當前，我國經濟正處于結構調整、傳統(tǒng)產業(yè)升級的重要發(fā)展階段，政府引導基金作為這一歷史發(fā)展時期促進“新經濟”快速發(fā)展、轉變財政投入方式的重要工具，發(fā)揮著重要促進作用。目前，政府引導基金已成為股權投資市場第三大重要出資人，正在股權投資市場發(fā)揮越來越重要的作用。本文分析了我國政府引導基金發(fā)展現狀、特點及其推動產業(yè)轉型升級的底層邏輯，重點提出了用好政府引導基金的若干關鍵問題。

當前，“世界百年未有之大變局”進入加速演變期。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，政府引導基金作為彌補市場失靈和有為政府充分結合的典型工具，成為中國股權投資市場第三大重要出資人，在深化供給側結構性改革、推動產業(yè)轉型升級、支持科技創(chuàng)新策源、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用，對地方經濟帶動作用明顯。在新發(fā)展階段，政府引導基金的健康發(fā)展，要以充分發(fā)揮政府引導作用、做好頂層規(guī)劃設計、深化市場化運作機制、堅持創(chuàng)新發(fā)展理念為重要著力點。

我國政府引導基金發(fā)展現狀與特點

根據財政部《政府投資基金暫行管理辦法》的定義，政府投資基金是指各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產業(yè)和領域發(fā)展的資金。截至2022年第一季度，國內共設立2004只政府引導基金，目標規(guī)模12.62萬億元，認繳規(guī)模6.28萬億元。伴隨著我國金融、產業(yè)政策和資本市場的發(fā)展和演變，我國政府引導基金逐步發(fā)展壯大，整體呈現出三個特點：

一是級別多、注冊廣，基金類別豐富。從基金級別來看，目前我國政府引導基金數量仍以地級市、區(qū)縣級居多，近年來設立級別呈現“下沉式”特點。國家級引導基金設立數量則逐步縮緊，2021年僅設立一只國家級基金，即“中國國有企業(yè)結構調整基金二期”。同時，部分下級政府引導基金逐漸申請上級政府引導基金的出資，形成上下聯(lián)動模式。

按引導基金注冊地來看，國內政府引導基金注冊設立主要集中在東南沿海發(fā)達省份地區(qū)。江蘇、浙江、廣東政府引導基金數量位于全國前列，北京、廣東、江蘇政府引導基金已到位規(guī)模居于全國前列。北京由于是多數國家級引導基金的注冊地，已到位資金規(guī)模位居全國首位，高達1.48萬億元。相比之下，中西部地區(qū)基金注冊數量和到位規(guī)模均顯著低于上述地區(qū)。

分類別來看，目前政府引導基金主要包括產業(yè)基金、創(chuàng)投基金以及政府和社會資本合作（PPP）基金三大類別，并以產業(yè)基金為主導。近年來，多地政府鼓勵設立創(chuàng)投基金，加強向處于發(fā)展初期的科技企業(yè)投資傾斜。

二是政府引導基金從高速增長階段轉向精耕細作階段。2002年，中關村科技園區(qū)管理委員會發(fā)起設立總規(guī)模5億元的“中關村創(chuàng)業(yè)投資引導基金”，正式揭開了地方政府探索產業(yè)投資基金的帷幕。2014年，在財政扶持產業(yè)發(fā)展資金分配方式“撥改投”環(huán)境下，引導基金以“小出資、大杠桿”的優(yōu)點受到了各級政府的大力推崇，政府引導基金設立迎來井噴式增長（見圖1），2014—2016年間新設基金目標規(guī)模分別為3312億元、1.65萬億元和3.73萬億元，三年復合增速達到368%。

圖1 2011-2021年政府引導基金整體情況

在經歷了大規(guī)模增長階段后，我國政府引導基金進入存量“精耕細作”階段。2018年央行發(fā)布《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》(以下簡稱“資管新規(guī)”)，加大了銀行資金投資于政府引導基金的難度。國務院、財政部等監(jiān)管部門的監(jiān)管政策對引導基金管理機構專業(yè)化、市場化運作提出了更高要求，強化政府預算對財政出資的約束，同時更加注重財政出資效益。2017—2020年，引導基金新設立數量和規(guī)模連續(xù)四年下降，基金目標規(guī)模年復合增速為-39%。2021年由于疫情緩解，新設引導基金目標規(guī)模同比小幅增長7%。

