謝瓊立 薛宇航

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心,北京 100012)

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域改革逐步推進(jìn),激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)、勇于創(chuàng)新、推動(dòng)改革顯得尤為重要,然而隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建初見(jiàn)成效,生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)愈發(fā)嚴(yán)格,“問(wèn)責(zé)過(guò)度”現(xiàn)象偶有發(fā)生,生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法人員基于履職風(fēng)險(xiǎn)的考慮,某些情況下往往不敢或不知如何履職。為了促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法部門(mén)更有效地履行職責(zé),根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》文件精神,結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域現(xiàn)狀,亟需建立完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域容錯(cuò)糾錯(cuò)制度。目前,生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在實(shí)踐中尚處于探索階段,其理論研究同樣也處于初始階段。以調(diào)研過(guò)程中獲取的各地關(guān)于容錯(cuò)糾錯(cuò)制度制定及落實(shí)情況有關(guān)材料為研究樣本,聚焦在生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法基層實(shí)踐的困境與實(shí)施路徑,不僅具有理論價(jià)值,而且具有重要的實(shí)踐意義。

1 容錯(cuò)糾錯(cuò)制度建立的必要性

1.1 貫徹落實(shí)中共中央要求的應(yīng)用之義

2016年的《政府工作報(bào)告》提出,健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁,讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。2018年,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),對(duì)建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)制度,進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為提出明確要求,同時(shí),要求各地區(qū)各部門(mén)在貫徹《意見(jiàn)》中的重要情況和建議,要及時(shí)報(bào)告黨中央[1]。

隨之,容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的必要性在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也逐漸凸顯。2018年的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能視頻會(huì)議上,原生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰強(qiáng)調(diào)：在嚴(yán)格責(zé)任追究的同時(shí),又要建立盡職免責(zé)機(jī)制,不能讓基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)工作人員“流血流汗又流淚”[2]。同年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出要嚴(yán)格確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、崗位及執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任,建立責(zé)任追究和盡職免責(zé)制度。2020年6月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于在疫情防控常態(tài)化前提下積極服務(wù)落實(shí)“六?！比蝿?wù) 堅(jiān)決打贏打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》,其中特別要求錘煉鐵軍隊(duì)伍,建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,注重在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)一線培養(yǎng)和考察干部[3]。

1.2 推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的必要舉措

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革、生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革、“放管服”改革等一系列措施落地,生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法職能和任務(wù)上都發(fā)生重大變革：生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法職責(zé)和職能范圍更寬廣,執(zhí)法任務(wù)更重更多,生態(tài)環(huán)境部門(mén)逐漸向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。而目前處于改革之初,還存在著在縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的處罰主體資格、執(zhí)法與監(jiān)測(cè)聯(lián)動(dòng)、局隊(duì)站合一等方面亟需盡快解決或完善的問(wèn)題。容錯(cuò)糾錯(cuò)制度作為激勵(lì)干部有效作為的重要抓手[4],將為改革創(chuàng)新者提供機(jī)制保障,切實(shí)保障基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法人員履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為,作為改革的內(nèi)生動(dòng)力進(jìn)一步推動(dòng)改革創(chuàng)新。

1.3 推動(dòng)履職盡責(zé)落地的有效手段

基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法人員日常承擔(dān)著各種督查、檢查、執(zhí)法等工作任務(wù),在堅(jiān)持方向不變、力度不減以及服務(wù)“六穩(wěn)”“六?！钡墓ぷ饕笙?容易出現(xiàn)越是積極作為,承擔(dān)的探索風(fēng)險(xiǎn)就越大的問(wèn)題。因此,容錯(cuò)糾錯(cuò)制度是推動(dòng)基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政履職盡責(zé)必不可少的一環(huán)。從作用上來(lái)說(shuō),失職問(wèn)責(zé)是以保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害為目的,生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)應(yīng)盡未盡生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的后果[5];容錯(cuò)糾錯(cuò)是在履職盡責(zé)前提下對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法人員的保護(hù),與失職問(wèn)責(zé)同為履職盡責(zé)制度的配套機(jī)制。從權(quán)責(zé)對(duì)等的角度說(shuō),容錯(cuò)糾錯(cuò)是在履職盡責(zé)基礎(chǔ)下生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法人員應(yīng)享有的權(quán)利[6]。從體系的完整性來(lái)說(shuō),想要達(dá)到履職盡責(zé)的效果,不僅要推動(dòng)形成權(quán)責(zé)清單、制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序,還要完善配套機(jī)制,保證履職盡責(zé)效果有效落地。

