賈 璐

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

農村宅基地退出改革是一項長期性工程，涉及農民的基本財產利益。自2015年在試點地區(qū)開始探索農村宅基地退出補償機制以來，農村大量閑置宅基地得到充分利用，城市用地緊張的局面得到有效緩解。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展最重要的就是解決城鄉(xiāng)之間的主要矛盾，使兩者在發(fā)展中實現資源互補。從全國范圍來看，目前我國農村宅基地退出改革的推行進度還無法為城市發(fā)展提供充足的土地資源。不僅如此，在農村宅基地退出過程中所面臨的種種困境也大大降低了農民參與農村宅基地退出改革的積極性。因此，在農村宅基地退出過程中必須遵循一定的法律原則，同時通過對金寨、平羅、余江等地的改革實踐進行考察，建立一套符合我國農村實際的宅基地退出機制，這是當前亟待解決的重要問題。

1 鄉(xiāng)村振興視域下農村宅基地退出的法律原則

1.1 自愿原則

農村宅基地制度設立的最初目的就是保障農民的住房需求，這對穩(wěn)定農村社會發(fā)展具有重要意義。從法律屬性上來說，農村宅基地具有身份性和福利性的雙重屬性。農民退出宅基地后能否適應城市生活，以及相關保障體系是否到位等都是進城定居的農民所要考慮的因素。在難以適應城市生活的情況下農民可以依靠現有的宅基地重返農村。因此，在農村宅基地退出工作中應當以農民自愿為前提，由農民根據自身條件加以綜合考慮。當地政府也不應以退出現有宅基地作為進城定居的必要條件，從而損害農民的合法 利益。

1.2 有償原則

《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）規(guī)定，宅基地使用權是一項用益物權，農民具有占有、使用、收益的權利，對退出宅基地的農民進行補償是法律應有之義。在農村宅基地三權分置制度改革下，農民對于宅基地的資格權成為重返農村生活的重要保障，進城落戶的農民退出現有的宅基地將在一定程度上面臨“失宅”的風險。同時，在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程中，農民對于宅基地日后的經濟價值也有著較高的期待，從而導致了大部分農民寧愿將宅基地閑置也不愿退出的尷尬局面。對退出宅基地的農民進行合理的補償是解決這種局面的有效方式之一，讓符合條件的農民自愿、大膽地退出，從而盤活農村大量閑置的宅基地，緩解城市用地資源緊張局面。

1.3 公平原則

對于農村宅基地退出過程中的每一項工作都應當體現公平原則。首先，對于自愿退出的農民的宅基地面積要進行公平、合理的評估，始終堅持一個標準，避免出現親友連帶關系。同時對宅基地退出過程中產生的分歧要與農民進行公平協商，從而保證農民利益的最大化，此外，對于農村宅基地退出過程中的相關信息要及時向社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督，努力保障每一個退出宅基地的農民利益。最后，在退出過程中農民個體與政府之間發(fā)生糾紛時，雙方都應當公平地遵守訴訟原則，排斥主體的特殊性。在公平的環(huán)境下推進農村宅基地退出改革實踐，有助于更好地落實鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，推進城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

2 鄉(xiāng)村振興視域下農村宅基地退出面臨的困境

2.1 農村宅基地退出制度規(guī)定不完善

農村宅基地退出改革事關農村社會的穩(wěn)定發(fā)展，如果農村宅基地退出制度規(guī)定不完善將有很大可能會引發(fā)社會矛盾。自2017年中央文件提出進城落戶的農民可自愿退出宅基地并獲得相關補償的政策以來，各地政府積極開展農村宅基地退出試點工作。當前我國農村宅基地退出改革仍處于探索階段，在國家層面雖然出臺了相關退出政策，為農村宅基地退出改革確定了方向，但由于缺乏農村宅基地退出的專項法律規(guī)定，使得各地只能根據本地區(qū)的實際情況進行初步探索。根據《民法典》物權編的規(guī)定，宅基地使用權的取得、行使及轉讓適用《土地管理法》和國家有關規(guī)定。而我國新修訂通過的《土地管理法》僅規(guī)定了國家允許進城落戶的農民可以根據自己的意愿退出現有的宅基地，這就造成了農村宅基地退出過程中法律規(guī)范的缺位。此外，我國關于農村宅基地退出的相關規(guī)定大多存在于國家政策之中，將涉及公民基本財產權益的行為交由國家政策去調整，這在很大程度上違背了“法律保留”原則[1]，因而只有明確了高位階的法律規(guī)范內容才能為全國各地區(qū)農村宅基地退出改革實踐提供法律依據。