這一階段，各地政府高度重視引導基金投資運作效率和產業(yè)培育效果，呈現出三個發(fā)展趨勢：第一，市場化運作程度加深。通過修改出資比例、返投比例、返利政策等提高引導基金對社會資本的吸引力。第二，整合優(yōu)化區(qū)域引導基金。通過歸集分散資金、整合存量基金、聚集投資重心等方式，加強政府資金使用效率和政策效果，同時審慎規(guī)劃新設基金。第三，績效考核重要性顯現。目前我國政府引導基金還處于績效考評初級階段，存在指標脫離實操、缺乏明確執(zhí)行標準、數據獲取成本偏高、考核方專業(yè)要求高等問題，績效評價改革和完善有望成為下階段政府引導基金工作重點。

三是政府引導基金在股權投資市場作用越發(fā)凸顯。政府引導基金投資額在股權投資市場占比整體呈增長趨勢（見圖2）。2020年新募集人民幣基金有限合伙人（LP）構成中，政府引導基金出資金額占比達到14.4%，僅次于政府機構/政府出資平臺（21.1%）、非上市公司（16.3%），是中國股權投資市場第三大重要出資人。從投資活躍度來看，2021年政府引導基金投資節(jié)奏加快，平均對外出資次數有所增加，約10%的政府引導基金投資子基金數量同比增長超兩倍。根據清科研究中心的一項調研，2021年有73%的投資機構期待從政府引導基金/政府財政資金募資?？梢哉f，政府引導基金已經成為我國資本市場投資來源的重要選擇。

圖2 2011—2020年中基協(xié)備案股權投資基金LP類型分布（按投資金額/億元人民幣）

政府引導基金推動產業(yè)轉型升級的底層邏輯

相比于過往財政對產業(yè)無償撥款的消耗性、分散性資金投放，政府引導基金著眼于“引導”，落腳于“基金”，即以市場化運作的方式，吸引社會資本投入，引導資金投向區(qū)域重點發(fā)展產業(yè)，是一種財政資金的創(chuàng)新使用方式，能夠更好地起到支持產業(yè)轉型升級、促進科技成果轉化、優(yōu)化營商環(huán)境等作用。

引導社會資本投向重點產業(yè)，以市場化方式參與現代化經濟體系建設

政府引導基金的屬性之一是“政府引導”，因此可以看作是地區(qū)產融要素流動的“航向標”、產業(yè)升級發(fā)展的“指揮棒”。雙循環(huán)新發(fā)展格局下，地方政府把提高供給體系質量作為主攻方向，通過政府引導基金吸引社會資本投向地方經濟重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產業(yè)、高科技產業(yè)，推動資金、資本、技術、項目、人才、數據、載體等各項要素資源向重點先進領域聚集，加速形成經濟發(fā)展新動能，促進產業(yè)鏈再造和價值鏈提升，從而實現供給端產業(yè)結構調整及升級，滿足有效需求和潛在需求，助力地區(qū)經濟循環(huán)體系構建。

政府引導基金另一屬性是“基金運作”。政府引導基金委托投資管理機構負責經營管理，將市場化機制嫁接進來，通過基金這一載體，以市場化、專業(yè)化和獨立的方式對地方產業(yè)進行投資支持。一方面，基金募集吸引各類社會資本，以更大的資金規(guī)模加大產業(yè)支持力度，增強產業(yè)發(fā)展能級，最后通過首次公開募股（IPO）或者股權轉讓退出獲益，實現產業(yè)投資基金的累積滾動投放，提升地方財政資金利用效率，提升區(qū)域經濟在資本市場的活躍度，是財政資金的“放大器”。另一方面，參與配合支持地方重大項目的落地，在市場上捕獲、引進、培育優(yōu)質項目，加大當地產業(yè)重組、企業(yè)并購力度，完善當地產業(yè)生態(tài)圖譜，提升地方政府在產業(yè)生態(tài)構建過程中的參與度和主動性。此外，通過出資來源主體多元化、投資方式多樣化分散投資風險，還可以視為投資風險的“調節(jié)器”。

