程雪陽

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215006）

引言

自上個世紀(jì)末期以來，如何在快速城市化和工業(yè)化過程中有效保護耕地、維護糧食安全，一直是我國土地管理領(lǐng)域的核心問題。為了進一步加強耕地保護，全國人大常委會于2019 年8 月26 日第三次修正的《中華人民共和國土地管理法》（為了與修正前的《土地管理法》進行區(qū)別，以下簡稱：新《土地管理法》），建立了“永久性基本農(nóng)田制度”“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可異地開墾耕地”等許多先進的制度，但同時也帶來了“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)違法占用耕地建房時，究竟應(yīng)當(dāng)由哪個政府部門進行監(jiān)管和負(fù)責(zé)執(zhí)法”這一新問題。

產(chǎn)生這一新問題的原因主要有兩個。其一，新《土地管理法》一方面規(guī)定“國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作”，另一方面又規(guī)定“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”?！?〕參見新《土地管理法》第5 條第1 款和第62 條第7 款。由此，1986 年《土地管理法》建立的“地政一個部門統(tǒng)一管理”體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤白匀毁Y源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照分工同時負(fù)責(zé)地政管理”體制。其二，該法一方面規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的”，由縣級以上人民政府自然資源主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)法；另一方面又規(guī)定“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的”，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門履行執(zhí)法責(zé)任。〔2〕參見新《土地管理法》第77 條和第78 條之規(guī)定。另外，該法第75 條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房的，……由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！痹摲ǖ?7 條第1 款和第2 款規(guī)定：“縣級以上人民政府自然資源主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查?？h級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查的，適用本法關(guān)于自然資源主管部門監(jiān)督檢查的規(guī)定?！?/p>

事實上，在本輪《土地管理法》修改過程中，就曾有意見指出上述規(guī)范存在緊張關(guān)系，并認(rèn)為應(yīng)明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和自然資源主管部門在宅基地管理中的職責(zé)分工，防止執(zhí)法過程中出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象?！?〕參見王瑞賀、魏莉華：《中華人民共和國土地管理法釋義》，中國民主法制出版社2020 年版，第266 頁、第270 頁。遺憾的是，這種意見沒有引起足夠的重視。負(fù)責(zé)起草法律修正案的自然資源部在關(guān)于修正案（草案）的說明中提到“落實深化黨和國家機構(gòu)改革精神，明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)”，〔4〕陸昊：《關(guān)于〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）的說明〉——2018 年12 月23 日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2019 年第5 號。但沒有對“全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)”等規(guī)定的具體含義及其涵攝范圍進行明確的說明。

新《土地管理法》通過后，關(guān)于自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地管理領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)劃分，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》中提出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、違法用地查處等管理制度，完善宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)宅基地合理布局、閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用；組織開展農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀和需求情況統(tǒng)計調(diào)查，及時將農(nóng)民建房新增建設(shè)用地需求通報同級自然資源部門；參與編制國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃。自然資源部門負(fù)責(zé)國土空間規(guī)劃、土地利用計劃和規(guī)劃許可等工作，在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌安排宅基地用地規(guī)模和布局，滿足合理的宅基地需求，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和規(guī)劃許可等相關(guān)手續(xù)。”〔5〕農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部：《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6 號）。另外，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020 年9 月28 日發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》（自然資發(fā)〔2020〕127 號）指出：“各地要深刻認(rèn)識耕地保護的極端重要性，向社會廣泛公告、宣傳‘八不準(zhǔn)’相關(guān)規(guī)定。地方各級自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制機制，加強與紀(jì)檢監(jiān)察、法院、檢察院和公安機關(guān)的協(xié)作配合，采取多種措施合力強化日常監(jiān)管，務(wù)必堅決遏制新增農(nóng)村亂占耕地建房行為。”自然資源部對該通知的理解是，“農(nóng)村村民建房，依法應(yīng)當(dāng)辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民違法占地建住宅，依法屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主管。衛(wèi)星監(jiān)測只是發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)建房問題的一種技術(shù)手段”?！?〕“關(guān)于農(nóng)村違建的答復(fù)”（見自然資源部網(wǎng)站“政府信息公開”欄），http://gi.mnr.gov.cn/202107/t20210720_2663545.html，2022 年7月10 日訪問。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部則認(rèn)為：“因宅基地用地建房審批管理涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多個部門，各地對土地管理法中有關(guān)執(zhí)法條文存在不同理解?！瓲幦⊥ㄟ^《土地管理法實施條例》修訂等工作，對執(zhí)法有關(guān)問題予以明確。”〔7〕農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《對十三屆全國人大三次會議第9458 號建議的答復(fù)》（農(nóng)辦議〔2020〕85 號）。

