梁鳳琴

（貴州大學(xué)，貴陽 550025）

一、背景與問題提出

政策科學(xué)這一概念由拉斯韋爾等在20世紀(jì)提出，作為一門剛發(fā)展起來的學(xué)科，政策分析在一些西方國家得到了飛快的發(fā)展和進步，在多數(shù)公共領(lǐng)域的決策過程中都得到了實踐的檢驗。因此，近年來，政策分析師已經(jīng)逐漸成為一種以決策者為主要對象的單獨的社會職業(yè)。另外，政策分析師作為一種獨立的事業(yè)，其就業(yè)人數(shù)不斷增加。不論是在實踐角度還是理論角度，政策分析都與特定的社會背景和政治發(fā)生聯(lián)系，從一般意義上說，政策分析師是政策分析的主體[1]。那么什么樣的人可以稱之為政策分析師？一名合格的政策分析師需要具備什么條件？政策分析學(xué)科近年來在我國不斷發(fā)展，本文通過文獻回顧，了解政策分析師的內(nèi)涵，明確政策分析師的能力素養(yǎng)，嘗試歸納總結(jié)出成為一名合格政策分析師的基本素養(yǎng)等方面的理論知識，為政策分析的理論研究與實踐發(fā)展提供一些可供參考的價值。

二、核心概念界定

（一）公共政策與政策分析

1.公共政策。在拉斯韋爾看來，公共政策是一種大型工程計劃，它包含成本、目標(biāo)、工具等內(nèi)容。美國學(xué)者伍德羅·威爾遜在拉斯韋爾大型工程計劃的基礎(chǔ)上擴大了政策制定的核心要素，并把政策界定為一種立法過程。他認為，公共政策是由政治家或者擁有立法權(quán)者所制定的，而由政府機構(gòu)實施的法律和法規(guī)[2]。陳慶云認為，“公共政策的本質(zhì)不是對全社會的價值分配，而是一種相關(guān)利益的分配?！盵3]總體而言，對公共政策的定義由計劃到法律法規(guī)再到利益分配，是一個由模糊到具體的過程。

2.政策分析。要了解政策分析師首先要了解政策分析，政策分析是理解政策分析師的邏輯起點。政策分析在一般情況下是以公共政策為研究對象，即所涉及的通常是對公共政策的分析，而不是一般的政策，公共政策與一般政策的區(qū)別在于公共政策涉及的是與普通大眾在政治、經(jīng)濟、文化等方面有密切關(guān)系的政策。郭丹、張博文認為，公共政策分析是對公共政策的參與者為處理各種公共事務(wù)和解決各種社會公共問題所選擇的決策的本質(zhì)、問題、作用的探討[4]。公共政策的分析過程就是把各個政策相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)起來，不僅僅要遵循科學(xué)和法定的程序和方法，更要體現(xiàn)人民的意志、代表人民群眾的根本利益。魏陌（Weimer）認為，政策分析是一種以顧客為導(dǎo)向的建議，這些建議與公共政策相關(guān)，同時強調(diào)一種普遍認可的社會價值[5]。顯然，魏陌的定義在很大程度上表現(xiàn)出了西方特殊的政治環(huán)境，以顧客為導(dǎo)向。帕頓（Patton）則將政策分析劃分為三個領(lǐng)域，即政府各個層級上、個人詢問及學(xué)術(shù)領(lǐng)域[6]。這種分類更符合現(xiàn)代我國政策分析的實際狀況，因為我國的政策過程更加強調(diào)縱向上的層級劃分。嚴(yán)強對于政策分析的定義更全面且符合我國的政治環(huán)境背景，他認為，公共政策分析是分析人員以政策題為中心，以政策過程為導(dǎo)向，以民主為站立點，以宣傳為目標(biāo)的一種創(chuàng)造性活動。

（二）政策分析師

1.政策分析師的界定。徐赟指出，政策分析的主要參與人就是政策分析者，它主要包括政策分析的組織機構(gòu)以及參與政策分析相關(guān)的專職人員。一名政策分析師首先是政策的興趣愛好者和研究者，政策研究者即為按照政策本身特定的理論研究方法、研究模式、研究標(biāo)準(zhǔn)去分析政策的專業(yè)人員[7]。在很大程度上，政策分析師也可以稱之為溝通專家、協(xié)調(diào)專家。學(xué)者何鑒孜等將沖突解決引入政策分析中，沖突理論的引入，使得政策分析研究有了更多的突破，理論與實踐的結(jié)合，讓政策分析更好地服務(wù)于整個社會。

