馬福恒，談葉飛，王國(guó)利，李涵曼

（1.水利部水閘安全管理中心，江蘇 南京 210029；2.水利部大壩安全管理中心，江蘇 南京 210029；3.南京水利科學(xué)研究院，江蘇 南京 210029）

1 水閘安全狀況及報(bào)廢必要性

水閘作為重要水利基礎(chǔ)設(shè)施，具有防洪、灌溉、供水、排澇、擋潮和生態(tài)保護(hù)等綜合功能，在防洪減災(zāi)、優(yōu)化水資源配置、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著十分重要的作用，具有很強(qiáng)的公益性，社會(huì)效益巨大［1］。根據(jù)《2020年全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國(guó)已建成流量5 m3／s以上水閘103 474座，其中大型水閘914座（占比0.88%），不同類型水閘中節(jié)制閘為主要類型，占比56.0%［2］。

水閘為當(dāng)?shù)胤篮?、除澇、灌溉、供水、發(fā)電、旅游等發(fā)揮了巨大作用，具有很強(qiáng)的公益性，社會(huì)效益巨大。我國(guó)的水閘大多建于20世紀(jì)50—70年代，鑒于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展水平不高、建筑材料缺乏和設(shè)計(jì)施工規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺少，水閘工程防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及施工質(zhì)量普遍不高，相應(yīng)的管理設(shè)施不完備，建成后缺乏有效管理和維修養(yǎng)護(hù)等，經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，大部分水閘出現(xiàn)建筑物結(jié)構(gòu)、金屬結(jié)構(gòu)及機(jī)電設(shè)備老化等諸多安全隱患，安全管理任務(wù)越來(lái)越繁重，安全現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。為掌握水閘安全運(yùn)行現(xiàn)狀，2019年、2020年、2021年水利部連續(xù)3 a組織各流域機(jī)構(gòu)對(duì)水閘安全運(yùn)行進(jìn)行了專項(xiàng)檢查，共檢查水閘7 428座，專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題30 377個(gè)（2019年3 533個(gè)，2020年22 164個(gè)，2021年4 680個(gè)），其中管理行為問(wèn)題19 890個(gè)（其中嚴(yán)重問(wèn)題占比38.1%，包含2020年、2021年管理行為特別嚴(yán)重問(wèn)題）、工程實(shí)體問(wèn)題10 487個(gè)（其中嚴(yán)重問(wèn)題占比9.6%）。18.5%的水閘存在重大安全隱患，35.0%的水閘存在一般安全隱患。2020年、2021年水利部運(yùn)行管理司、水利部水閘安全管理中心對(duì)全國(guó)水閘運(yùn)行管理現(xiàn)狀進(jìn)行了函調(diào)，共收到3 751座水閘的有效調(diào)查表，基本涵蓋了全國(guó)各個(gè)區(qū)域，反映了當(dāng)前水閘運(yùn)行管理現(xiàn)狀。目前水閘管理體制機(jī)制、安全鑒定與除險(xiǎn)加固、功能效益發(fā)揮等方面現(xiàn)狀具體如下［3］。

（1）管理體制機(jī)制。我國(guó)水閘絕大多數(shù)為國(guó)家和集體所有，其管理主體以縣、鄉(xiāng)級(jí)政府部門為主。水閘運(yùn)行管理人員普遍不足，專業(yè)化水平低。水閘運(yùn)行管理缺乏穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助少，有12個(gè)省（區(qū)）無(wú)省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，全國(guó)有16個(gè)省（區(qū)、市）未制定省級(jí)維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)。