不過，2021 年修訂通過的《土地管理法實施條例》只是規(guī)定自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門“按照職責(zé)分工進行監(jiān)督檢查時，具有相同的監(jiān)督檢查權(quán)限”，〔8〕參見國務(wù)院于2021 年7 月2 日第三次修訂的《土地管理法實施條例》第48 條。并沒有對“職責(zé)分工”作出明確的界定。由此觀之，厘定相關(guān)主管部門的職責(zé)和權(quán)限，是當(dāng)前土地管理和法律適用領(lǐng)域亟待解決的一個難題。鑒于《土地管理法》在短期內(nèi)不再具有重新修改的可能性，本文擬采用法釋義學(xué)研究方法，通過對相關(guān)規(guī)范進行體系化的解釋，為相關(guān)執(zhí)法和監(jiān)管責(zé)任的分配提供基于現(xiàn)行法的解決方案。

一、農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法權(quán)限的分歧與爭論

從當(dāng)前行政管理和執(zhí)法層面的爭論來看，自然資源主管部門傾向于認(rèn)為，根據(jù)新《土地管理法》第78 條的規(guī)定，“違法主體是農(nóng)村村民，違法行為是非法占用土地（非特指占用宅基地）建住宅，無論是否取得宅基地審批，無論占用的是何種用途土地，均屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的法定職責(zé)，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)查處。按照‘依法行政’及‘法無授權(quán)不可為’的原則，自然資源主管部門在沒有法律授權(quán)的情況下，繼續(xù)對農(nóng)村村民非法占地建住宅的行為（包括違建時間2020 年1 月以前的）進行查處于法無據(jù)，屬于越權(quán)行政”?！?〕陜西省自然資源廳：《對省十三屆人大六次會議第160 號建議的答復(fù)函》（陜自然資函〔2022〕31 號）；還可以參見浙江省自然資源廳：《關(guān)于省十三屆人大六次會議溫108 號建議的會辦意見》（2022 年4 月20 日）。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的主流觀點則認(rèn)為，新《土地管理法》第78 條中規(guī)定的“土地”特指現(xiàn)有村莊范圍內(nèi)已經(jīng)依法審批的宅基地，只有“農(nóng)村村民非法占用合法宅基地建設(shè)住宅”這種情形應(yīng)由該部門進行查處，其他違法占地（特別是違法占用耕地）建房行為，均由自然資源主管部門根據(jù)新《土地管理法》第77 條的規(guī)定進行立案查處。另外，對于因為歷史上農(nóng)村村民違法占地建房問題，也應(yīng)由承接土地行政主管部門職責(zé)的自然資源主管部門繼續(xù)負(fù)責(zé)執(zhí)法和查處。〔10〕參見蘇光華：《農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)管體系亟待理順》，載《人民政協(xié)報》2021 年5 月24 日，第6 版；李欣陽、潘高峰：《宅基地執(zhí)法交叉問題怎么看？——基于遼寧省丹東市宅基地執(zhí)法工作的思考》，載《農(nóng)村經(jīng)營管理》2021 年第3 期。

相關(guān)分歧和爭論不只是發(fā)生在自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門之間，人民檢察院、人民法院、監(jiān)察委員會也參與其中。

