張紅霞，張學東，曹瑋麗

(石家莊學院 法學院，河北 石家莊 050035)

一、問題的提出

伴隨著現(xiàn)代化發(fā)展，中國的“半城鎮(zhèn)化”問題日益嚴重。進入新世紀之后，全國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距不斷拉大。[1]56為了提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，促進農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化，自2014年起，國家進一步放寬了農(nóng)民工落戶城市的條件。在新的戶籍政策下，除北京、上海、深圳等大城市外，中小城市基本上取消了落戶門檻，新生代農(nóng)民工可以輕松落戶中小城市。2021年國家發(fā)改委印發(fā)了《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》的通知，明確規(guī)定城區(qū)常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策。但是與戶籍政策改革的初衷相背離的是，政策效果不明顯，新生代農(nóng)民工落戶城市的數(shù)量非常有限。作為市民化程度高、現(xiàn)代化觀念強的新生代農(nóng)民工，這一群體落戶城市的意愿普遍不高，也沒有快速落戶城市的行動。這帶來了新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化進一步推進的難題，迷惑了戶籍改革的方向，更為這一群體的市民化路徑帶來了困擾。這一群體有著怎樣的戶籍選擇邏輯？本研究從新生代農(nóng)民工的主體性出發(fā)，基于對多名新生代農(nóng)民工的深入調(diào)查，對這一群體戶籍選擇的行動進行深入分析。

應以戶籍城鎮(zhèn)化促進農(nóng)民工的社會融入與公共服務共享成為很多學者的共識。[2]14-26因此大量研究圍繞城鄉(xiāng)戶籍制度的改革而展開，并從制度設計的理性角度，科學考量戶籍改革的成本與步驟。[3]6[4]42014年7月國家進一步放寬了農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的條件，在新的政策條件下，一些學者對戶籍改革的政策與取向進行了分析，[5]64[6]26關于新生代農(nóng)民工的戶籍城鎮(zhèn)化，一些研究認為，相比第一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工與城市的交流更多，市民化的意愿更強。同時，伴隨著信息網(wǎng)絡的更加發(fā)達，在習俗、文化漸同的社會環(huán)境下，新生代農(nóng)民工的鄉(xiāng)土意識變淡，因此對戶籍制度帶來的身份割裂問題敏感性更強。[7]112總體上看，現(xiàn)有研究從政策角度對戶籍改革的研究比較多，雖然一些研究注意到了新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的意愿，但是實證研究較為缺乏。對新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的主體性關注不夠，對新生代農(nóng)民工戶籍選擇的主體性動力機制缺乏進一步的深入探討?；谝陨犀F(xiàn)實，本研究從新生代農(nóng)民工的主體性出發(fā)，對新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的悖論機制進行分析，剖析這一群體在戶籍改革制度的背景下個體行動選擇的微觀機制。

在2018至2022年的時間里，筆者接觸并深入了解了56名新生代農(nóng)民工的務工狀況、成長經(jīng)歷與轉(zhuǎn)換戶籍的想法，通過對河北省S市、H市以及M村的實地調(diào)研，筆者對其中25位新生代農(nóng)民工進行了有關戶籍城鎮(zhèn)化的深入調(diào)查。這25位新生代農(nóng)民工其中有16位是在S市務工，6名是在H市務工，3名是在其他城市務工。這25名新生代農(nóng)民工來自不同的農(nóng)村地區(qū)，在學歷層次、行業(yè)分布等方面都有一定的典型性。

二、戶籍改革下新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化行動選擇悖論

(一)戶籍改革保留了原來農(nóng)村的土地權(quán)益，仍無法促進這一群體落戶城市

目前中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率，兩者有16個百分點的差距，這昭示著全國有 2 億多城市非戶籍人口，大多數(shù)為外出農(nóng)民工[8]17-25，其中又以新生代農(nóng)民工為主體。為了打消農(nóng)民工在落戶城市過程中對農(nóng)村土地承包權(quán)的顧慮，國家對進城落戶農(nóng)民工的土地權(quán)利給予了充分保障。2014年發(fā)布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和 2016 年國務院辦公廳關于印發(fā)《推動 1 億非戶籍人口在城市落戶方案》的通知都明確，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)和宅基地使用權(quán)作為進城落戶的條件。政策規(guī)定下，新生代農(nóng)民工在城市落戶后，原來農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)不受影響。從文件上看，農(nóng)民工對“落戶即失地”的擔憂已經(jīng)從正式制度上被消除。[8]17-25但是與政策初衷相背離的是，即使保留農(nóng)村土地權(quán)益，新生代農(nóng)民工依然不愿意落戶城市。實際上，新生代農(nóng)民工是否轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)戶籍并不是因為擔心土地承包權(quán)的問題，他們是否落戶城市與土地收益關聯(lián)性不大。