（2）安全鑒定及除險(xiǎn)加固。水閘安全鑒定制度落實(shí)不到位，除險(xiǎn)加固進(jìn)展緩慢，44.3%的大中型水閘未按規(guī)定開(kāi)展安全鑒定，已開(kāi)展安全鑒定的水閘中，安全鑒定結(jié)論為一類、二類閘的占比35.9%，三類、四類閘占比64.1%，安全風(fēng)險(xiǎn)突出。2013年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與水利部聯(lián)合印發(fā)了《全國(guó)大中型病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固總體方案》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2013〕303號(hào)），計(jì)劃對(duì)2 622座大中型病險(xiǎn)水閘（其中大型378座，中型2 244座）實(shí)施除險(xiǎn)加固，但該項(xiàng)工作進(jìn)展緩慢，截至目前僅開(kāi)工建設(shè)824座，完工614座，安排投資和完工項(xiàng)目不到規(guī)劃的30%。

（3）功能效益發(fā)揮。調(diào)查的水閘中有14.8%無(wú)法正常發(fā)揮效益，無(wú)法正常發(fā)揮效益的原因分別是實(shí)體缺陷（占比36.0%）、配套設(shè)施不完善或損毀（占比26.3%）、外部需求發(fā)生改變（占比11.7%）、工程常年無(wú)水或工程設(shè)計(jì)不合理等（占比26.0%）。

由此可知，我國(guó)大量水閘存在嚴(yán)重安全隱患或功能喪失，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)極大，但長(zhǎng)期以來(lái)水閘工程缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制，導(dǎo)致許多功能基本喪失且無(wú)其他利用價(jià)值、病險(xiǎn)嚴(yán)重且除險(xiǎn)加固技術(shù)上不可行或者經(jīng)濟(jì)上不合理的水閘仍然帶病運(yùn)行。為解決水閘報(bào)廢需求和制度缺失之間的矛盾，部分省份制定了水閘報(bào)廢管理辦法，但均因缺乏上層法規(guī)依據(jù)而無(wú)法頒布實(shí)施。為此，水利部運(yùn)行管理司編制了水利工程運(yùn)行管理“十四五”工作計(jì)劃，明確要求“十四五”期間制定水閘降等與報(bào)廢管理規(guī)定，推進(jìn)全國(guó)水閘降等與報(bào)廢工作。為做好援疆援藏工作，2021年11月，新疆維吾爾自治區(qū)水閘降等與報(bào)廢管理辦法制定技術(shù)幫扶被列入水利部黨組第四批“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動(dòng)。為此，在水利部運(yùn)行管理司的領(lǐng)導(dǎo)下，水利部水閘安全管理中心通過(guò)相關(guān)資料系統(tǒng)梳理分析、典型水閘工程現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、相關(guān)單位座談交流，對(duì)水閘報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)和處置程序進(jìn)行了研究，并提出了相應(yīng)對(duì)策和建議，目前《新疆維吾爾自治區(qū)水閘降等與報(bào)廢管理規(guī)定》已由新疆維吾爾自治區(qū)水利廳頒布實(shí)施。

2 水閘報(bào)廢條件及論證

2.1 水閘報(bào)廢原因及條件

部分水閘因結(jié)構(gòu)、滲流等病險(xiǎn)情況嚴(yán)重而無(wú)法進(jìn)行除險(xiǎn)加固或無(wú)除險(xiǎn)加固必要，為保證安全有必要對(duì)其進(jìn)行報(bào)廢處理，采取包括停止水閘運(yùn)行、拆除水閘和恢復(fù)河道面貌及修復(fù)堤防等處置措施，以消除運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、確保河道行洪安全。經(jīng)調(diào)研和分析，符合下列條件之一的水閘，應(yīng)予以報(bào)廢處理［4－5］。

（1）水閘所在流域或區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃或其他專項(xiàng)規(guī)劃調(diào)整，其功能喪失或者功能已被其他工程替代，不再具有利用價(jià)值。

（2）設(shè)計(jì)不合理造成水閘淤積嚴(yán)重，無(wú)法發(fā)揮原有功能，且無(wú)經(jīng)濟(jì)有效的措施進(jìn)行功能恢復(fù)，或無(wú)其他價(jià)值。

（3）工程因遭遇洪水、地震或戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力而嚴(yán)重毀壞，不再具有恢復(fù)利用價(jià)值。