根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)人民檢察院在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)自然資源遭到違法使用或破壞時，有權(quán)向負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)提出檢察建議、提起行政公益訴訟，督促后者依法履行職責(zé)?！?1〕參見全國人大常委會于2017 年6 月27 日第二次修正的《行政訴訟法》第25 條第4 款。但如何依法確定“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)”是一個難題。2020 年9 月，湖北省潛江市人民檢察院向該市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)出《檢察建議書》，要求后者對王瓊未辦理用地審批手續(xù)違法占地行為履行執(zhí)法責(zé)任。潛江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局回復(fù)稱，收到《檢察建議書》后“立即對相關(guān)情況進行了調(diào)查，積極履行了部分監(jiān)管職責(zé)，并迅速向湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳匯報，只是因?qū)Α锻恋毓芾矸ā废嚓P(guān)條文的理解存在分歧而暫未立案”。〔12〕參見湖北省潛江市人民法院（2020）鄂9005 行初63 號行政判決書。潛江市人民檢察院并不認(rèn)同這種辯解，對潛江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局提起了行政公益訴訟。湖北省黃石市鐵山區(qū)人民檢察院在發(fā)現(xiàn)一戶農(nóng)民違法建設(shè)房屋后，則向當(dāng)?shù)靥訌R鎮(zhèn)政府發(fā)出“依法處置占用耕地和違法建設(shè)行為”的檢察建議。在太子廟鎮(zhèn)政府表示“將根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進行相應(yīng)處理，并責(zé)成國土、城管等相關(guān)部門繼續(xù)管控，對照相關(guān)問題進行整改”后，鐵山區(qū)人民檢察院認(rèn)為該鎮(zhèn)政府未履行查處違法用地行為的法定職責(zé)，故而對其提起行政公益訴訟?！?3〕參見《湖北法院環(huán)境公益訴訟典型案例：黃石市鐵山區(qū)人民檢察院訴陽新縣太子廟鎮(zhèn)人民政府不履行查處違法用地法定職責(zé)行政公益訴訟案》，載“湖北省高級人民法院”微信公眾號2022 年6 月20 日。

云南省玉溪市云溪區(qū)監(jiān)察委員會在2022 年督察農(nóng)村村民違法占用耕地違規(guī)建房案件后認(rèn)為，該區(qū)自然資源局、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局“存在職責(zé)職權(quán)界定不清，工作相互推諉扯皮，日常巡查、監(jiān)管不力等問題”，因此，同時對區(qū)自然資源局、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局提出通報批評?！?4〕《云溪區(qū)紀(jì)委監(jiān)委通報3 起農(nóng)村亂占耕地建房違紀(jì)違法問題案例》，http://k.sina.com.cn/article_2721558170_a237ae9a02001eths.html，2022 年7 月10 日訪問。

從目前的審判實踐來看，審判機關(guān)對于如何認(rèn)定違法占用農(nóng)用地建設(shè)住房的執(zhí)法機關(guān)，存在三種不同的法律適用意見。

第一種意見認(rèn)為，農(nóng)村村民違法占地建房應(yīng)由自然資源主管部門查處。理由主要包括：（1）查處非法占用農(nóng)用地建房屬于自然資源主管部門的職責(zé)，騙取批準(zhǔn)且違反規(guī)劃非法在林地上建房，此行為當(dāng)然屬于自然資源主管部門查處?！?5〕參見湖南省石門縣人民法院（2020）湘0726 行審38 號行政裁定書。在該案中，覃桂芳、王恩飛、王得江（均系石門縣所街鄉(xiāng)窯坡山村村民，關(guān)系為祖孫三代）存在未經(jīng)批準(zhǔn)，在拆除原住房并在原宅基地及其范圍外，占用農(nóng)用地修建住宅的行為，石門縣自然資源局于2020 年依據(jù)新《土地管理法》第77 條對上述三人作出石自然資監(jiān)決字［2020］第013 號行政處罰決定，被處罰人不服提起行政訴訟。石門縣人民法院裁定該處罰決定事實清楚，程序合法，適用法律正確，符合我國法律規(guī)定的強制執(zhí)行條件。相似的裁判結(jié)果還可參見湖南省懷化鐵路運輸法院在2020 年11 月18 日作出的（2020）湘8603 行初405 號行政裁定書。（2）新《土地管理法》沒有明確查處非法占用基本農(nóng)田系農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的法定職責(zé)，該職責(zé)明顯不屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村局權(quán)限范圍?！?6〕參見湖南省懷化鐵路運輸法院（2020）湘8603 行初405 號行政裁定書。

