王建興 查騫 張濤

①咸陽(yáng)師范學(xué)院資源環(huán)境與歷史文化學(xué)院 ②西安坐標(biāo)原點(diǎn)地理空間研究院有限公司

本文利用關(guān)中城市群重要節(jié)點(diǎn)城市2003－2019年的城區(qū)人口與建成區(qū)面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，研究了關(guān)中城市群不同時(shí)期人口與建設(shè)用地異速增長(zhǎng)的整體變化特征和重要節(jié)點(diǎn)城市的單獨(dú)變化特征。最后，從促進(jìn)人口與建設(shè)用地協(xié)調(diào)增長(zhǎng)，提高土地利用效率的角度提出了有針對(duì)性的調(diào)控措施。

關(guān)中城市群涵蓋了位于關(guān)中平原的一系列城市和城鎮(zhèn)，包括了西安、寶雞、咸陽(yáng)、渭南、銅川、商洛、平?jīng)?、慶陽(yáng)、天水、運(yùn)城等重要節(jié)點(diǎn)城市，是中國(guó)西部最重要的城市集群區(qū)。關(guān)中城市群發(fā)展基礎(chǔ)較好，交通優(yōu)勢(shì)顯著，是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的橋頭堡和內(nèi)陸改革開(kāi)放新高地，是陜西省生產(chǎn)要素最密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地區(qū)。近年來(lái)隨著西咸新區(qū)設(shè)立，陜西自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)獲批，關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施等一系列重大發(fā)展項(xiàng)目的深入推進(jìn)，關(guān)中城市群發(fā)展駛?cè)肓丝燔?chē)道，尤其是2018年2月國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)了《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著關(guān)中城市群建設(shè)進(jìn)入了新階段。城市群的發(fā)展離不開(kāi)建設(shè)用地的投入和人口的聚集。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)人口將持續(xù)增長(zhǎng)，城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模將不斷擴(kuò)大，建設(shè)用地的需求量也會(huì)因之增加。然而受最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)的制約，城市建設(shè)用地的供給量是有限的，因此城市的發(fā)展必須解決的好人口和建設(shè)用地規(guī)模協(xié)調(diào)增長(zhǎng)問(wèn)題。然而大量的研究表明當(dāng)前我國(guó)很多城市存在著人口與建設(shè)用地異速增長(zhǎng)問(wèn)題[1-3]。關(guān)中平原城市群整體發(fā)展水平不高，正處在發(fā)展的加速階段，未來(lái)各個(gè)城市的人口和建設(shè)用地規(guī)模還會(huì)有較大的增長(zhǎng)，如能解決好城市人口與建設(shè)用地異速增長(zhǎng)問(wèn)題，必將對(duì)提高建設(shè)用地利用效率，減輕區(qū)域耕地不斷減少的壓力，實(shí)現(xiàn)城市群高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展產(chǎn)生積極作用。

1 關(guān)中城市群人口與建設(shè)用地異速增長(zhǎng)的整體特征

利用從《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》收集的關(guān)中城市群10個(gè)重要節(jié)點(diǎn)城市的市轄區(qū)非農(nóng)業(yè)人口與建成區(qū)面積數(shù)據(jù)，加和匯總得到關(guān)中城市群20032019年的人口和建設(shè)用地總體數(shù)據(jù)，如表1所示。2003年關(guān)中城市群非農(nóng)業(yè)人口總量為881.27萬(wàn)人，建成區(qū)面積為460km2，人均占地土地面積52.21m2；到2019年關(guān)中城市群的非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)到了1583.52萬(wàn)人，建成區(qū)面積達(dá)到了1321km2，人均占地土地面積83.41m2。從2003年到2019年關(guān)中城市群的非農(nóng)業(yè)人口總量增長(zhǎng)了702.25萬(wàn)人，增長(zhǎng)幅度達(dá)到了79.68%，城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)了861km2，增長(zhǎng)幅度達(dá)到了187.17%。從圖1可以看出，隨著城市化的深入發(fā)展，17年間關(guān)中城市群的人口和建設(shè)用地面積都在持續(xù)增長(zhǎng)，但是人口和建設(shè)用地增長(zhǎng)不協(xié)調(diào)，人口的增速只有建設(shè)用地增速的0.42倍，人地異速增長(zhǎng)特征明顯。