2 各地探索現(xiàn)狀

近些年來(lái),全國(guó)各地著力探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域容錯(cuò)糾錯(cuò)制度,考慮到大部分市、縣級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)統(tǒng)一遵從省級(jí)制度規(guī)定,本研究選取已制定的18個(gè)省級(jí)容錯(cuò)糾錯(cuò)制度文本為制度樣本,分析其內(nèi)容和執(zhí)行情況。

2.1 制度內(nèi)容分析

經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn),部分省(自治區(qū)、直轄市)往往統(tǒng)一適用省委辦公廳、省級(jí)紀(jì)檢部門(mén)等出臺(tái)的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度,生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)單獨(dú)出臺(tái)的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度更側(cè)重于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的適用情形,其實(shí)施程序、結(jié)果運(yùn)用等要求一般參照省委辦公廳、省級(jí)紀(jì)檢部門(mén)規(guī)定。因此,本研究重點(diǎn)分析發(fā)文主體和適用情形,簡(jiǎn)要梳理容錯(cuò)糾錯(cuò)的內(nèi)涵、實(shí)施程序、結(jié)果運(yùn)用和澄清保護(hù)等有關(guān)規(guī)定,總結(jié)制度制定的總體情況(見(jiàn)表1)。

發(fā)文主體是影響文件效力和執(zhí)行情況的主要要素。發(fā)文主體不一樣,文件執(zhí)行效力的高低、執(zhí)行難易程度等也不一樣。發(fā)文主體的級(jí)別越高,制度執(zhí)行相對(duì)更容易。18個(gè)制度樣本的發(fā)文主體主要分為3類：省生態(tài)環(huán)境廳、省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局/執(zhí)法總隊(duì)、省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)。其中,省生態(tài)環(huán)境廳為當(dāng)前最主要發(fā)文主體,包括廳黨組和廳辦公室兩種形式,由廳黨組發(fā)文的一般主送至各地市生態(tài)環(huán)境局黨組,由廳辦公室發(fā)文的一般主送至各地市生態(tài)環(huán)境局。其次是省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局/執(zhí)法總隊(duì)發(fā)文,行政級(jí)別低于省生態(tài)環(huán)境廳,一般主送至各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、各地市執(zhí)法支隊(duì)等,由于生態(tài)環(huán)境部門(mén)內(nèi)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)一般由黨委領(lǐng)導(dǎo),相對(duì)于省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)文,此種方式需要建立更順暢的上下協(xié)調(diào)機(jī)制。最后,全國(guó)僅有1個(gè)省份的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度由省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合駐廳紀(jì)檢監(jiān)察組發(fā)文,文件中明確紀(jì)檢監(jiān)察組負(fù)責(zé)對(duì)容錯(cuò)免責(zé)工作進(jìn)行監(jiān)督,此種形式的發(fā)文,對(duì)于容錯(cuò)糾錯(cuò)的推進(jìn)實(shí)施力度更大,更易實(shí)施。

表1 容錯(cuò)糾錯(cuò)制度主要要素情況分析Table 1 Analysis of the main elements of the fault-tolerance and error-correcting system

容錯(cuò)免責(zé)的前提條件和適用情形是劃定容錯(cuò)的底線邊界。18個(gè)制度樣本均能在堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的重要原則下,對(duì)容錯(cuò)、履職盡責(zé)或不予免責(zé)的具體情形進(jìn)行規(guī)定,有以下情況：一是規(guī)定履職盡責(zé)和不予免責(zé)的情形,對(duì)錯(cuò)誤的界限進(jìn)行明確劃分基礎(chǔ)上,明確容錯(cuò)的具體情形,操作者相對(duì)更便于對(duì)照應(yīng)用;二是規(guī)定了容錯(cuò)和不予免責(zé)的情形,未說(shuō)明何種情況屬于履職盡責(zé);三是規(guī)定了容錯(cuò)和履職盡責(zé)的情形;四是規(guī)定了容錯(cuò)情形或履職盡責(zé)情形。其中,部分制度文本(如河南、山東、新疆與新疆建設(shè)兵團(tuán)等地的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度),對(duì)容錯(cuò)程度的適用情形進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化,將免除與從輕、減輕責(zé)任的情形做了具體區(qū)分,對(duì)沒(méi)有造成嚴(yán)重不良影響的、積極主動(dòng)挽回?fù)p失的、法律沒(méi)有明令禁止的規(guī)定免除責(zé)任,減小主觀因素對(duì)認(rèn)定結(jié)果產(chǎn)生的偏差。