第二種意見認(rèn)為，農(nóng)村村民違法占地建房應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門查處，如果自然資源主管部門進行查處，則屬于越權(quán)行為?！?7〕參見遼寧省蓋州市人民法院（2020）遼0881 行審58 號行政裁定書。該裁定書認(rèn)為，按照2020 年1 月1 日起實施的新《土地管理法》第78 條之規(guī)定，被執(zhí)行人于2017 年未經(jīng)蓋州市自然資源局批準(zhǔn)，擅自在九壟地街道辦事處廂紅旗村非法占用土地400 平方米（果園）建房的行為，應(yīng)當(dāng)由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。蓋州市自然資源局無處罰的職權(quán)依據(jù)，該行政處罰屬無效，不予支持。理由主要包括：（1）新《土地管理法》的第77 條與第78 條是一般條款與特別條款的關(guān)系。依據(jù)“特別法優(yōu)先于一般法”的原則，當(dāng)發(fā)生農(nóng)村村民占用非法占地建住宅案件時，第78 條具有優(yōu)先適用性?！?8〕參見河北省隆化縣人民法院（2020）冀0825 行審13 號行政裁定書。該裁定書認(rèn)為，隆化縣自然資源和規(guī)劃局于2020 年2 月17 日作出行政處罰決定時，應(yīng)適用新《土地管理法》第78 條之規(guī)定。申請執(zhí)行人仍適用修改前的《土地管理法》第77 條之規(guī)定作出行政處罰，屬適用法律錯誤，故應(yīng)裁定本案不準(zhǔn)予執(zhí)行。（2）新《土地管理法》第78 條中“土地”一詞并不特指“宅基地”，因此在針對違法占地的執(zhí)法過程中，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)關(guān)注的是違法建設(shè)是否為住宅，至于被占用土地的性質(zhì)及其類別不是需要考慮的因素。〔19〕參見江蘇省南通市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2021）蘇初0691 行初542 號行政判決書。（3）新《土地管理法》第62 條第7 款規(guī)定，“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”，因此所有“與宅基地改革和管理有關(guān)工作”都由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)并查處。〔20〕參見湖北省潛江市人民法院（2020）鄂9005 行初63 號行政判決書。（4）農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門作為與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活更為貼近的部門，可以全面、及時地掌握農(nóng)村村民的居住狀況及客觀需求，便于有的放矢地統(tǒng)籌和安排農(nóng)村宅基地用地，是有效履行農(nóng)村宅基地管理職責(zé)的應(yīng)有之義。〔21〕參見江蘇省南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2021）蘇初0691 行初542 號行政判決書。

第三種意見則認(rèn)為，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65 條以及新《土地管理法》第75 條、第78 條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及縣級自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，對農(nóng)村違法占地建房行為均具有查處的法定職責(zé)。當(dāng)行政管理職能出現(xiàn)重疊時，上述公權(quán)力機關(guān)都不能以職責(zé)不清而免除自身的行政職責(zé)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為此類案件行政公益訴訟的被告是適格的。〔22〕參見《湖北法院環(huán)境公益訴訟典型案例：黃石市鐵山區(qū)人民檢察院訴陽新縣太子廟鎮(zhèn)人民政府不履行查處違法用地法定職責(zé)行政公益訴訟案》，載“湖北省高級人民法院”微信公眾號2022 年6 月20 日。