圖1 2003-2019年關(guān)中城市群非農(nóng)業(yè)人口與建成區(qū)面積變化趨勢(shì)

表1 關(guān)中城市群2003-2019年的非農(nóng)業(yè)人口與建成區(qū)面積

為了更深入研究關(guān)中城市群人口與建設(shè)用地異速增長(zhǎng)的程度和類(lèi)型，本文參考梁進(jìn)社[4]，李郇[5]的研究方法，利用異速增長(zhǎng)模型，定量化測(cè)算關(guān)中城市群的人地異速增長(zhǎng)系數(shù)b。理論上認(rèn)為人地異速增長(zhǎng)系數(shù)b等于1時(shí)，表明城市的人口增長(zhǎng)和建設(shè)用地增長(zhǎng)同步，屬于同速增長(zhǎng)類(lèi)型；b大于1時(shí)，表明城市面積增長(zhǎng)比人口增長(zhǎng)快，屬于正異速生長(zhǎng)類(lèi)型；b小于1時(shí)，表明城市面積增長(zhǎng)比人口增長(zhǎng)慢，屬于負(fù)異速生長(zhǎng)類(lèi)型。國(guó)內(nèi)學(xué)者[6]從我國(guó)的城市發(fā)展實(shí)際出發(fā)，提出b=0.85是劃分異速增長(zhǎng)的臨界點(diǎn)，b大于0.85時(shí)，屬于正異速生長(zhǎng)類(lèi)型；b小于0.85時(shí)，屬于負(fù)異速生長(zhǎng)類(lèi)型。利用關(guān)中城市群2003-2019年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行人口和建設(shè)用地異速增長(zhǎng)建模,得到了異速增長(zhǎng)系數(shù)b=1.2661。b的值大于0.85，說(shuō)明2003-2019年期間，關(guān)中城市群屬于正異速生長(zhǎng)類(lèi)型，建設(shè)用地的增速明顯快于人口增速，城市人均用地面積不斷擴(kuò)大，人口密度不斷減小，土地利用的集約程度受到影響。

2 不同時(shí)期和不同城市的人口與建設(shè)用地異速增長(zhǎng)特征

雖然2003-2019年關(guān)中城市群的建設(shè)用地增速總體快于人口增速，異速增長(zhǎng)系數(shù)達(dá)到了1.2661，表現(xiàn)為正異速增長(zhǎng)，但是不同時(shí)期，人口與建設(shè)用地增長(zhǎng)呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。選取2003年、2011年、2019年三個(gè)時(shí)期關(guān)中城市群10個(gè)重要節(jié)點(diǎn)城市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分別建立異速增長(zhǎng)模型，得到每個(gè)時(shí)期的異速增長(zhǎng)系數(shù)。2003年10個(gè)重要節(jié)點(diǎn)城市的異速增長(zhǎng)系數(shù)為0.712，小于臨界值0.85，屬于負(fù)異速增長(zhǎng)類(lèi)型，說(shuō)明2003年關(guān)中城市群重要節(jié)點(diǎn)城市人口密度較大，人均占地面積較小，城市建設(shè)用地供給不足。2011年10個(gè)重要節(jié)點(diǎn)城市的異速增長(zhǎng)系數(shù)為0.983，超過(guò)類(lèi)臨界值0.85，數(shù)值接近于1，說(shuō)明人口和建設(shè)用地的增速基本同步，人均占地面積逐步擴(kuò)大，人口密度下降，城市建設(shè)用地供給增加，但是2003-2011年關(guān)中城市群建設(shè)用地的增長(zhǎng)要慢于人口增長(zhǎng)。2019年異速增長(zhǎng)系數(shù)為1.483，大幅超過(guò)臨界值0.85，類(lèi)型由同速增長(zhǎng)變?yōu)榱苏愃僭鲩L(zhǎng)，建設(shè)用地的增長(zhǎng)明顯比人口增長(zhǎng)快，說(shuō)明2011年-2019年關(guān)中城市群重要節(jié)點(diǎn)城市進(jìn)入空間快速擴(kuò)張時(shí)期，建設(shè)用地增長(zhǎng)大幅度快于人口增長(zhǎng)，人均占地面地由偏緊變?yōu)閷捲?。這一時(shí)期每個(gè)重要節(jié)點(diǎn)城市的建設(shè)用地絕對(duì)量都增加較多，占用了較多的農(nóng)用地。形成這種變化的主要原因是2011年以后城市建設(shè)獲得了巨額資金投入，各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園，居住小區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施大量建設(shè)，推動(dòng)了城市用地空間的擴(kuò)張。