容錯(cuò)糾錯(cuò)內(nèi)涵一般包含容錯(cuò)和糾錯(cuò)兩方面,只有容錯(cuò)糾錯(cuò)并舉,才能推動(dòng)制度取得實(shí)效。大部分制度樣本均能對(duì)糾錯(cuò)做出要求,堅(jiān)持容錯(cuò)糾錯(cuò)并舉,對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的偏差,規(guī)定單位或個(gè)人限期整改,及時(shí)補(bǔ)救,消除不良影響,并跟蹤了解整改情況。

容錯(cuò)要如何啟動(dòng)、運(yùn)行、發(fā)揮作用,是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員關(guān)注的重點(diǎn),也是充分發(fā)揮制度效能的重要基礎(chǔ)。大部分制度樣本均規(guī)定了容錯(cuò)糾錯(cuò)運(yùn)行程序及實(shí)施主體。其中,只有少數(shù)規(guī)定的較為具體,對(duì)提出申請(qǐng)、審核受理、調(diào)查核實(shí)、認(rèn)定反饋、結(jié)果報(bào)備、結(jié)果公示等各步驟的實(shí)施主體及操作方式等進(jìn)行說(shuō)明;多數(shù)僅詳細(xì)規(guī)定了提出申請(qǐng)、調(diào)查核實(shí)、認(rèn)定反饋等程序,對(duì)容錯(cuò)后向誰(shuí)報(bào)備、誰(shuí)來(lái)公開(kāi)沒(méi)有具體說(shuō)明。

容錯(cuò)糾錯(cuò)后的結(jié)果運(yùn)用也是影響文本執(zhí)行的要素之一。對(duì)核查后被認(rèn)定容錯(cuò)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員,是否能做到為其澄清正名、消除顧慮,也是應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的方面之一。大部分制度樣本能保障被容錯(cuò)人的權(quán)益,主要有兩種情況：一是提出要保障被實(shí)施減輕或免于責(zé)任的執(zhí)法人員,在干部錄用、職稱評(píng)定、提拔任用、各類評(píng)優(yōu)、考核中不受或減輕影響;二是對(duì)信訪、舉報(bào)經(jīng)查實(shí)后屬于惡意誣告或認(rèn)定予以免責(zé)容錯(cuò)的,及時(shí)在一定范圍內(nèi)為其澄清正名,實(shí)名舉報(bào)的按規(guī)定向舉報(bào)人反饋結(jié)果。

2.2 制度執(zhí)行情況

分析資料發(fā)現(xiàn),已出臺(tái)制度的18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)中,僅有4個(gè)省根據(jù)當(dāng)?shù)氐娜蒎e(cuò)糾錯(cuò)制度有效實(shí)施免責(zé),各地對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)制度能做到有效落實(shí)的仍是少數(shù)。

第一種情況是,生態(tài)環(huán)境部門(mén)主動(dòng)作為，主動(dòng)與上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)溝通解釋,最終運(yùn)用制度予以免責(zé)。例如,浙江省某市生態(tài)環(huán)境部門(mén)某分局接到紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)追責(zé)要求后,積極作為、全面調(diào)查,根據(jù)該市生態(tài)環(huán)境局《容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)施辦法》向紀(jì)委作出解釋,并作免責(zé)決定。

第二種情況是,負(fù)責(zé)追責(zé)問(wèn)責(zé)的部門(mén)主動(dòng)援引制度規(guī)定予以免責(zé)。例如,山東省某市紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)就某起生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察信訪投訴案件,認(rèn)為應(yīng)對(duì)該企業(yè)所在轄區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法相關(guān)負(fù)責(zé)人給予通報(bào)處理。負(fù)責(zé)追責(zé)問(wèn)責(zé)的上級(jí)部門(mén)經(jīng)集體研究后,認(rèn)為符合《山東省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部履職盡責(zé)容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法(試行)》中規(guī)定容錯(cuò)的情形,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為履職盡責(zé),免除問(wèn)責(zé),并將該案例作為典型案例推廣各市借鑒運(yùn)用。