二、農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法權(quán)限的規(guī)范分析

通過上述梳理可以發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法責(zé)任分配領(lǐng)域，法律適用爭議雖然涉及新《土地管理法》第62 條、第67 條、第75 條、第77 條和第78 條等多個條款，但爭議的核心在于其中的第77 條和第78 條是否屬于“一般規(guī)范/特別規(guī)范”的關(guān)系。從外觀上看，這兩個條文中不但同時使用了“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地”的表達，而且第78 條設(shè)定的“農(nóng)村村民”“非法占用土地建住宅”等條件，似乎是對第77 條的進一步細化，因此有理由假定這兩個法律條文存在法條競合情形，甚至屬于“一般規(guī)范/特別規(guī)范”的關(guān)系。

不過，語言往往具有彈性和多義性，初步的法律推定能否成立，尚需結(jié)合條文自身所涉事物的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)、規(guī)范的脈絡(luò)以及個別法律條文與其所屬規(guī)范體、其他規(guī)范體的關(guān)系才能最終確定?！?3〕參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館2020 年版，第339-340 頁。因此，解釋者不宜僅從不同法律條文使用了若干相同的法律表達，就輕率地得出終局性的法律解釋或解決方案。從法解釋的基本規(guī)則來看，判斷存有競合嫌疑的法條是否屬于“一般規(guī)范/特別規(guī)范”，關(guān)鍵在于判斷其中一個法條的構(gòu)成要件是否完全被另外一個法條所涵攝。而要做出這一判斷，就需要對相關(guān)法條的核心構(gòu)成要件進行仔細甄別。對于新《土地管理法》第77 條和第78 條來說，它們所包含的“批準(zhǔn)”“土地”等核心術(shù)語和相關(guān)法律責(zé)任設(shè)定是否存在“包含/被包含”的關(guān)系，是解決上述分歧和爭論的關(guān)鍵。

（一）新《土地管理法》中“批準(zhǔn)”的多元內(nèi)涵

在新《土地管理法》中，“批準(zhǔn)”這一術(shù)語在該法中共計出現(xiàn)了77 次。將這77 個“批準(zhǔn)”的適用領(lǐng)域進行類型化區(qū)分，可以發(fā)現(xiàn)它們在我國現(xiàn)行的土地管理制度中分布在四個不同的領(lǐng)域，且各自所指代的對象并不相同。

1.在特定土地資源用途設(shè)定領(lǐng)域，新《土地管理法》設(shè)定的批準(zhǔn)制度主要包括：（1）糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定?！?4〕參見新《土地管理法》第33 條第1 款第1 項。（2）在未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘上從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用?！?5〕參見新《土地管理法》第40 條、第41 條。

2.在特定土地權(quán)利設(shè)定、行使或滅失領(lǐng)域，新《土地管理法》設(shè)定的批準(zhǔn)制度包括：（1）有償出讓或劃撥國有土地使用權(quán)由縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)。收回國有土地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)續(xù)期，需報原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)?！?6〕參見新《土地管理法》第38 條第1 款、第54 條、第58 條。（2）征收集體土地所有權(quán)由省級政府或國務(wù)院批準(zhǔn)?！?7〕參見新《土地管理法》第46 條、第47 條第1 款。

3.在宅基地分配、使用和流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，新《土地管理法》規(guī)定，宅基地的分配和取得需要獲得鄉(xiāng)級人民政府的審核批準(zhǔn)，農(nóng)村村民則需要遵守“一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”等規(guī)則?！?8〕參見新《土地管理法》第62 條第1 款、第4 款、第5 款。另外，該法規(guī)定“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，但并沒有對這一原則性規(guī)定具體如何落實作出進一步規(guī)定。