以每個(gè)節(jié)點(diǎn)城市為對(duì)象，利用2003-2019年的建設(shè)用地和人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分別建立異速增長(zhǎng)模型，得到表2所示的每個(gè)城市的異速增長(zhǎng)系數(shù)。西安、平?jīng)鰞蓚€(gè)城市的人口建設(shè)用地異速增長(zhǎng)系數(shù)b分別為0.872、1.080，接近于1，屬于同速增長(zhǎng)類(lèi)型，說(shuō)明2003-2019年西安、平?jīng)龅慕ㄔO(shè)用地增長(zhǎng)和人口增長(zhǎng)基本同步，人口城市化和土地城市化協(xié)調(diào)推進(jìn)，沒(méi)有發(fā)生異速增長(zhǎng)現(xiàn)象。商洛的人口建設(shè)用地異速增長(zhǎng)系數(shù)最小，只有0.576，屬于典型的負(fù)異速增長(zhǎng)類(lèi)型，城區(qū)人口密度增大，建設(shè)用地增長(zhǎng)遠(yuǎn)小于人口增長(zhǎng)，城市空間擁擠問(wèn)題突出。原因是商洛市區(qū)坐落在河谷地帶，周?chē)降刈钃酰臻g狹窄，建設(shè)用地供應(yīng)不足，但是10多年來(lái)人口不斷增加，造成人口和建設(shè)用地的負(fù)異速增長(zhǎng)。咸陽(yáng)、寶雞、銅川、渭南、慶陽(yáng)、臨汾、運(yùn)城的人口建設(shè)用地異速增長(zhǎng)系數(shù)b都大于1，都屬于正異速增長(zhǎng)類(lèi)型。說(shuō)明這些城市的建設(shè)用地增長(zhǎng)比人口增長(zhǎng)快，建設(shè)用地供給超過(guò)了合理需求水平，存在土地集約度下降問(wèn)題。銅川市的異速增長(zhǎng)系數(shù)最大，達(dá)到了1.787，建設(shè)用地增長(zhǎng)速度是人口增長(zhǎng)速度的1.787倍，人地異速問(wèn)題最為突出。原因是銅川新區(qū)建設(shè)面積快速擴(kuò)張，而全域總?cè)丝跀?shù)量較少，只有85萬(wàn)左右，城市吸引力不足，導(dǎo)致市區(qū)人口聚集能力較低，從而造成建設(shè)用地增長(zhǎng)速度比人口增長(zhǎng)快。

表2 關(guān)中城市群節(jié)點(diǎn)城市異速增長(zhǎng)類(lèi)型

3 關(guān)中城市群人地異速增長(zhǎng)的調(diào)控措施

（1）建設(shè)用地增量分配與城市人口流動(dòng)掛鉤。2011年后關(guān)中城市群中的中等城市普遍存在建設(shè)用地增長(zhǎng)快于人口增長(zhǎng)，而西安作為核心城市并沒(méi)有出現(xiàn)這種情況，還實(shí)現(xiàn)了人地同速增長(zhǎng)。深入分析發(fā)現(xiàn)，這些中等城市人口吸引力比西安低，人口流入數(shù)量少，但是每年的建設(shè)用地增量沒(méi)有成比例減少，造成了較大的異速增長(zhǎng)系數(shù)。在建設(shè)用地總量指標(biāo)受控制的大背景下，要實(shí)現(xiàn)每個(gè)城市既有一定數(shù)量的增量建設(shè)用地，又能提高土地利用率，促進(jìn)人地同速調(diào)增長(zhǎng)，就必須實(shí)施城市人口增減與建設(shè)用地增量分配掛鉤，堅(jiān)持以人定地。具體辦法就是人口增長(zhǎng)多的城市，新增加的建設(shè)用地就增長(zhǎng)的多，人口減少的城市就不增加建設(shè)用地。城市間建設(shè)用地增量指標(biāo)的分配依據(jù)人口增量比例進(jìn)行，每年進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理。