案例：金某，男，39歲，戶籍在湖南農(nóng)村，已婚，全家都在S市。金某在S市從事建筑裝修行業(yè)已經(jīng)多年，育有兩個孩子。金某在老家的土地很少，只有2畝，基本上也是由其他人在種，宅基地在老家多年閑置。金某知道戶口轉(zhuǎn)到城市后承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等不受影響，但是他依然不愿意轉(zhuǎn)戶籍。在他看來，是否轉(zhuǎn)戶籍跟宅基地、土地承包權(quán)沒什么關系。他說“根本不指望老家的承包地權(quán)益，一年也收入不了多少”“我們知道轉(zhuǎn)成城市戶口后，原來的宅基地、土地承包權(quán)都不受影響，但是還是不愿意轉(zhuǎn)成城市戶口，感覺沒必要?！?/p>

從以上調(diào)查中可以看出，一些新生代農(nóng)民工所在的家鄉(xiāng)農(nóng)村人均土地非常少，土地收益有限，在新生代農(nóng)民工的總收入中所占比例非常小。同時，我國新的戶籍政策明確規(guī)定，農(nóng)民工落戶城市原有的土地承包權(quán)不受影響。在這種情況下，新生代農(nóng)民工依然不愿意放棄農(nóng)村戶籍，可以看出，新生代農(nóng)民工是否落戶城市跟原有的農(nóng)村土地收益權(quán)的關系并不大。一些新生代農(nóng)民工在訪談時明確表示，不愿意落戶城市也并不是因為擔心農(nóng)村土地收益的問題。

(二)新生代農(nóng)民工在滿足落戶條件的前提下，依然不愿意落戶城市

伴隨著戶籍改革逐步推進，落戶中小城市基本上無門檻。在目前的條件下，新生代農(nóng)民工都滿足了落戶中小城市的條件，但是在實踐中，與戶籍制度的預設不同，很多新生代農(nóng)民工雖然在城市就業(yè)且無返鄉(xiāng)的打算，但并不愿意落戶城市，也沒有落戶的打算和行動。

案例：李某，35歲，在S市的理發(fā)店做發(fā)型師。近10年來一直在S市的理發(fā)店工作。S市屬于省會城市，離李某的家鄉(xiāng)100公里，李某在家鄉(xiāng)的縣城也買了房。家中兩個孩子由父母照看。李某也滿足在S市落戶的條件，更滿足在家鄉(xiāng)縣城落戶的條件，但是李某不愿意落戶在縣城或者工作的省會城市。他說“戶口在老家，不愿意遷出來，感覺遷出來也沒啥用，還不如在老家方便。戶口在老家，一些事如交合作醫(yī)療等村里統(tǒng)一就給辦了，遷出來，很多事都需要自己辦?，F(xiàn)在孩子上學，鎮(zhèn)上的小學也都可以，縣城也有。一些私立的學校不需要城市的戶口?！?/p>

很多新生代農(nóng)民工同李某一樣，長期在城市務工，他們可以落戶城市，既可以落戶就業(yè)地的城市，或者落戶家鄉(xiāng)縣城。但是在他們看來，落戶城市沒有實質(zhì)上的作用，戶口在農(nóng)村也比較方便。尤其是對于省內(nèi)就業(yè)、離家鄉(xiāng)比較近的新生代農(nóng)民工來說，回家也比較方便，孩子的上學問題也能夠解決。在這種情況下，沒有轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)戶籍的動力，甚至認為，不轉(zhuǎn)換城市戶籍更方便。

(三)新生代農(nóng)民工并不關心城市戶籍標志下的市民身份符號

雖然在研究者眼中，戶籍是市民身份的符號，但是對于新生代農(nóng)民工而言，是否市民還是農(nóng)民，他們并不在意這一身份符號。伴隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，市民還是農(nóng)民的身份已經(jīng)不再重要。在新生代農(nóng)民工看來，人戶分離成為默認的狀態(tài)。戶籍在農(nóng)村，在城市就業(yè)是一種正常的生存模式。

案例：劉某，男，37歲，在家鄉(xiāng)縣城就業(yè)。在縣城的某工廠上班，工作較為穩(wěn)定。在縣城上班之前也有過在外省市務工的經(jīng)歷。在劉某看來，戶籍在縣城還是在農(nóng)村并不重要，自己并不看重市民身份。感覺原來就是村里人，村里是自己的根，沒必要把戶口遷到縣城來。他說：“市民還是農(nóng)民，這些都是虛的，現(xiàn)在沒人把身份看的那么重要，關鍵是過什么樣的生活，干什么樣的工作，收入多少，這才是最重要的”。