地方政府引導基金已經成為地方產業(yè)升級“核武器”（見表1）。北京、上海、江蘇、深圳、合肥等地的政府引導基金為促進區(qū)域經濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。例如，合肥市組建了300億元的“芯屏產業(yè)基金”和50億元的“投資促進基金”，集中資金和資源引入培育集成電路、汽車產業(yè)龍頭，在國有資本引導、市場化基金資源配置優(yōu)化下，吸引一批產業(yè)鏈上下游企業(yè)集聚集群，最終形成半導體、汽車等多個產業(yè)集群。在“雙招雙引”“合肥模式”驅動下，合肥市戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值增速保持全國省會城市前列，2021年安徽省新增引導基金數量同比增長160%，形成了財政資金與產業(yè)培育的良性循環(huán)。

表1 2021年主要活躍政府引導母基金盤點

為創(chuàng)新驅動發(fā)展注入耐心資本，增強地區(qū)科技創(chuàng)新策源能力

在新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷出現，國際經濟競爭日益激烈的新形勢下，實現高質量發(fā)展必須堅持創(chuàng)新在現代化建設全局中的核心地位。黨的十九屆五中全會提出“完善金融支持創(chuàng)新體系，促進新技術產業(yè)化規(guī)模化應用”“支持創(chuàng)新型中小微企業(yè)成長為創(chuàng)新重要發(fā)源地”。習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上提出，“培育一批‘專精特新’中小企業(yè)”。科技創(chuàng)新成果從樣品到產品，再到商品的轉化，離不開大量的資金投入，特別是有耐心的中長期資本。然而，與傳統(tǒng)企業(yè)相比，科技創(chuàng)新型企業(yè)具有高風險、高投入、周期長等特點，造成融資困難。

例如，商業(yè)銀行以穩(wěn)健經營為主要考量，與科創(chuàng)企業(yè)高風險特征不匹配；創(chuàng)業(yè)板、科創(chuàng)板對于大多數中小科創(chuàng)企業(yè)仍有一定的準入門檻，不適用于早期科技企業(yè)。由于投資風險大、回收周期長，早期投資一直是股權投資行業(yè)較為薄弱的環(huán)節(jié)。2021年，擴張期和成熟期項目吸納了78%的資金，13%的資金投向初創(chuàng)期項目，而種子期項目僅獲得9%的資金投資，我國股權投資市場仍然偏向于中后期。

政府引導基金的目標之一是彌補市場失靈，聚焦需要政府調節(jié)的關鍵性、創(chuàng)新型行業(yè)領域，充當技術和市場的“黏合劑”。通過引導社會資本聚焦關鍵領域、“卡脖子”技術，為處在信息、生命、制造、能源、空間等領域的種子期、中早期科技型企業(yè)注入股權資本活水，疏通應用基礎研究和產業(yè)化連接的快車道，構建科技創(chuàng)新基礎研究、應用研究、產業(yè)化、資本化協(xié)同聯(lián)動體系，推動一批掌握核心技術、以自主研發(fā)為動力的中小微企業(yè)成長創(chuàng)新策源的生力軍，為地區(qū)經濟發(fā)展“育苗養(yǎng)苗”。

在國家鼓勵投早、投小、投科技的背景下，各地政府引導基金投資階段逐漸前移，更加注重原始創(chuàng)新及早期項目培育。從2020年早期投資機構和風險投資（VC）機構募資LP結構來看（見圖3），政府引導基金均為這兩類機構的第一出資人，出資分別超18億元和275億元。2022年第一季度，天津、成都、廈門、青島等城市天使母基金紛紛設立或啟動子基金申報，撬動資本杠桿，助力種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)成長，提升科技創(chuàng)新的投資回報率。