（4）工程結(jié)構(gòu)或工程滲流方面病險(xiǎn)嚴(yán)重，無(wú)法或無(wú)必要進(jìn)行除險(xiǎn)加固，實(shí)施降等后仍不能保證水閘安全。

（5）因其他原因而需要報(bào)廢處理。

2.2 水閘報(bào)廢技術(shù)論證

對(duì)滿足上述條件的水閘，由水閘管理單位或責(zé)任主體（統(tǒng)稱責(zé)任單位）根據(jù)水閘規(guī)模委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位開(kāi)展工程報(bào)廢論證工作。水閘報(bào)廢技術(shù)論證應(yīng)通過(guò)現(xiàn)狀調(diào)查，廣泛收集水閘現(xiàn)狀情況下的結(jié)構(gòu)安全狀況、運(yùn)行管理情況、功能和效益發(fā)揮、經(jīng)濟(jì)社會(huì)及環(huán)境影響等一系列基礎(chǔ)資料。技術(shù)論證應(yīng)包含以下內(nèi)容及程序：現(xiàn)場(chǎng)走訪與調(diào)查、資料收集→水閘及影響區(qū)現(xiàn)狀分析、潛在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別→水閘報(bào)廢的潛在影響預(yù)測(cè)與評(píng)估→提出措施建議→費(fèi)用與效益估算→綜合評(píng)價(jià)論證、明確報(bào)廢結(jié)論、提出處置對(duì)策與管理措施的建議→編制評(píng)估論證報(bào)告。水閘報(bào)廢顯著影響生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響專項(xiàng)評(píng)估；大型及重要的中型水閘的報(bào)廢論證還應(yīng)針對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境影響以及善后措施等開(kāi)展專題研究，提出善后措施產(chǎn)生的效果監(jiān)測(cè)及后評(píng)估相關(guān)要求；同時(shí)，應(yīng)考慮利害相關(guān)方的基本需求，并提出妥善的處理方案。小型水閘，根據(jù)其病險(xiǎn)和報(bào)廢后影響程度，論證內(nèi)容可以適當(dāng)從簡(jiǎn)［6］。結(jié)合水庫(kù)降等與報(bào)廢評(píng)估導(dǎo)則［4］，技術(shù)論證主要內(nèi)容如下。

（1）現(xiàn)狀調(diào)查與初步分析。水閘報(bào)廢論證工作第一步是進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查和初步分析。根據(jù)工程實(shí)際組織經(jīng)驗(yàn)豐富的專家開(kāi)展調(diào)查工作，提出書(shū)面意見(jiàn)及建議?，F(xiàn)狀調(diào)查應(yīng)按照工程流域情況和報(bào)廢可能產(chǎn)生的影響，確定適合的調(diào)查范圍、調(diào)查對(duì)象、調(diào)查內(nèi)容及指標(biāo)、調(diào)查手段和方法等。調(diào)查范圍應(yīng)包括水閘的工程管理與保護(hù)范圍、影響范圍，調(diào)查對(duì)象主要包含水閘相關(guān)的各類建筑物、金屬結(jié)構(gòu)、啟閉設(shè)施及配套管理設(shè)施、管理單位機(jī)構(gòu)及人員配置、工程受益對(duì)象和影響對(duì)象。調(diào)查的內(nèi)容及指標(biāo)應(yīng)能準(zhǔn)確反映水閘基本特性及主要問(wèn)題，應(yīng)包含工程基本情況、安全狀況、運(yùn)行管理、功能和效益發(fā)揮、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響等方面。如有特別保護(hù)對(duì)象或敏感保護(hù)目標(biāo)，需開(kāi)展專題調(diào)查。水閘報(bào)廢還應(yīng)補(bǔ)充調(diào)查水閘上下游淤積情況、水土流失情況、生態(tài)環(huán)境狀況等?，F(xiàn)狀調(diào)查的方法主要包括察看和走訪現(xiàn)場(chǎng)、人員座談及相關(guān)資料分析等，必要時(shí)可補(bǔ)充調(diào)查問(wèn)卷、測(cè)試測(cè)驗(yàn)等。初步分析應(yīng)主要分析報(bào)廢適用條件和可能造成的影響，同時(shí)明確下一步評(píng)估重點(diǎn)和要求。