4.在國土空間用途管制領(lǐng)域，新《土地管理法》設(shè)定的批準(zhǔn)制度主要包括，凡是建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，無論是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、各類建設(shè)單位開辦企業(yè)或進行公益性建設(shè)，還是農(nóng)民申請宅基地進行住房建設(shè)，都需要向縣級自然資源主管部門提出申請，然后由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。〔29〕參見新《土地管理法》第53 條、第60 條、第61 條。另外，該法第44 條集中規(guī)定了國務(wù)院、省級政府和市縣級政府各自的批準(zhǔn)權(quán)限。同時，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41 條第3 款規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不得占用農(nóng)用地；確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。2018 年政府機構(gòu)改革之后，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作劃歸自然資源部負(fù)責(zé)。

在上述四個領(lǐng)域中，“特定土地資源用途的設(shè)定”和“特定土地權(quán)利的設(shè)定、行使或滅失”兩個領(lǐng)域，與農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法權(quán)限爭議并不直接相關(guān)?！皣量臻g用途管制”和“宅基地分配、使用和流轉(zhuǎn)”兩個領(lǐng)域則分屬新《土地管理法》第77 條和第78 條的規(guī)范涵攝范圍。其中，第77 條中規(guī)定的“批準(zhǔn)”適用于國土空間用途管制領(lǐng)域，指涉對象主要包括土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批、鄉(xiāng)村建設(shè)建設(shè)規(guī)劃許可、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、違法審批或逃避審批的責(zé)任追究和查處等內(nèi)容。第78 條規(guī)定的“批準(zhǔn)”適用于宅基地分配、使用和流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，主要包括一戶一宅的審批、宅基地標(biāo)準(zhǔn)面積的確定、宅基地分配資格的認(rèn)定以及違法審批或逃避審批的責(zé)任追究和查處等內(nèi)容。由此觀之，雖然新《土地管理法》第77 條和第78 條同樣使用了“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)”的表述，但這兩個條文中的“批準(zhǔn)”一詞，具體適用領(lǐng)域和指涉對象并不相同，因此不宜望文生義式地認(rèn)為它們的法律含義必然相同。

事實上，這種論證結(jié)果還可以在法律條文的具體設(shè)置方式層面得到支持。自《土地管理法》1998年修訂以來，其法律責(zé)任章一直設(shè)置了兩個獨立的條文而非一個條文，分別規(guī)定行政相對人違反“國土空間用途管制秩序”與“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”行為的法律責(zé)任。〔30〕比如，主持1998 年《土地管理法》修改工作的立法專家就曾指出，1998 年《土地管理法》第76 條的規(guī)范功能在于“通過國家土地用途管制、土地利用總體規(guī)劃的要求，管理好、使用好土地資源”，而第77 條是“針對第62 條中的違法行為規(guī)定的處罰措施，旨在維護宅基地的管理、使用秩序，解決違法濫占土地建住宅的問題?！眳⒁妳歉呤ⅲ骸锻恋毓芾矸l文釋解》，最高人民法院出版社1998年版，第134 頁；卞耀武等編：《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社1998 年版，第211 頁。新《土地管理法》第77 條與第78 條正是從1998 年《土地管理法》第76 條和第77 條繼承而來，新法與舊法的區(qū)別在于，新法第77 條將舊法第76 條中的執(zhí)法主體從“縣級以上人民政府土地行政主管部門”替換為“縣級以上人民政府自然資源主管部門”，第78 條將舊法第77 條中的執(zhí)法主體從“縣級以上人民政府土地行政主管部門”替換為“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”。不過，在舊《土地管理法》的框架下，土地管理領(lǐng)域的所有違法行為均由土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)管，因此“國土空間用途管制秩序”與“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”以及相關(guān)條文的差異，既不會在理論上引起注意，也不會在法律適用過程中引發(fā)爭議。然而，當(dāng)全國人大2018 年作出《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》以及全國人大常委會2019 年修正《土地管理法》之后，“地政統(tǒng)一管理”體制被打破，新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門被授予了探索建立健全適應(yīng)新時代要求的宅基地分配、流轉(zhuǎn)或有償退出制度的管理職責(zé)。自然資源主管部門則負(fù)責(zé)確保國土空間用途管制制度得到有效落實和執(zhí)行?！?1〕在2018 年3 月13 日的第十三屆全國人大一次會議上，國務(wù)委員王勇所作的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》指出，“為統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制”等職責(zé)，國務(wù)院準(zhǔn)備組建新的自然資源部。在這種新的“地政分頭管理”體制之下，“國土空間用途管制秩序”與“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”的差異性開始凸顯，相應(yīng)法律條文的規(guī)范功能和規(guī)范領(lǐng)域的區(qū)別，也需要得到重視。