圖3 2021年早期和VC投資機構新募集人民幣基金LP類型（按投資金額/億元人民幣）

通過基金招商、資本招商，營造良好的地方營商環(huán)境

目前，我國經濟發(fā)展處在新舊動能轉換的關鍵時期，以低成本要素、大規(guī)模投入和忽視環(huán)境破壞為特征的粗放型高速增長模式難以為繼。地方政府在轉向以科技創(chuàng)新驅動發(fā)展、尋找探索新經濟發(fā)展模式時，往往面臨著較大的轉型升級壓力。相比稅收、補貼、土地使用優(yōu)惠等傳統(tǒng)招商方式，以政府引導基金為載體的資本招商有助于地方政府在全社會、全行業(yè)樹立市場化改革形象，提升城市名片顯示度，增強對新動能的吸引力，加快推進產業(yè)基礎高級化、產業(yè)鏈現代化。

對于處于種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)，地方政府創(chuàng)造更多的應用場景，政府引導基金提供投融資支持，從而幫助企業(yè)快速進入市場，實現技術創(chuàng)新的商業(yè)變現落地，并不斷擴大市場規(guī)模，保持企業(yè)較高的估值，增強企業(yè)市場化融資能力。對于成熟項目，政府引導基金由于具備協(xié)調整合多方資源的優(yōu)勢，能夠從市場、技術、品牌、運營、渠道等方面幫助項目投后賦能，并助力企業(yè)加快上市資本化進程。

隨著政府引導基金受到各地普遍重視，政府引導基金設立級別呈現向地市級、區(qū)縣級“下沉”的趨勢，且大部分為直投模式并聚焦特定領域。這類引導基金設立目標更加明確，產業(yè)投向也更加精準和集中，對地方基層開展產業(yè)招引、基金招商工作進一步提出市場化、精細化的要求，推動地方基層在新型基礎設施等硬環(huán)境改善，以及服務水平、法治環(huán)境等軟環(huán)境提升上采取適合產業(yè)生態(tài)發(fā)展的針對性措施，從而促進地方營商環(huán)境系統(tǒng)建設和優(yōu)化，實現產業(yè)發(fā)展與營商環(huán)境優(yōu)化的良性循環(huán)。

用好政府引導基金的關鍵問題

政府引導基金是地方財政資金和產業(yè)扶持的創(chuàng)新工具，用好這一工具，可以從松門檻、活機制、嚴考核、強風控等方面著力，走出一條適應新發(fā)展階段新形勢的發(fā)展道路，加快提升地方產業(yè)發(fā)展引領能級和創(chuàng)新策源能級。

明確引導基金投資策略

與市場化基金類似，政府引導基金在起步階段也應當按照市場經濟的規(guī)律與要求，謀劃做好頂層設計，充分配置內外部資源，明確基金的投資策略和投資布局，并在實際運作過程中升級迭代，按照發(fā)展藍圖不斷夯實引導基金核心競爭力。

一是立足頂層設計，建立市場化、專業(yè)化的基金架構。從“一個中心、兩個維度、三個工具、四個重點方向”為引導基金立柱架梁，即以支持所在區(qū)域高新技術企業(yè)發(fā)展為中心，從企業(yè)全生命周期和“1+3+4”產業(yè)方向兩個維度搭建“矩陣式”產業(yè)基金集群，用好一級市場股權投三個工具，重點關注信息科技、生物醫(yī)藥、智能制造和新能源四個戰(zhàn)略性新興產業(yè)的投資方向，從而建立起具備專業(yè)性、獨立性和前瞻性的投融資體系，為地區(qū)新動能引育打下良好基礎。

二是引育并重，提升地區(qū)經濟新動能引育質效。著力引“大”、引“準”、引“優(yōu)”，通過與國家級基金、產業(yè)資本、上市公司企業(yè)風險投資（CVC）、市場化投資機構、財務顧問開展投資合作，發(fā)揮政府引導基金的磁吸效應，匯聚資本、產業(yè)、人才和科創(chuàng)資源等高質量發(fā)展關鍵要素，吸引帶動具備產業(yè)引領、高技術水平和社會經濟效益的標志性、示范性重點項目落地。同時，堅持服務好現有企業(yè)就是最大的招商引資理念，積極引導合作機構將投資“準星”聚焦當地企業(yè)，滿足本地優(yōu)質項目資本融通需求，助力推動本地企業(yè)“小升規(guī)”“規(guī)升巨”“巨股改”進化升級。