市民、非市民、農(nóng)民工等身份符號是外在給予社會成員的標簽，在當前的時期，新生代農(nóng)民工已經(jīng)不在意這樣或那樣的身份符號。雖然在官方話語、學術話語中有市民和農(nóng)民身份的區(qū)別，市民身份優(yōu)于農(nóng)民身份，把在外務工的農(nóng)民稱作農(nóng)民工。但是在新生代農(nóng)民工視野里，他們并不在乎是農(nóng)民身份還是市民身份。在現(xiàn)實的生活邏輯中，他們更在乎的是行為選擇中的經(jīng)濟收益、生活利益，對于市民身份，城市戶籍的符號意義他們較少關注。[9]141

三、主體性視角下新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的行為選擇邏輯

(一)流動性下的家鄉(xiāng)依賴慣習

社會的發(fā)展帶來流動性的增加。伴隨著流動性，社會正進入一個“新”形態(tài)，流動性與信息化的疊加正在重組我們的生活方式，因為有了流動性，人們開始脫嵌于以往的共同體，而投身于陌生人社會的熙熙攘攘和基于互聯(lián)網(wǎng)的流動空間。[10]41而農(nóng)民工則是社會中流動性最強的社會群體。他們就業(yè)空間、崗位、生活空間被流動性所裹挾，處于不停變換的模式中，既缺乏固定性也缺乏長期性。這導致新生代農(nóng)民工雖然長期在外務工，對家鄉(xiāng)的固定地域仍然有一定的依賴性。這是他們在流動的社會中對固定性的期許。在他們看來，家鄉(xiāng)的地域空間是永遠存在的。而戶籍在家鄉(xiāng)，即使常年不在家，回去以后很多辦事邏輯依然熟知。

“在村里很多事都好辦，戶口在村里，即使常年不回去，有事回去了，村里人也認可你。” (新生代農(nóng)民工，汪某，男，32歲)

“還是習慣在村里辦事，都熟悉，沒辦法才出來打工的?！?(新生代農(nóng)民工，張某，男，33歲)

血緣、地緣是社會成員永遠的價值情懷，農(nóng)村雖然相對落后，但是對于新生代農(nóng)民工而言，家鄉(xiāng)卻給予了這一群體永遠的心靈歸屬。農(nóng)村地域空間的固定性，成為新生農(nóng)民工永遠的“家”。這種地域空間歸屬給予了新生代農(nóng)民工自我認同與身份認同。而城市生活的流動性與陌生性，卻無法給予社會成員這種固定的歸屬。尤其對新生代農(nóng)民工而言，他們在城市無固定的工作崗位、也沒固定的住房，這使得這一群體對某一城市的歸屬較弱。他們對自我的身份認同仍然很大一部分來自家鄉(xiāng)的地域。新生代農(nóng)民工雖然長期在外，對家鄉(xiāng)的戶籍仍然有一種依賴感。家鄉(xiāng)戶籍給予了新生代農(nóng)民工一種“我是這個地方的人”的認同與歸屬，使得這一群體對家鄉(xiāng)有一種依賴。導致新生代農(nóng)民工雖然常年在城市，但是戶籍卻留在農(nóng)村。

(二)城市作為就業(yè)地而不是歸屬與生活地的目標選擇

長久以來，我們一直把新生代農(nóng)民工的市民化作為發(fā)展目標，認為這也是新生代農(nóng)民工未來的發(fā)展目標。實際上，從新生代農(nóng)民工的主體性角度來看，這一群體外出就業(yè)的目標并不是市民化，而是為增加收入從而提高物質(zhì)生活水平。在他們看來，在家鄉(xiāng)收入少，沒有合適的就業(yè)崗位，外出就是為掙錢的目標，而不是去城市尋找理想的生活地域。因此對于新生代農(nóng)民工而言，哪里收入高就去哪里，目標非常明確，而不是為了到就業(yè)的城市定居與生活，更不是為了使自己成為市民。

“在家鄉(xiāng)也找不到合適的工作，就出來了，哪里掙錢多就去哪里，干啥收入高就干啥。我們就是要趁年輕多掙點錢。自己就是出來打工的，不能考慮那么多。最理想的狀態(tài)還是在縣城買房，以后回到家鄉(xiāng)，畢竟那里比較熟悉。在外打工肯定不會把戶口遷出來?！?(新生代農(nóng)民工，孫某，男，29歲)