2.2 農村宅基地退出的補償機制不合理

在農村宅基地退出過程中，補償標準高低對農民參與的積極性具有重要影響。當前農村宅基地退出制度在我國尚處于試點探索階段，在中央層面并未出臺統一的補償標準。首先，地方政府在農村宅基地退出過程中缺乏實際調研，在補償標準的設置上充分考慮當地的經濟發(fā)展水平和農民的實際利益需求，導致農村宅基地退出過程中問題頻發(fā)。相同面積的宅基地補償數額不一，甚至在同一區(qū)劃內都出現了較大差距，實際補償數額與農民心理預期差距過大。同時在宅基地面積實際衡量過程中對于附屬設施是否作為補償的對象，各地政府的標準也不統一。此外，對于“一戶多宅”超出補償范圍的宅基地能否適用統一標準，在具體的退出實踐中也存在很大的爭議。此類問題頻發(fā)的主要原因在于國家層面對于農村宅基地退出過程中的共識性問題未制定統一的補償標準。農民參與宅基地退出的積極性大大降低，阻礙了農村宅基地退出改革工作的整體推進[2]。

2.3 農村宅基地退出的保障體系不健全

推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，解決進城落戶農民的后顧之憂，最重要的就是健全農村宅基地退出的保障體系。農村宅基地退出應當以滿足進城農民的生活保障為前提。目前我國農村與城市的保障體系并未完全對接，進城落戶的農民在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面無法與城市居民享受同等待遇。從農民角度而言，宅基地在農民傳統養(yǎng)老觀念中仍占有重要地位，因經濟問題導致出賣宅基地的情況極少。此外，進城生活的農民不僅面臨著居住場所的變化，生活成本較之從前也會大幅增加，因而進城落戶的農民可能會面臨無法適應城市生活而重返農村的困境。相較于宅基地退出后的風險，農民更加愿意零成本地占有閑置的宅基地。因此，在推進農村宅基地改革實踐中不僅需要設立合理的補償機制，更需要健全農村宅基地退出后的保障體系來解決退出宅基地農民的后顧之憂，讓符合條件的農民大膽退出現有宅基地[3]。

2.4 農民參與宅基地退出補償的積極性不高

農民是農村宅基地退出過程中最主要的參與者，具有參與協商、進行監(jiān)督等正當權利。農村宅基地制度最重要的價值就是滿足農民的住房需求，農民在退出宅基地后將在一定程度上面臨“失宅”的風險，當無法適應城市生活時，農村宅基地將成為其最后的生活保障。農民在宅基地退出改革中處于弱勢地位，在宅基地退出過程中會全面衡量退出后的利與弊。在當前農村宅基地退出過程中主體存在嚴重錯位，進城落戶的農民對將來生活存在擔憂的情況下參與農村宅基地退出補償的積極性明顯不高。

3 我國農村宅基地退出的實踐經驗總結

3.1 安徽金寨的“置換式”

金寨縣政府根據本地實際情況頒布了具體的實施細則，其中明確了農村宅基地退出的具體原則、補償標準、退出激勵機制等，為農村宅基地退出工作提供了一套標準化的流程。“置換式”補償是指農民以宅基地使用權及其附著物換取區(qū)域內統一建設的住房或者一定數額的金錢。同時規(guī)定，退出農戶應當自簽訂退出協議之日起五年內騰退完畢，并根據騰退時間進行補償，在第二、第三、第四、第五年完成騰退的按照規(guī)定標準逐年降低，超過五年未騰退完畢的將被視為違章建筑。對于自愿退出宅基地，進城購買商品房或者在規(guī)劃區(qū)域內自建房屋的農民，政府將給予一定數額的獎勵。此外，金寨縣政府積極推行就業(yè)政策，為進城農戶開展就業(yè)政策宣講和技能培訓，幫助進城農戶解決工作問題。最后，在農村宅基地退出工作的成果檢驗上采取抽查、互查等方式，發(fā)現問題及時追究，并建立明確的獎懲機制，以確保農村宅基地退出工作的順利推進。