2.政策分析師的角色定位。學(xué)者謝明在《公共政策分析導(dǎo)論》一書的譯者前言中歸納了關(guān)于政策分析師的六種角色：第一種是指對公共政策分析領(lǐng)域有興趣的高級知識分子，即大學(xué)教師；第二種是指屬于職業(yè)研究人員的思想庫和研究機構(gòu)；第三種是指屬于體制內(nèi)的政府部門及其相關(guān)的代理機構(gòu)；第四種是指對政策的實施和監(jiān)控提出各種政策主張及建議的壓力集團和利益團體；第五種是指一些為政治活動的舉辦以及確保活動的順利進行而對相關(guān)政策進行分析的組織、團體、機構(gòu)；第六種是指把政策咨詢作為一種自由職業(yè)的群體。以上的角色定位不僅說明了政策分析師的含義，同時把政策分析師的工作職責(zé)表現(xiàn)出來，相對其他的定義而言，比較全面且符合我國政策分析的政治環(huán)境。美國等一些西方國家將實證性的公民參與協(xié)商引入到公共政策分析的過程中，使得政策分析師的角色實現(xiàn)了轉(zhuǎn)換，即從“裁判員”到“調(diào)解員”。這種理念的加入使得公共政策分析發(fā)展有了新的研究視角。

3.政策分析師的職責(zé)。從對公共政策分析的內(nèi)涵可以推測出一名政策分析師主要要對理論取向、社會事實以及個體行為三個問題的相關(guān)信息和合適性方面進行論述和證明。政策分析師在對政策進行分析時要盡量保持客觀即保持公正的立場和批判開放的態(tài)度，在多樣化的經(jīng)驗數(shù)據(jù)的支持下創(chuàng)建自己的政策分析，公正、坦率地認識到對某一問題的不同觀點以及分析過程中可能出現(xiàn)的各種客觀原因所造成的缺點和不足，并在必要時對政策分析的結(jié)果進行敏銳性分析。如果信息數(shù)據(jù)、理論假設(shè)、分析方法和價值觀念發(fā)生變化，政策分析成果的可信度有多大？這是一個值得思考的重要問題，因此政策分析的責(zé)任是，首先，分析的過程應(yīng)該是基于大量的社會現(xiàn)象和社會事實的，分析的結(jié)論應(yīng)該具有相當(dāng)大的有效性、可靠性、相關(guān)性和現(xiàn)實意義。此外，由于政策分析的結(jié)論存在一定的準(zhǔn)確性問題，這在很大程度上表現(xiàn)為一種見解和意見，甚至可能涉及政府機構(gòu)工作的機密性問題。所以，在學(xué)者通格看來，一名政策分析者不僅要對委托人負責(zé)，也要將社會利益、公民、公民利益的維護作為自己的職業(yè)使命和擔(dān)當(dāng)。

三、一名政策分析師必備的條件

成為政策分析師，首先必須具備一定的專業(yè)知識。一個政客不一定是一個合格的政策分析師。政策分析就是對知識進行解構(gòu)、重塑以及實踐的過程，如果政策分析者沒有豐富、全面的理論知識，就不可能對政策進行標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、民主化的分析。

（一）一名政策分析師必備的基本素質(zhì)

有學(xué)者從知識、能力、職業(yè)倫理三個方面來描述政策分析師。首先，在知識上，一名職業(yè)的政策分析師不僅在知識結(jié)構(gòu)上要具備一般人的常識和基礎(chǔ)知識，還需要具備與政策分析有關(guān)的專業(yè)基礎(chǔ)知識。其次，在相關(guān)能力上，政策分析師不僅要具備一般人的能力、一般科研人員的能力還要具備政策分析的特殊能力，能夠及時迅速對各個公共領(lǐng)域的政策進行全面清晰地分析。最后，培養(yǎng)政策分析師的職業(yè)倫理。作為一名政策分析師不僅要具備深厚的專業(yè)知識而且對于其倫理方面也要追求真實、堅持權(quán)利優(yōu)于善、公共利益優(yōu)先。

美國公共倫理學(xué)家特里庫珀認為，政策分析師在進行政策分析時總要面對各種各樣的困境，如個人利益與公共利益的沖突，所以，不僅應(yīng)該改革政策分析師對外部資源（如規(guī)則和條例）的控制，還應(yīng)該要求政策分析師積極主動地抵制不道德行為或機構(gòu)上級不遵守相關(guān)法律法規(guī)的行為。道德人格的獨立性要求政策分析師有意識地培養(yǎng)對資源的內(nèi)部控制，例如個人對世界的概念、生活的觀點、價值觀和信仰，即政策分析的職業(yè)道德。

（二）綜合使用各種分析方法

政策分析是基于一系列具有評估、規(guī)范和描述目標(biāo)的學(xué)科和專業(yè)，作為一門跨學(xué)科的應(yīng)用性學(xué)科，政策分析不僅借鑒了行為科學(xué)（管理科學(xué)）和社會學(xué)，還借鑒了倫理學(xué)、系統(tǒng)分析學(xué)和應(yīng)用數(shù)學(xué)經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)、等許多相關(guān)學(xué)科。因此要成為一名政策分析師，要學(xué)會綜合使用各種分析方法。在行動采取之前要運用預(yù)測和規(guī)范的分析方法，行動發(fā)生之后則一般用描述和評價的分析方法。美國政治學(xué)家鄧恩解釋了政治分析的根本性質(zhì)。他認為，作為一種工具應(yīng)用方式，政策分析師應(yīng)該使用各種研究方法和政治討論模型來創(chuàng)建和轉(zhuǎn)換可用于在政治論壇上建立知識和政治思想的政治信息，并最終就解決政治問題的行動提出意見。因此，作為一名合格的政策分析師需要綜合運用監(jiān)測、預(yù)測、評價建議的分析方法。對政策問題進行全面而完整的分析，并且提出解決方案，最大化公共利益。