“出來就是為打工、掙錢，不為別的，以后掙錢多了，可以回家鄉(xiāng)縣城，長期在外也有漂泊的感覺?！?(新生代農(nóng)民工，梁某，男，31歲)

從調(diào)查中可以看出來，新生代農(nóng)民工的自我定位非常明確，自己就是打工人的身份，目標是增加收入，而不是尋找定居目標。因此在這種邏輯下，很多新生代農(nóng)民工不會考慮遷移戶口的問題。一旦遷移戶口就涉及到未來的長遠規(guī)劃等多方面問題，這些問題都是遠離新生代農(nóng)民工目前的考慮范圍之內(nèi)的。他們思考更多的是如何找到掙錢多的崗位，而不是固定于某一個城市生活。因此，這一群體很多都沒有考慮遷移戶口的問題，更不會輕易把農(nóng)村戶籍遷到城市中，這些行動都遠離他們的生活實際。

(三)成本—收益的對比

雖然國家放開了落戶城市的政策，中小城市都基本上消除了落戶的門檻，新生代農(nóng)民工可以輕松落戶城市。但是對于收入較高、工作較為穩(wěn)定、有戶籍遷移能力的新生代農(nóng)民工而言，即使長期在城市工作，但是一旦涉及遷移戶籍的問題，他們也會綜合考量成本與收益的對比。他們會考慮“戶口遷到城市有什么好處，不遷移城市會有什么影響”。綜合衡量下，一些長期在外有較為穩(wěn)定的就業(yè)崗位和收入的新生代農(nóng)民工也不會輕易把戶籍遷移到城市。

“現(xiàn)在把戶口遷到城市去，也沒啥好處，還不如在村里。遷到北京、上海等大城市還好點，遷到其他城市用處不大?！?(新生代農(nóng)民工，梁某，男，31歲)

“現(xiàn)在很容易就能把戶口遷出去，但是沒啥用處。戶口在家里更方便，辦啥事都熟悉?！?(新生代農(nóng)民工，周某，男，30歲)

新生代農(nóng)民工成長在改革開放的時期，理性意識也比較強，長期在城市務工也型塑了這一群體的理性思維邏輯。面對城市放開的戶籍政策，這一群體對轉(zhuǎn)換戶籍也進行理性的對比與成本的衡量?；诔鞘兄g的發(fā)展差別，我國不同城市的戶籍粘附的社會福利有著一定的差別?；诔青l(xiāng)結(jié)構(gòu)以及不同地域之間的發(fā)展差距形成的戶籍層級結(jié)構(gòu)猶如金字塔體系，其中北京、上海等特大城市的戶籍福利處于頂端，擁有其他地域不能比擬的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務資源。中小城市位于底端，經(jīng)濟的不發(fā)達造成這些城市的戶籍粘附的社會福利與公共服務資源較少，農(nóng)村戶籍位于戶籍序列的最底層，戶籍福利最少。[11]112在目前的戶籍層級體系下，中小城市的戶籍福利與農(nóng)村的差距差別不大。城市等級越高，戶籍的含金量也越高。雖然在目前的落戶政策下，新生代農(nóng)民工落戶中小城市不需要任何成本，非常輕松就可以落戶這些城市，但在新生代農(nóng)民工看來，落戶中小城市沒有任何收益，既沒有近期收益也沒有遠期收益，對于他們而言，遷出戶籍的代價卻非常大。這種成本有的可以有形計算，有的是一種無形的成本。因此，即使諸多新生代農(nóng)民工長期在外工作，他們也不考慮遷出戶籍。在新生代農(nóng)民工看來，戶口在農(nóng)村最安全，也是一種最優(yōu)選擇，戶籍在農(nóng)村對他們在城市務工的影響不大。