3.2 寧夏平羅的“分類收儲+以地養(yǎng)老”式

平羅縣政府以征地補償標準為依據制定了農村宅基地收儲指導價，對處于不同區(qū)域的宅基地根據指導價進行補償。在農村宅基地退出條件審核方面規(guī)定了嚴格的辦法，力爭將矛盾化解在農村宅基地退出工作的初期，以保證進城農戶生活的安定。同時還創(chuàng)新了以“三權”換取養(yǎng)老服務的舉措，即農民可以通過退出現有宅基地使用權、房屋所有權、耕地承包經營權，換取養(yǎng)老服務。退出“三權”的農民在到了一定年齡之后可以入住當地養(yǎng)老院，從而解決無人養(yǎng)老的困境。由此將農村宅基地退出的選擇權交由農民本身，讓其根據自身意愿進行選擇，在最大程度上保證農村宅基地退出工作的自愿性[4]。寧夏平羅縣農村宅基地退出模式在設計上較為合理，但在前期退出工作中政府需要墊付大量資金，作為欠發(fā)達地區(qū)，政府難以承受如此巨大的財政開支，因而在政策具體施行上也存在不充分的問題。

3.3 江西余江的“貨幣補償”式

余江區(qū)“貨幣補償”模式是指通過給予退出宅基地的農民一定數額的貨幣來提高農民參與農村宅基地退出工作的熱情。在“貨幣補償”模式的基礎上根據退出宅基地農民具體情況的不同，對集體組織成員和非集體組織成員給予不同的標準，并且在實際施行過程中村集體可以根據本村的實際情況對補償標準加以調整[5]。余江區(qū)在宅基地退出中已經初步構建了區(qū)、鄉(xiāng)、村三級制度體系，讓村民積極參與到農村宅基地退出工作中，村里人、村中事，大家商量著辦。村民通過建言獻策、加強監(jiān)督等方式以確保宅基地退出工作的公開、透明。同時，余江區(qū)在退出的宅基地面積衡量過程中始終堅持一個標準，最大程度上避免親友連帶、權錢交易等行為，促使村民自覺退出宅基地多占部分。自愿退出農村宅基地的進城農戶可享受職業(yè)技能培訓、貸款優(yōu)惠補貼等惠民措施。最后，各村委會對于農村宅基地退出過程中的各項工作一律采取公開、公示原則，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行監(jiān)督，切實做到在陽光下推進農村宅基地退出改革，讓廣大人民群眾感受到公正、合理。

4 鄉(xiāng)村振興視域下農村宅基地退出的完善建議

4.1 完善農村宅基地退出規(guī)定

完善的法律規(guī)定對我國農村宅基地退出改革工作具有重要的指引作用，農村宅基地退出改革涉及農民的基本財產權益，應當由全國人大及其常委會通過立法進行總體規(guī)制，同時輔以相關行政法規(guī)和具體政策。近年來，中央要求盤活農村大量閑置的宅基地，緩解城市用地緊張的局面，但當前我國對農村宅基地退出仍然缺乏完善的法律規(guī)定。從試點地區(qū)的退出實踐來看，各地區(qū)對農村宅基地退出改革都作出了明確的制度規(guī)定，并對補償標準、保障體系、退出程序等內容進行了細化，這使得農村宅基地退出改革有了具體的制度內容，而不是停留在國家政策層面上。因此，首先應當制定出與我國農村宅基地退出政策相適應的全國性制度規(guī)定，為各地區(qū)探索農村宅基地退出改革實踐提供法律前提。其次，應當鼓勵各地在符合上位法限定的范圍內根據本地區(qū)實際情況制定具體細則。我國地域遼闊，農村各地區(qū)風俗習慣存在較大差異，因而農村宅基地退出規(guī)定也要做到因地制宜，結合本地區(qū)的風俗習慣、財政狀況等因素制定不同的退出規(guī)定[6]。在上位法中對農村宅基地退出改革進行總體規(guī)制，讓各地區(qū)在上位法的限制范圍內作出具體規(guī)定。一方面符合《中華人民共和國立法法》的有關規(guī)定，使得相關行政法規(guī)、政策的施行符合憲法性法律規(guī)定；另一方面，可以使得法律規(guī)范兼顧靈活性，從而更好地符合我國農村地區(qū)的實際情況，有利于穩(wěn)步地推進農村宅基地退出改革工作。