（三）保持有限理性

學(xué)者林德布羅姆從有限理性政策理論的角度出發(fā)，因為政策分析者也是人，人不是萬能的，不能掌握與政策有關(guān)的一切信息，作為一名政策分析師，不應(yīng)該只是分析記錄與戰(zhàn)略相關(guān)的全部信息和價值觀念，同時，也應(yīng)該了解其政策偏好和價值思想。通過在政治環(huán)境中的互動、談判和讓步，從而在許多方面取得令人滿意的結(jié)果。

政策是要在一種漸漸推演的過程中獲取，并通過政府部門來實現(xiàn)的，在這個過程中人們難免會受到各種因素的影響[8]，因此，作為一名政策分析師，有必要區(qū)分事實與價值，價值偏好不能代替事實的發(fā)展，客觀而合理的政策不過是一種形態(tài)。但是，在政策分析過程中要保持客觀的中立性并認識到理論與實踐的整合。

（四）政策分析民主化與科學(xué)化

多方參與性的政治分析和公共決策已逐漸成為一種熱門研究理論。一些研究成果說明，目前，一些西方國家的決策過程已經(jīng)開始引入更多的新研究人員、知識概念和方法。政策具有社會性，與大眾的切身利益密切相關(guān)，一名政策分析師應(yīng)把大眾百姓的利益作為公共政策分析的根本目標(biāo)。公共政策分析民主化是公共政策制定的根本出發(fā)點和落腳點。另外，因為公共政策的目標(biāo)起源于公共政策的科學(xué)要求，也就是說，他們專注于政治目標(biāo)的價值分析和理解價值分析的客觀性和科學(xué)性，以促進政治目標(biāo)的民主化和科學(xué)化。

（五）培養(yǎng)健全的人格

政策分析牽涉多方利益，要成為一名政策分析師，必須要保持公正、誠實、謙卑、耐心的品格。

1.保持公平性。公平是指維護公共利益與私人利益之間的關(guān)系，作為一名政策分析師應(yīng)對自己的國家利益、社會利益、人民利益負責(zé)，并約束規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)適用于所有人，與身份地位無關(guān)。一名合格的政策分析師必須將個人的利益與集體利益、公共利益結(jié)合起來，實現(xiàn)政策分析的公平性。

2.內(nèi)心誠信。政策分析師在對政策進行分析的過程中，難免會遇到對政策主體不做公開的信息，作為一名政策分析師要誠實地說出自己所知道的信息，在不損害政策主體權(quán)益與公共利益的前提下，對政策進行分析，并提出政策建議。

3.決策果斷。政策分析師必須要有向當(dāng)權(quán)者說實話、真話的勇氣，要敢于堅持自己原則，在做決策的過程中不拖泥帶水。

4.保持謙虛。政策分析師需要保持自身的謙虛與和藹，因為政策分析與對未來的預(yù)測有關(guān)，所以沒有一種分析是完美的。

5.具有持久的耐力。作為一名政策分析師不僅需要堅信對美好社會的信念，同時也需要充分考慮和預(yù)測現(xiàn)實生活和社會中可能會出現(xiàn)的各種問題并提出自己的分析見解，即便有時候政治可行性不高，也應(yīng)該耐心尋找解決問題的可能性，對政策進行完善的分析。

（六）培養(yǎng)對問題的敏銳性

在任何一種情況下，問題發(fā)現(xiàn)都是政策分析過程的核心要素。問題發(fā)現(xiàn)與構(gòu)建是政策分析的起點，對其他環(huán)節(jié)起著至關(guān)重要的作用。一名合格的政策分析師不僅要在政策調(diào)查的過程中傾聽民眾意見，而且要善于發(fā)現(xiàn)不同群體民眾的價值取向和利益需求。問題不會主動清晰地呈現(xiàn)，而需要分析者在不斷的分析中發(fā)現(xiàn)不同的問題。在提出政策要求后，通過提出政策，經(jīng)由討論、對話、聽證等過程，確保政策提案符合大眾要求和利益。因此作為一名政策分析師，要培養(yǎng)自己對問題的敏銳性。

結(jié)語

政策分析師必須與利益相關(guān)者進行協(xié)調(diào)與合作，組織和調(diào)和各方利益集團參與者之間的政策辯論、對話和磋商，合作對社會事實的爭議性進行特定的研究，且最終基于參與者的共識提出解決問題的見解和意見。

隨著我國體制改革工作的推進，為了更好地提高服務(wù)效率，服務(wù)于人民，政府相關(guān)部門以及相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)充分利用政策分析這一研究領(lǐng)域的成果，對相關(guān)人員進行專業(yè)的培訓(xùn)。通過文本分析，提出想要成為一名政策分析師的必要條件：政策分析師必備的基本素養(yǎng)、綜合使用各種分析方法、保持有限理性、政策分析科學(xué)化、培養(yǎng)健全的人格、培養(yǎng)對問題的敏銳性。