（2）水閘報(bào)廢影響的預(yù)測(cè)及評(píng)估。通過(guò)對(duì)水閘工程報(bào)廢后所產(chǎn)生的各類影響的預(yù)測(cè)及評(píng)估，進(jìn)一步分析現(xiàn)狀水閘工程報(bào)廢的適用條件，為管理決策和采取合適的對(duì)策措施提供支撐。預(yù)測(cè)評(píng)估內(nèi)容主要包含水閘功能指標(biāo)變化、建筑物安全狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境影響等。預(yù)測(cè)評(píng)估應(yīng)盡量采用定量分析法，確實(shí)無(wú)法定量的可采取定性或定量與定性相結(jié)合的分析法。

（3）水閘報(bào)廢的對(duì)策措施及管理。對(duì)策措施與管理應(yīng)根據(jù)報(bào)廢產(chǎn)生的影響范圍、對(duì)象、程度、時(shí)段及保護(hù)目標(biāo)等，提出預(yù)防、減免、恢復(fù)、補(bǔ)償、管理、后期監(jiān)測(cè)等措施［7］。對(duì)策與管理措施應(yīng)進(jìn)行充分經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證，以滿足安全及環(huán)保要求。對(duì)策措施應(yīng)包含工程與非工程措施以及報(bào)廢善后管理，同時(shí)制定應(yīng)對(duì)方案。措施內(nèi)容、目標(biāo)、設(shè)施規(guī)模及工藝、投資估算、實(shí)施計(jì)劃、保障措施、預(yù)期效果分析等應(yīng)在對(duì)策措施方案中進(jìn)行明確。

（4）費(fèi)用與效益估算。在預(yù)測(cè)評(píng)估、對(duì)策與管理措施的基礎(chǔ)上，估算水閘維持、降等或報(bào)廢不同方案的費(fèi)用與效益，并開(kāi)展工程效益分析。

（5）綜合評(píng)估。在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查與初步分析基礎(chǔ)上，根據(jù)報(bào)廢影響預(yù)測(cè)與評(píng)估、報(bào)廢的對(duì)策措施與管理、費(fèi)用與效益估算結(jié)果開(kāi)展綜合評(píng)估，提出評(píng)估結(jié)論，確定適合的水閘處置方案。綜合評(píng)估時(shí)應(yīng)考慮關(guān)鍵影響指標(biāo)。對(duì)確實(shí)有報(bào)廢需求，但影響因素情況復(fù)雜、涉及利害相關(guān)方較多的水閘，可采用綜合評(píng)估的方法進(jìn)行決策。

2.3 水閘報(bào)廢審批

水閘報(bào)廢按照重要程度和管理權(quán)限，實(shí)行分級(jí)審批。其中：跨地區(qū)（市、州、盟）邊界和省級(jí)水行政主管部門直屬單位管理的水閘報(bào)廢由省級(jí)水行政主管部門審批，跨縣（市、區(qū)、旗）邊界和地區(qū)（市、州、盟）直管的水閘報(bào)廢由地區(qū)（市、州、盟）水行政主管部門審批，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬或縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等管理的水閘報(bào)廢由縣級(jí)水行政主管部門審批。以上各級(jí)水行政主管部門統(tǒng)稱審批部門。

3 處置程序

3.1 水閘報(bào)廢的組織管理

各省（區(qū)、市）水利廳（局）負(fù)責(zé)本行政區(qū)水閘報(bào)廢工作的指導(dǎo)和監(jiān)督管理，地區(qū)（市、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)所管轄水閘報(bào)廢工作的監(jiān)督與管理。水閘的報(bào)廢工作由水閘責(zé)任單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬的水閘報(bào)廢工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施。流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所管轄水閘報(bào)廢工作的組織實(shí)施。