4.2 構建合理的宅基地退出補償機制

農村宅基地退出補償應當充分考慮本地區(qū)的財政情況，結合農民的實際需求作出合理的安排。當前我國各地區(qū)在宅基地退出補償的范圍、標準、方案類型等方面并沒有統一的標準，構建合理的退出補償機制有助于更好地保護農民的財產利益，使其更加積極地配合宅基地退出工作。首先，在補償范圍上不能一概而論，應當對補償范圍進行分類。一是對宅基地本身的補償，宅基地是農民生活的重要保障，農民退出宅基地后將面臨一定的養(yǎng)老風險，因此，對宅基地本身的補償應當作為退出補償工作的重中之重。二是對房屋及其附屬設施的補償，房屋是公民的私有財產，我國憲法明確規(guī)定公民的合法的私有財產不受侵犯，因此對房屋的補償是理所應當的。此外，廚房、廁所等附屬設施是房屋合理的延伸部分，同時也是農民日常生活所必不可少的設施，因此也應當納入退出補償的范圍[7]。其次，在補償標準上應當充分考慮本地區(qū)的經濟發(fā)展情況，在補償標準的制定上可以借鑒寧夏平羅的模式，根據地區(qū)經濟發(fā)展水平的不同制定合理的補償標準。最后，應當結合農民的實際需求構建多元化的補償方案，除了可以借鑒江西余江的“貨幣補償”模式外，還可以充分借鑒安徽金寨的“置換式”，鼓勵農民以宅基地使用權及其附著物換取區(qū)域內統一建設的住房，將補償方案的選擇權充分交給農民自己。

4.3 健全農村宅基地退出保障體系

在我國，農村地區(qū)住房養(yǎng)老的觀念長期存在，農民退出宅基地后將可能面臨無人養(yǎng)老的困境，這對于大部分農民都是無法接受的。對于進城尋求發(fā)展甚至定居的農民在自愿退出農村宅基地后首先應當解決其就業(yè)問題，失去宅基地的大部分農民在城市缺乏必要的就業(yè)技能。首先，政府應實施積極的就業(yè)政策，加強對進城農民的職業(yè)技能培訓，為有需求的企業(yè)提供合格的勞動力，同時也可以增加進城農戶的家庭收入。其次，可以加大對進城農戶的資金獎勵，充分保障其在就業(yè)初期的基本生活。農村和城市的保障體系無法有效銜接使得大部分農民不敢輕易退出現有宅基地。為此，政府可以建立統一的社會保障體系，做好農村與城市保障體系的銜接工作，讓進城農戶在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面與城市居民享受同等待遇。最后，應當充分考慮宅基地的保障功能，對于退出現有宅基地后仍愿意留在農村生活的農民，當地政府可以借鑒寧夏平羅“以地養(yǎng)老”的經驗，讓農民可以通過退出宅基地使用權、房屋所有權、耕地承包經營權換取養(yǎng)老服務，從而解決無人養(yǎng)老的后顧之憂。

4.4 提高農民參與宅基地退出補償的積極性

在農村宅基地退出實踐中農民參與的積極性不高，其主要原因在于農民主體地位得不到保障，同時對進城后的生活存在擔憂。因此，政府應當建立合理的參與機制和利益表達機制，讓農民自己掌握話語權，可以充分為自己的利益發(fā)聲。對農民的合理訴求應當及時處理，為此可以借鑒江西余江構建的區(qū)、鄉(xiāng)、村三級制度體系，讓村民積極參與到村級宅基地退出工作中，村里人、村中事，大家商量著辦。同時要建立完善的工作監(jiān)督機制，對農村宅基地退出的材料審核、面積評估等相關信息要及時向社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督[8]。在此可以借鑒江西余江在農村宅基地退出工作中的經驗，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)對各村的宅基地退出工作進行監(jiān)督并負責。此外，對于退出宅基地后進城生活的農民的需求也要及時處理，可通過建立教育、醫(yī)療等多部門聯動機制，及時了解進城落戶農民的生活需求，最大程度地解決進城落戶農民的生活顧慮，從而提高農民參與宅基地退出補償的積極性，為農村宅基地退出改革在全國范圍內的開展提供有益經驗。