具體來說，負(fù)責(zé)維護“空間用途管制秩序”的自然資源主管部門，主要“管地”，其執(zhí)法權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)在于確保“宅基地的規(guī)劃和開發(fā)不能突破土地利用總體規(guī)劃或國土空間規(guī)劃”。負(fù)責(zé)維護“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門主要“管人”，其執(zhí)法權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)在于探索“宅基地如何在農(nóng)民內(nèi)部進行分配、流轉(zhuǎn)或退出，以適應(yīng)時代和社會發(fā)展要求”。換句話說，如果農(nóng)村村民違反新《土地管理法》第62 條第1 款、第4 款至第6 款建立的“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”占用宅基地建房，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)法。如果農(nóng)村村民違反新《土地管理法》第44 條以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，未獲得或騙取批準(zhǔn)獲得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證等審批或許可違法占用土地建房，則由自然資源主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)法。〔32〕在“潛江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不履行法定職責(zé)案”中，潛江市人民檢察院和潛江市人民法院認(rèn)為，案外人王瓊的違法行為因為不符合土地利用總規(guī)劃，系違法使用土地行為，所以市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局應(yīng)責(zé)令其停止違反土地管理法律、法規(guī)的行為，依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)。參見湖北省潛江市人民法院（2020）鄂9005 行初63 號行政判決書。從本文的分析來看，其一，這種行政公益訴訟和判決結(jié)果并不符合《土地管理法》的要求；其二，在相關(guān)執(zhí)法責(zé)任分配爭議沒有厘清之前，人民檢察院不宜對該領(lǐng)域開展行政公益訴訟。就像有學(xué)者指出的那樣，針對有些案件中行政主管機關(guān)對自己的職責(zé)認(rèn)識不清以及劃分不清而相互推諉的現(xiàn)象，建議在立法和管理實踐中進一步明確行政主管機關(guān)的職責(zé)范圍，而不應(yīng)通過行政公益訴訟來實現(xiàn)這一目標(biāo)。參見劉衛(wèi)先、張帆：《環(huán)境行政公益訴訟中行政主管機關(guān)不作為違法及其裁判的實證研究》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2020 年第2 期。

（二）新《土地管理法》第77 條和第78 條的“土地”內(nèi)涵存在差異

就規(guī)范適用的對象而言，新《土地管理法》第77 條可同時適用于我國領(lǐng)土范圍之內(nèi)所有的集體土地和國有土地，這是由該法第5 條所規(guī)定的“國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作”以及國務(wù)院機構(gòu)改革方案中要求自然資源部“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”所決定的。不過，該法第78 條顯然不適用于我國城市區(qū)域的土地，因為這既與該條所規(guī)范的“農(nóng)村宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”不一致，也已經(jīng)超出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)范圍。由此觀之，該法第77 條和第78 條所規(guī)定的“土地”并不具有相同的規(guī)范含義。對于上述結(jié)論，人們不會產(chǎn)生爭議。有爭議的問題在于：在“農(nóng)村地區(qū)”這一空間范圍內(nèi)，第78 條規(guī)定的“土地”是包括所有的土地類型（即農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地、宅基地），還是只適用于某些特定類型（比如宅基地）？這一問題需要結(jié)合《土地管理法》的立法背景做進一步討論。