第三種情況是,生態(tài)環(huán)境部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)適用制度規(guī)定,并對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以免責(zé)。例如,福建省某市生態(tài)環(huán)境局黨組和駐局紀(jì)檢組擬對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查不全面、問(wèn)題線索核查不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)法人員進(jìn)行問(wèn)責(zé),經(jīng)過(guò)進(jìn)一步核查案件細(xì)節(jié)并研究探討,認(rèn)為符合《中共福建省生態(tài)環(huán)境廳黨組關(guān)于〈福建省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施暫行辦法〉的通知》中規(guī)定容錯(cuò)的情形,免于追究責(zé)任,并堅(jiān)持容錯(cuò)糾錯(cuò)并舉,進(jìn)行公開(kāi)批評(píng)教育。

第四種情況是,適用省紀(jì)委、省委組織部門(mén)、省生態(tài)環(huán)境部門(mén)、省監(jiān)察機(jī)關(guān)等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的相關(guān)制度。例如,安徽省就某風(fēng)景區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題予以追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任,考慮到該區(qū)的原執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)對(duì)突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題企業(yè)進(jìn)行處罰,屬于部分履職到位,予以從輕處理。

綜上可見(jiàn),相關(guān)制度能夠得以運(yùn)用,一方面得益于相對(duì)明確的容錯(cuò)糾錯(cuò)制度；另一方面,取決于適用情形是否清晰,以及相關(guān)責(zé)任人是否積極作為、全面調(diào)查。

3 存在問(wèn)題及主要原因

容錯(cuò)糾錯(cuò)制度建立以來(lái),各地都在積極開(kāi)展探索實(shí)踐,“出臺(tái)易,執(zhí)行難”的問(wèn)題比較突出。本研究從制度文本本身存在問(wèn)題出發(fā),查擺制約制度落地的主要原因。

3.1 免責(zé)認(rèn)定不明晰

清晰明確的情形和標(biāo)準(zhǔn)是容錯(cuò)實(shí)施的前提之一,生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域容錯(cuò)糾錯(cuò)制度的理論和實(shí)踐目前仍處于探索階段,各地規(guī)定仍不夠具體明確。一是免責(zé)認(rèn)定情形規(guī)定籠統(tǒng)。如某省出臺(tái)制度中僅提出“在履職盡責(zé)前提下,符合下列情形之一的,可從輕、減輕處理或者免于責(zé)任追究”。此處未能明確區(qū)分“從輕”“減輕”和“免責(zé)”適用不同情形。針對(duì)具體情形,是實(shí)施“從輕”“減輕”還是“免責(zé)”,沒(méi)有界限明顯的區(qū)分依據(jù)。二是免責(zé)認(rèn)定的衡量標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)。部分地區(qū)制定的履職盡責(zé)、容錯(cuò)糾錯(cuò)細(xì)則無(wú)法適用于實(shí)際發(fā)生的所有情形,遇到無(wú)法直接判定的案件,在沒(méi)有明確的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和各項(xiàng)制度的依據(jù)下,對(duì)追責(zé)還是減責(zé)、免責(zé)的判定依據(jù)和區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)存在一定模糊性,具體力度和尺度該如何設(shè)定,很大程度上依靠認(rèn)定部門(mén)自行掌握。宿遷市紀(jì)委書(shū)記對(duì)此也深有同感：如今干部容錯(cuò)難、問(wèn)責(zé)難,難在政策邊界模糊,可操作性不強(qiáng)[7]。