(四)對熟人社會的偏好和未來發(fā)展不確定下的選擇

傳統(tǒng)中國是以農(nóng)耕文明為基礎的鄉(xiāng)土社會，在這樣的社會中形成了熟人社會的結(jié)構(gòu)特征，同時也形成了社會成員熟人社會的行動邏輯。改革開放后，中國社會進入了快速城市化的進程，鄉(xiāng)土中國逐漸向城市中國轉(zhuǎn)變，城市常住人口的比例逐漸升高。城市社會中人口異質(zhì)化、陌生性明顯，這也帶來了社會成員歸屬感的降低，諸多社會成員仍然喜歡用熟人社會的邏輯重構(gòu)現(xiàn)實世界。尤其是對于新生代農(nóng)民工而言，這一群體的文化程度整體不高，行為邏輯的現(xiàn)代性還非常有限。城市務工的狀態(tài)使得他們?nèi)狈M織嵌入，更缺乏“家”的歸屬感。在城市流動的崗位、漂泊的狀態(tài)使得他們感受到在城市生活的孤獨，同時城市生活的競爭性和陌生化使得他們分外懷念家鄉(xiāng)的熟人社會。對他們而言，在外務工的陌生生活是一種不得已的選擇，而家鄉(xiāng)戶籍是給予他們穩(wěn)定感的一種“標志物”。面對經(jīng)濟社會的發(fā)展，他們對未來也有著不確定的把握，因此也不敢輕易放棄家鄉(xiāng)戶籍。

“農(nóng)村也有一定的好處，人與人都熟悉，還是喜歡農(nóng)村這種家的感覺。戶口在農(nóng)村感覺也比較實在。在城市，誰認識你呀？在外打工掙錢多，但是農(nóng)村的戶口不能丟，以后說不定還還回去呢?！?(新生代農(nóng)民工，汪某，男，32歲)

“城市人與人之間太冷漠，相互之間都不認識，人情味淡。”(新生代農(nóng)民工李某，男，35歲)

從調(diào)查中可以看出，新生代農(nóng)民工雖然已經(jīng)適應了城市的務工生活，他們在很多方面已經(jīng)具有了現(xiàn)代性，但是他們依然覺得城市生活較為冷漠。這一群體對農(nóng)村的熟人社會有一種偏好，這種熟人社會的支持網(wǎng)絡給予他們一種歸屬。城市社會的陌生性使得他們有一種疏離感，因此這一群體雖然遠離家鄉(xiāng)到城市就業(yè)，但是仍然希望有機會重回家鄉(xiāng)。他們對在城市的未來發(fā)展也有一種不確定性的憂慮，擔心在外如果找不到工作怎么辦，因此不敢輕易放棄農(nóng)村戶籍。

四、進一步的思考與討論

新一輪戶籍改革明確以農(nóng)民工市民化為核心目標，通過放開中小城市落戶障礙引導農(nóng)民工落戶中小城市，進一步提高戶籍城鎮(zhèn)化率。但是新生代農(nóng)民工落戶行動并不被戶籍改革政策隨意型塑，他們有著主體的判斷與思考。實踐中，新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)換城市戶籍的行動不踴躍。當前戶籍改革背景下，我們不能簡單地認為新生代農(nóng)民工普遍未能落戶是因為當前戶籍改革力度不足。實踐中，新生代農(nóng)民工落戶的悖論既與改革開放以來戶籍功能變遷有關，也與城鎮(zhèn)化、市場化進程中農(nóng)民工流動與遷移的比較利益的變化有關。[12]16我們的政策制定、改革的路徑確定必須準確把握這些變化。

從城市化的發(fā)展來看，目前城鄉(xiāng)戶籍之間的福利差距已經(jīng)變小，而不同級別的城市之間的戶籍福利的差別變大。在優(yōu)先發(fā)展大城市的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，大城市聚集了更多的資源，也吸引了更多的新生代農(nóng)民工，但是大城市的戶籍人口容納能力有限。因此，今后的戶籍城鎮(zhèn)化中，推進新生代農(nóng)民工的落戶意愿，要提高中小城市的戶籍福利水平，或者使得這一群體能夠在中小城市有著更多的就業(yè)機會。這必須通過發(fā)展中小城市的經(jīng)濟、激發(fā)中小城市的發(fā)展?jié)摿Σ拍軐崿F(xiàn)。在我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，多年以來一直實行的是優(yōu)先發(fā)展大城市和城市群的做法，這導致中小城市和大城市之間的差距越來越大。因此在未來的一段時間必須要加大對中小城市的支持力度，而不是簡單地通過把新生代農(nóng)民工引導到中小城市落戶。

目前新生代農(nóng)民工的市民化和戶籍城鎮(zhèn)化進入了深層次階段，戶籍城鎮(zhèn)化改革要考慮新生代農(nóng)民工的主體性選擇，循序漸進地推進新生代農(nóng)民工的戶籍城鎮(zhèn)化。新生代農(nóng)民工的戶籍城鎮(zhèn)化要優(yōu)先考慮有意愿的新生代農(nóng)民工，不可強力推進，更不能急速推進。同時，在制度的頂層設計上要兼顧新生代農(nóng)民工的城市融入能力和城市的公共服務提供能力，這樣才能真正的幫助新生代農(nóng)民工在根本上融入城市，推進這一群體的市民化進程。