（2）加強(qiáng)城市開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地供應(yīng)管理，提高土地集約利用水平。隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施和《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》的頒布，關(guān)中地區(qū)每個(gè)城市都鼓足了干勁，大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，建設(shè)了大量的開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園，導(dǎo)致城市建設(shè)用地增長(zhǎng)快于人口增長(zhǎng)。自然資源部的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)是推動(dòng)城市建設(shè)用地面積增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。由于每個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，招商引資能力和產(chǎn)業(yè)聚集力不同，開(kāi)發(fā)區(qū)的土地集約利用程度差異較大，大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地集約利用水平低，對(duì)人口的吸引力小，超標(biāo)準(zhǔn)供地現(xiàn)象普遍，因此對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)要嚴(yán)格執(zhí)行年度用地計(jì)劃管理和項(xiàng)目用地定額審批管理，不超標(biāo)供地，提高開(kāi)發(fā)區(qū)土地的投資、產(chǎn)出與人口綜合集約水平。

（3）重視城市低效土地、閑置土地的再利用，提高存量土地的綜合承載力。城市發(fā)展過(guò)程中總會(huì)有企業(yè)和單位因經(jīng)營(yíng)原因或社會(huì)趨勢(shì)，走向衰敗，占用的建設(shè)土地處于低效利用或閑置狀態(tài)。這些土地上承載的資本、產(chǎn)值、利稅和人口比正常城市土地少很多，綜合承載力低下，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，不利于城市發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這樣的土地在關(guān)中地區(qū)占城市面積的10%左右。由于低效土地、閑置土地涉及了復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和債務(wù)糾紛，實(shí)際中很難自發(fā)通過(guò)土地市場(chǎng)行為現(xiàn)實(shí)再利用。而城市中新的產(chǎn)業(yè)和人口需要大量建設(shè)用地，因此做好城市中低效土地、閑置土地的再利用，對(duì)解決建設(shè)用地短缺，提高土地的綜合承載力有重要意義。政府可以通過(guò)土地使用權(quán)回收，企業(yè)重組，產(chǎn)業(yè)改造，老舊城區(qū)改造等方式實(shí)現(xiàn)低效、閑置土地的從新利用，提高低效、閑置土地的產(chǎn)值強(qiáng)度、資本密度和人口承載，從而推進(jìn)城市人地協(xié)調(diào)發(fā)展。

（4）分類(lèi)制定城市人口和土地政策，促進(jìn)關(guān)中城市群人口和土地協(xié)調(diào)增長(zhǎng)。城市群是由區(qū)域內(nèi)的各個(gè)城市共同組成的有機(jī)整體，如果每個(gè)城市都做到了人口土地同步增長(zhǎng)，整個(gè)城市群也就會(huì)實(shí)現(xiàn)人口和土地的協(xié)調(diào)。前面的分析表明關(guān)中城市群中有些城市是正異速增長(zhǎng)，有些城市是負(fù)異速增長(zhǎng)。對(duì)不同類(lèi)型城市要分類(lèi)制定城市人口和土地政策，對(duì)正異速增長(zhǎng)的城市，土地調(diào)控要以減少增量建設(shè)用地供應(yīng)，提高單位面積的人口數(shù)量，降低人均占地面為主，人口政策要積極放寬人口落戶條件，提高非戶籍常住人口享受城市公共服務(wù)的水平，增加對(duì)人口的吸引力為主；對(duì)負(fù)異速增長(zhǎng)的城市，要提高增量建設(shè)用地供應(yīng)數(shù)量，擴(kuò)大城市發(fā)展空間，改善城市人均建設(shè)用地不足的局面，增加城市公共服務(wù)設(shè)施用地、生態(tài)用地和居住用地?cái)?shù)量，降低城區(qū)人口密度，控制人口落戶數(shù)量，促進(jìn)人地協(xié)調(diào)增長(zhǎng)。