三是結合所在區(qū)域產業(yè)優(yōu)勢服務轉型升級。深刻把握所在地區(qū)產業(yè)發(fā)展格局和規(guī)律，積極走訪當地雛鷹、瞪羚、領軍、專精特新、“小巨人”、“領航計劃”以及上市輔導公司等各梯次企業(yè)，主動了解產業(yè)鏈上下游企業(yè)融資需求，借助資本力量將其中蘊含的政策紅利、創(chuàng)新紅利、技術紅利變現落地?！褒堫^”舞起來，產業(yè)鏈就會活起來，特別要充分利用好本地龍頭企業(yè)、上市公司對產業(yè)鏈的牽引作用，在基金和項目層面充分拓展與本地龍頭骨干企業(yè)的合作，圍繞產業(yè)鏈發(fā)展方向、龍頭企業(yè)配套需求、細分領域缺項弱項、關鍵技術研發(fā)轉化等現實迫切需求引資匯智、串鏈補鏈，強化政府引導基金對所在區(qū)域經濟主體的服務定位功能。

四是建立健全風控合規(guī)機制。積極處理好基金業(yè)務增長和防范金融風險的關系，將風險控制、合規(guī)管理貫穿投資全流程并實行動態(tài)監(jiān)督，做到投資工作依法依規(guī)依據。持續(xù)完善風險治理架構，強化基金投資、資金管理、項目決策等關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督，筑牢金融安全的“防火墻”。與所在區(qū)域相關監(jiān)管部門、基金監(jiān)督管理機構、基金行業(yè)自律協(xié)會等保持良好的溝通機制，有效落實各項基金監(jiān)管政策要求，保障政府引導基金規(guī)范、安全、高效運營，夯實金融穩(wěn)定的基礎。

深化市場化運作機制

引導基金兼具“政策性”和“市場化”雙重屬性，強調的是以市場化運作方式實現政策目標。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府引導作用，既是構建高水平社會主義市場經濟體制的要求，也是新形勢下基金管理適應性變遷的方向。實操層面，可以圍繞降低準入門檻、提升審批效率、運用激勵約束三個維度完善引導基金市場化機制。

一是建立適度寬松、靈活的準入標準，吸引優(yōu)秀的基金管理人。廣納業(yè)界優(yōu)秀投資機構是實現基金功能定位的前提。例如，降低返投倍數，放寬返投認定標準。山東、江蘇、深圳、珠海、青島、廈門等地的政府引導基金均已放寬返投比例要求（0.8～1.5倍），將招商引資與返投計入、利益讓渡方式掛鉤，避免返投限制影響投資進程。再比如，服務區(qū)域經濟圈，放寬管理人和參股基金“雙落地”的要求。上海金山逐步放開了基金管理人的強制落地要求，青島、成都則放開了基金須注冊在本地的限制。在區(qū)域經濟圈內建立區(qū)域產融合作、互利、共贏的機制，有利于從產業(yè)生態(tài)和資本體系推動經濟圈內一體化發(fā)展，促進共同富裕。

二是建立高效規(guī)范的基金審批流程，提升決策及管理效率。面對瞬息萬變的資本市場、稀缺的優(yōu)質項目以及地方招商引資的激烈競爭，政府引導基金需要做出快速反應。子基金審批管理原則整體上應當遵循“政企分離、權責清晰、高效決策”的原則，政府管理部門對產業(yè)投向進行把控，對引導基金“不可以做、不應該做”進行明確規(guī)定，將“子基金應該做什么、可以怎樣做”的市場化決策事項交給委托管理機構，從而提升基金運作效能和吸引力，減輕相關部門管理負擔。深圳、青島等地已經在引導基金管理架構及審批流程上開展精簡優(yōu)化。