3.2 與追責(zé)部門(mén)合力不足

免責(zé)制度及相關(guān)規(guī)定未完全得到追責(zé)部門(mén)支持,相關(guān)部門(mén)參與不足,是當(dāng)前阻礙制度落地的重要因素之一。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是發(fā)文單位效力不足,94.4%的制度由省級(jí)生態(tài)環(huán)境廳或廳下設(shè)的執(zhí)法局發(fā)文,真正負(fù)責(zé)追責(zé)(免責(zé))的黨委(組)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)并未參與制度制定,或在制定制度時(shí)未爭(zhēng)取黨委(組)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)認(rèn)同,在問(wèn)責(zé)時(shí)紀(jì)檢部門(mén)無(wú)法認(rèn)同免責(zé)制度相關(guān)規(guī)定。二是部分制度規(guī)定免責(zé)啟動(dòng)由當(dāng)事人提出,未規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察組或當(dāng)事人所在單位黨委(紀(jì)委)可主動(dòng)考察當(dāng)事人是否符合免責(zé)條件。而實(shí)際實(shí)施過(guò)程中,存在部分執(zhí)法人員顧慮申請(qǐng)免責(zé)帶來(lái)的后續(xù)影響而選擇不主動(dòng)申請(qǐng),如《半月談》調(diào)查重慶北碚區(qū)的干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)行情況,發(fā)現(xiàn)免責(zé)幾乎由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)提出,很少有本人提出的案例[8]。僅由當(dāng)事人提出免責(zé)申請(qǐng),易導(dǎo)致部分符合免責(zé)條件的案件未得到有效啟動(dòng)[9]。

3.3 免責(zé)程序不完善

制約容錯(cuò)糾錯(cuò)制度實(shí)施所面臨的另一個(gè)難點(diǎn)就是,除申請(qǐng)、調(diào)查核實(shí)、認(rèn)定反饋等主要程序外,相應(yīng)配套的程序如何設(shè)置,還未進(jìn)一步細(xì)化。比如,一是缺少申訴渠道。僅有少數(shù)省(自治區(qū)、直轄市)的制度作出申訴規(guī)定,大部分地區(qū)缺少申訴相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定,若有關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)調(diào)查研究得出認(rèn)定結(jié)果后,當(dāng)事人即使有不同意見(jiàn),也不能提出。若免責(zé)結(jié)果出現(xiàn)偏差,也缺乏補(bǔ)救渠道。二是監(jiān)督程序不明確。各地制度未在程序中明確監(jiān)督機(jī)制如何運(yùn)行,而追責(zé)、免責(zé)部門(mén)權(quán)力有一定的彈性,無(wú)監(jiān)督機(jī)制易產(chǎn)生權(quán)利被濫用的可能。三是缺少指導(dǎo)機(jī)制。大多數(shù)制度對(duì)結(jié)果公示提出“一般應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)公開(kāi)”,但未指出公開(kāi)的主體、情形及程序,公開(kāi)與否主要取決于主觀意向,不能發(fā)揮典型案例的指導(dǎo)作用,不利于營(yíng)造容錯(cuò)糾錯(cuò)氛圍。

4 優(yōu)化路徑

推進(jìn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)容錯(cuò)糾錯(cuò)制度有效落地,需要構(gòu)建一個(gè)邏輯嚴(yán)密的有機(jī)整體。針對(duì)各地已出臺(tái)的制度,充分吸收可借鑒的成功做法,切實(shí)回應(yīng)當(dāng)前制度中出現(xiàn)的突出問(wèn)題,從免責(zé)認(rèn)定依據(jù)、多部門(mén)協(xié)同、免責(zé)程序和機(jī)制等方面提出進(jìn)一步優(yōu)化的建議,消除容錯(cuò)糾錯(cuò)制度的運(yùn)行障礙。

4.1 推動(dòng)免責(zé)認(rèn)定有規(guī)可依

推動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)制度落地的重要前提是讓實(shí)施者有法可依,有規(guī)可依,這就意味著必須完善制度有關(guān)規(guī)定,劃清容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)之間的范圍邊界,明確適用情形和標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范認(rèn)定程序。一是明確免責(zé)和不予免責(zé)情形。以現(xiàn)場(chǎng)檢查計(jì)劃制度為基礎(chǔ),結(jié)合履職盡責(zé),理順履職盡責(zé)和依法追責(zé)的責(zé)任邊界。以負(fù)面清單形式明確哪些情形不能予以免責(zé),以正面清單形式明確從輕、減輕和免于處罰的情形,提供制度實(shí)際執(zhí)行的明確依據(jù)。二是制定原則性衡量標(biāo)準(zhǔn)?？疾靹?dòng)機(jī)態(tài)度、客觀條件、性質(zhì)程度、程序方法、后果影響、挽回?fù)p失等情況,對(duì)于無(wú)法根據(jù)清單直接判斷的,運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)綜合研判。三是規(guī)范認(rèn)定程序。根據(jù)調(diào)查核實(shí)情況進(jìn)行集體研判提出意見(jiàn),征求紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)意見(jiàn),報(bào)所在部門(mén)黨委黨組研究確定。對(duì)于特別復(fù)雜的或者會(huì)商意見(jiàn)分歧較大的,向上級(jí)黨委、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或人事部門(mén)報(bào)告。

