使用和數(shù)字貿(mào)易原則達成一致。

我國跨境數(shù)據(jù)流動制度有待完善

近年來，我國跨境數(shù)據(jù)流動治理框架日益形成，有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動的法規(guī)標準持續(xù)出臺。2016年公布的《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》，形成了“本地儲存，出境評估”制度。2017年發(fā)布的《個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》（征求意見稿）細化了跨境數(shù)據(jù)流動安全評估操作流程。2020年公布的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法（草案）》更加強調(diào)了參與國際相關(guān)規(guī)則的制定，以及與其他國家或地區(qū)規(guī)則體系的銜接。2021年公布的《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》，則為我國跨境數(shù)據(jù)流通提供了重要的配套落地規(guī)則?？梢哉f，我國的跨境數(shù)據(jù)流通規(guī)則體系正在不斷完善。雖然如此，但其仍有進一步提高的空間。

第一，作為新興國家中的數(shù)據(jù)大國，我國盡管在數(shù)據(jù)跨境方面制定了《數(shù)據(jù)安全法（草案）》，明確了數(shù)據(jù)治理的基準和原則，但相較于美歐推進的全面數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和頂層設(shè)計，我國跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系建設(shè)還存在差距。

第二，基于“屬地原則”的“數(shù)據(jù)本地化”政策，雖然最大限度地保障了國家安全、公共安全和個人隱私安全，但同時也對我國通過協(xié)議打通與美歐日的數(shù)據(jù)傳輸通道形成了障礙，存在被發(fā)達國家“數(shù)字同盟圈”邊緣化的風險。

第三，美歐等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)成熟的發(fā)達國家憑借技術(shù)優(yōu)勢壟斷網(wǎng)絡(luò)規(guī)則制定權(quán)，推行體現(xiàn)本國價值理念的數(shù)據(jù)治理主張，對我國的競爭態(tài)勢和打壓力道持續(xù)增強。針對上述情況，我國制度與立法還未做出有效回應(yīng)，對企業(yè)數(shù)據(jù)雖有規(guī)定但可操作性和實踐指導(dǎo)性尚待加強。

建立發(fā)展與安全相協(xié)調(diào)的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系

在統(tǒng)籌好發(fā)展與安全關(guān)系的基礎(chǔ)上，我國需要盡快提出和推廣跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的“中國方案”，切實發(fā)揮數(shù)據(jù)支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用。具體而言，應(yīng)從以下幾個方面著手。

第一，加強規(guī)制頂層設(shè)計，提高跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系的系統(tǒng)性。要加強頂層設(shè)計，成立專門的數(shù)據(jù)保護監(jiān)管機構(gòu)，明確跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系的主導(dǎo)思想和總體安排。在完善相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，出臺專門的頂層設(shè)計文件，統(tǒng)籌國內(nèi)數(shù)據(jù)治理與跨境數(shù)據(jù)流動的關(guān)系，協(xié)調(diào)跨境數(shù)據(jù)流動中安全與發(fā)展之間的關(guān)系。堅持尊重國家數(shù)據(jù)主權(quán)主張，探索建立安全有效的數(shù)據(jù)存儲體系，完善本地化存儲之外的數(shù)據(jù)保護措施，通過技術(shù)創(chuàng)新和機制設(shè)計實現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全存儲和自由流動，為建立與國際接軌的跨境數(shù)據(jù)流動體系奠定基礎(chǔ)。

第二，融入國際數(shù)據(jù)治理，主動參與國際數(shù)據(jù)規(guī)則議題談判和國際協(xié)議制定。在數(shù)據(jù)安全可控的前提下，我國需要更為主動地參與國際數(shù)據(jù)規(guī)則議題談判。將數(shù)據(jù)跨境流動納入雙、多邊貿(mào)易投資談判內(nèi)容，加強與歐盟、英國、日韓之間的規(guī)制協(xié)調(diào)，抓住《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》達成契機，積極與歐洲和亞太地區(qū)重要貿(mào)易伙伴國達成數(shù)據(jù)流動認證協(xié)定，促進數(shù)據(jù)合法有序流動。根據(jù)域外相關(guān)國家和地區(qū)的數(shù)據(jù)保護情況及對等原則，建立動態(tài)“跨境數(shù)據(jù)流動白名單”機制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類別將部分國家和地區(qū)納入可自由接收數(shù)據(jù)的目的地清單。

第三，加強國際合作，構(gòu)建中國特色全球跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系。全球數(shù)字經(jīng)濟迫切需要新的合作機制和規(guī)則來保護數(shù)字貿(mào)易和數(shù)據(jù)自由流動，我國應(yīng)加快構(gòu)建中國特色全球跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系。加強與新興國家之間的科技合作，利用多邊機制的召集力和廣泛影響力，達成相關(guān)協(xié)議。著力推進“一帶一路”合作框架下數(shù)據(jù)流動協(xié)議與標準的制定，構(gòu)建數(shù)字空間命運共同體，推動全球跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制形成新局面。