三是建立激勵機制和容錯機制，調動人員積極實現政策目標。根據投中研究院調查，將近一半的引導基金管理機構則未設立任何激勵制度。政府引導基金管理機構作為投資行業(yè)的重要組成部分，可以參照行業(yè)標準和慣例，建立市場化薪酬、團隊跟投、超額收益獎勵等機制，實現引導基金運作與管理團隊之間“收益共享、風險共擔”的深度綁定，通過強調權責利的統(tǒng)一，激發(fā)團隊圍繞政策目標創(chuàng)造超額回報。還需要看到，政府引導基金面臨著財政出資效益考核力度增大的壓力，通過建立有效的容錯機制、免責機制，鼓勵投早投小，包容創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進引導基金和社會資本向高技術、高投入、周期長的核心技術項目傾斜。

科學發(fā)揮財政資金杠桿效應

在當前新舊動能轉換的關鍵時期，地方財政普遍較為緊張。發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應，一方面需要“分母”財政資金持續(xù)保障供給，另一方面要把“分子”做大，多來源引流金融活水。

一是適應募資難大環(huán)境，靈活調整出資比例限制。地方財政相對寬裕的地區(qū)，已在這一方向進行了有益探索。例如廣州市科技成果產業(yè)化引導基金，放寬或不設定專門用于投資科技型中小企業(yè)子基金的財政出資規(guī)模上限。對于財政相對緊張的地區(qū)，財政出資比例限制可以考慮由過往的“一刀切”轉向“雙軌制”，將子基金劃分為強調政策目標的“專項子基金”和強調規(guī)模放大的“市場化子基金”，在專項基金中以更大的出資比例聚焦投資、直接投資，快速支持重點項目、重大項目落地所在區(qū)域。

二是與銀行資金投貸聯(lián)動，加大對科創(chuàng)項目的融資支持。2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《建設高標準市場體系行動方案》，其中第18條鼓勵銀行及銀行理財子公司與創(chuàng)投基金、政府出資產業(yè)基金合作。國新基金與浦發(fā)銀行以及上海半導體裝備材料產業(yè)投資基金與中信理財子公司，均在基金投資合作方面進行了積極布局，過去五年未實質性落地的投貸聯(lián)動機制取得了較大的進展。政府引導基金由于具備良好的信用資質，在既定的政策框架之內，可以積極尋求與銀行更大的合作空間，政府引導基金的股權投資與銀行的債權融資互為補充，共同服務科創(chuàng)企業(yè)成長壯大。

三是密切關注保險、證券、CVC、普通合伙人（GP）等資金“活水”。根據銀保監(jiān)會數據，目前我國保險資金股權投資比例不足20%，險資LP出資仍有較大空間。政府引導基金和險資都具有規(guī)模較大、期限較長、風控合規(guī)嚴格、追求相對穩(wěn)定收益的特點，投資理念整體相近，可以積極探索開展深度合作，豐富長期資金來源。此外，證券公司允許下設多家二級私募子公司，一定程度上增加了政府引導基金與證券私募子公司的合作機會，當然也需要引導基金放寬對管理人注冊地的嚴格限制，充分利用券商系私募研究優(yōu)勢和項目退出優(yōu)勢展開合作。

隨著管理資本量的增長，不少大型投資機構試水母基金業(yè)務板塊，LP和GP界限逐漸模糊，業(yè)務相互交融，從原始的一方出資、一方投資，轉向各自均具備出資能力與投資能力的“大資管”，典型案例如光大控股與IDG資本合作設立的光際資本、紅杉中國參與出資的星界資本、紅杉璟詩基金等。政府引導基金在吸引社會資本的過程中，及時把握我國股權投資基金出資來源的變化發(fā)展，引金融活水、育產業(yè)發(fā)展。

新發(fā)展格局下，政府引導基金經過近20年的探索萌芽、高速發(fā)展和存量耕作，正處在不斷變動升級的新發(fā)展階段當中，在具體執(zhí)行過程中需要強化新發(fā)展理念、深化市場化運作機制、提升基金運作效能，根據實際情況進行靈活操作和適應性變遷，從而發(fā)揮政府引導基金應有的作用，促進地方產業(yè)轉型升級發(fā)展，為地方經濟塑造具有更強創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產業(yè)鏈、供應鏈貢獻金融力量。