3.2 水閘報(bào)廢的工程措施

擬報(bào)廢的水閘應(yīng)提出相應(yīng)的工程措施方案，根據(jù)水閘實(shí)際情況確定工程處置、泥沙治理、水土保持、設(shè)施保護(hù)等措施。報(bào)廢水閘宜進(jìn)行拆除或部分拆除，并恢復(fù)河道連通及行洪功能。無(wú)法拆除的，泄水設(shè)施的過(guò)流能力應(yīng)滿足相應(yīng)的防洪要求。保留建筑物如存在結(jié)構(gòu)安全等隱患的，應(yīng)進(jìn)行加固處理。建筑物加固處理和防護(hù)措施應(yīng)根據(jù)水閘報(bào)廢對(duì)上下游河道的影響分析結(jié)果來(lái)確定。

水閘拆除實(shí)施計(jì)劃應(yīng)說(shuō)明拆除內(nèi)容、步驟及工期，工程和下游影響對(duì)象的保護(hù)措施等。需采取工程措施對(duì)報(bào)廢水閘進(jìn)行功能補(bǔ)償?shù)?，?yīng)提出工程替代措施和對(duì)應(yīng)的實(shí)施計(jì)劃。

3.3 水閘報(bào)廢的非工程措施

報(bào)廢水閘應(yīng)擬定下列非工程措施：①根據(jù)原水閘管理單位實(shí)際情況對(duì)管理人員進(jìn)行妥善安置；②不具備完全拆除條件、留有殘留結(jié)構(gòu)的，應(yīng)落實(shí)管理責(zé)任主體及措施；③對(duì)原水閘資產(chǎn)及有關(guān)債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行妥善處置；④河流面貌已發(fā)生重大變化的，應(yīng)開(kāi)展必要的巡視檢查，制定應(yīng)急措施，直到河流重新達(dá)到較為穩(wěn)定的平衡狀態(tài)；⑤工程技術(shù)檔案應(yīng)按照檔案管理相關(guān)規(guī)定移交；⑥批復(fù)意見(jiàn)確定的其他非工程措施。

3.4 水閘報(bào)廢的驗(yàn)收工作

水閘報(bào)廢處理工作完成后，水閘責(zé)任單位提出水閘報(bào)廢驗(yàn)收申請(qǐng)，申請(qǐng)材料主要包括以下內(nèi)容：①水閘報(bào)廢申請(qǐng)書(shū)；②水閘報(bào)廢論證報(bào)告；③利害相關(guān)方書(shū)面意見(jiàn)（如涉及第三方利益）；④報(bào)廢水閘的資產(chǎn)核定等其他有關(guān)材料。

受理水閘報(bào)廢申請(qǐng)后，審批部門或委托相關(guān)部門組織相關(guān)專家對(duì)報(bào)廢申請(qǐng)材料進(jìn)行評(píng)審，并提出相應(yīng)意見(jiàn)。報(bào)廢驗(yàn)收完成后，水閘責(zé)任單位應(yīng)按照《水閘注冊(cè)登記管理辦法》（水運(yùn)管〔2019〕260號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，辦理水閘工程注銷手續(xù)。

4 建 議

我國(guó)水閘工程面廣量大，基礎(chǔ)薄弱，運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)日益突出，大量病險(xiǎn)水閘設(shè)備設(shè)施老舊，功能喪失，已不具備除險(xiǎn)加固的必要性，因此做好水閘報(bào)廢工作具有重要意義。

考慮到我國(guó)水閘運(yùn)行管理實(shí)際，建議從以下幾個(gè)方面做好水閘報(bào)廢工作。

（1）進(jìn)一步完善水閘管理法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，加快制定《水閘降等與報(bào)廢規(guī)定》及后續(xù)配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為水閘報(bào)廢工作提供依據(jù)。

（2）地方水行政主管部門應(yīng)積極向地方政府匯報(bào)溝通，闡明水閘報(bào)廢工作的重要性，爭(zhēng)取財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。

（3）嚴(yán)格水閘報(bào)廢論證和審批程序，并妥善做好報(bào)廢善后工作，避免對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失。