4.2 謀求多元參與、協(xié)同推進(jìn)格局

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域容錯(cuò)糾錯(cuò)的實(shí)施,涉及紀(jì)檢、人事等多個(gè)部門(mén),涵蓋前期摸排、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、處罰等多個(gè)環(huán)節(jié),甚至需要跨區(qū)域、跨部門(mén)的協(xié)同推進(jìn)。針對(duì)當(dāng)前各主體參與不足的現(xiàn)狀,應(yīng)該積極構(gòu)建各部門(mén)有序參與的工作格局。一是暢通部門(mén)間的溝通和協(xié)調(diào)。在目前還不具備專門(mén)立法或修法的前提下,各地可建立生態(tài)環(huán)境部門(mén)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等相關(guān)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,以部門(mén)聯(lián)席座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要的形式將對(duì)于容錯(cuò)糾錯(cuò)的共識(shí)予以確認(rèn),并及時(shí)公布。二是從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看,參照市場(chǎng)監(jiān)管部,以部門(mén)規(guī)章的形式將盡職免責(zé)作為履職盡責(zé)重要補(bǔ)充[10]。同時(shí),各地可研究建立“黨委政府領(lǐng)導(dǎo)+紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行+人事部門(mén)協(xié)助+上級(jí)部門(mén)紀(jì)委監(jiān)督”的機(jī)制,切實(shí)讓制度真正發(fā)揮實(shí)效。三是堅(jiān)持“問(wèn)責(zé)免責(zé)同步啟動(dòng)”原則。壓實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)、當(dāng)事人及所在單位黨委(紀(jì)委)啟動(dòng)免責(zé)程序的主體責(zé)任,堅(jiān)持問(wèn)責(zé)與免責(zé)同時(shí)啟動(dòng),同步調(diào)查核實(shí)、溝通會(huì)商、提出問(wèn)責(zé)免責(zé)建議。

4.3 完善流程,健全長(zhǎng)效機(jī)制

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,需要從點(diǎn)到面進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。為保障容錯(cuò)糾錯(cuò)制度長(zhǎng)效化、常態(tài)化,形成“既鼓勵(lì)創(chuàng)新,又科學(xué)容錯(cuò);既鞭策,又保護(hù)”的制度配合,需要進(jìn)一步完善相應(yīng)的配套程序。一是建立申訴程序。單位或個(gè)人對(duì)不予免責(zé)、減責(zé)等決定不服的,可以依照有關(guān)規(guī)定提出申訴,追(問(wèn))責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)作出處理,對(duì)不符合免責(zé)、減責(zé)情形的,應(yīng)當(dāng)給予解釋答復(fù)。如明確省生態(tài)環(huán)境廳機(jī)關(guān)黨委、人事處允許當(dāng)事人或單位據(jù)實(shí)申訴,不得無(wú)理由不受理,并強(qiáng)調(diào)申訴不加重追責(zé)問(wèn)責(zé)程度。二是完善監(jiān)督程序。充分發(fā)揮上級(jí)黨委或紀(jì)檢部門(mén)作用,強(qiáng)化對(duì)事實(shí)認(rèn)定、執(zhí)行程序等方面的監(jiān)督,嚴(yán)肅查處不作為或以免責(zé)為借口故意包庇的行為。組織人事部門(mén)加強(qiáng)考核被容錯(cuò)人容錯(cuò)后表現(xiàn)和狀態(tài),考核考察客觀評(píng)價(jià)。如安徽省《關(guān)于突出環(huán)境問(wèn)題責(zé)任追究工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“建立包括各級(jí)紀(jì)檢檢查機(jī)關(guān)、人事部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,有利于加強(qiáng)監(jiān)督。三是建立典型案例指導(dǎo)機(jī)制。借鑒司法體系不定期公布典型案例的做法,匯總免責(zé)典型案例,建立典型案例信息庫(kù),總結(jié)提煉形成抽象化的條文。既為后續(xù)案件辦理提供參考,又為制度制定提供原始素材,進(jìn)一步營(yíng)造免責(zé)、減責(zé)氛圍,進(jìn)一步推進(jìn)制度落實(shí)。