眾所周知，宅基地制度改革是我國當(dāng)前土地制度全面深化改革的重要組成部分，關(guān)涉到公民財產(chǎn)權(quán)的保護、鄉(xiāng)村振興、耕地保護、土地資源的合理利用等諸多復(fù)雜的社會問題。正因如此，該項制度究竟應(yīng)當(dāng)如何改革，社會各界依然存在很多不同的看法乃至爭論。全國人大常委會2015 年曾授權(quán)國務(wù)院在北京大興等33 個市縣進行宅基地改革試點，2018 年的“中央一號文件”也提出了“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”改革目標(biāo)?！?3〕《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018 年1 月12 日）。不過，由于“試點范圍比較窄，試點時間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗”，〔34〕《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告——2018 年12 月23 日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2019 年第1 號。因此新《土地管理法》只是在第62 條中增加了“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”這一原則性規(guī)定，至于宅基地分配、使用和流轉(zhuǎn)等具體制度的改革路徑、方式和節(jié)奏，則授權(quán)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門繼續(xù)進行探索，待條件成熟時再進行立法。為此，根據(jù)中央全面深化改革委員會2020 年6 月30 日審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2021 年又遴選了一批地區(qū)重點圍繞宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”開展新一輪宅基地制度改革試點?！?5〕農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《關(guān)于政協(xié)第十三屆全國委員會第四次會議第0893 號（農(nóng)業(yè)水利類081 號）提案答復(fù)摘要》（2021 年8 月31 日）。

從上述立法和改革背景來看，新《土地管理法》第62 條第7 款關(guān)于“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”的規(guī)定，不宜解釋為“涉及宅基地管理的所有工作都由各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)”，而應(yīng)理解為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)建立健全符合時代和社會發(fā)展要求的宅基地分配、使用和流轉(zhuǎn)制度”。另外，第78 條第2 款關(guān)于“超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處”的規(guī)定，也是指第62 條第1 款中規(guī)定的“宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)”，而非其他建設(shè)用地面積標(biāo)準(zhǔn)，因為現(xiàn)行法并沒有為其他建設(shè)用地設(shè)定具體的用地標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，無論是從新《土地管理法》的整體性體系解釋角度看，還是從該法第78 條內(nèi)部的規(guī)范結(jié)構(gòu)來看，第78 條第1 款中的“土地”一詞的規(guī)范含義應(yīng)當(dāng)限定為“符合土地利用總體規(guī)劃或國土空間規(guī)劃，且已經(jīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的宅基地”，而整個第78 條的規(guī)定則適用于“農(nóng)村村民違反宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”卻自行占用宅基地建設(shè)住宅等情形。唯有做如此法律解釋，新《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定才能成為一個統(tǒng)一、有序且融貫的規(guī)范體系。

（三）新《土地管理法》第77 條與第78 條對法律責(zé)任的設(shè)定存在差異

違反“國土空間用途管制秩序”和“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”給社會帶來的危害并不相同，因此新《土地管理法》第77 條和第78 條也設(shè)置了差異化的法律責(zé)任。具體來說，違反“國土空間用途管制秩序”的違法建設(shè)行為，因為會帶來耕地的流失、糧食安全受損等嚴(yán)重侵犯社會公共利益的后果，所以其第77 條根據(jù)不同的情況為相關(guān)行為人或責(zé)任人設(shè)定了行政責(zé)任和刑事責(zé)任。具體責(zé)任如下：（1）對于違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除并恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收建筑物和其他設(shè)施并可以并處罰款。（2）對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。違反“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”的農(nóng)村違法建設(shè)住房行為，主要侵犯的是某一集體或個人的合法權(quán)益，擾亂的是該區(qū)域宅基地分配、使用和流轉(zhuǎn)的基本秩序，而不是土地用途管制制度，因此第78 條只設(shè)定了“責(zé)令違法行為人限期拆除房屋，并將非法占用的土地退還給集體或其他權(quán)利人”這種行政責(zé)任，并沒有規(guī)定刑事責(zé)任，也沒有提及“是否違反土地利用總體規(guī)劃”這一要件。

由此觀之，新《土地管理法》第77 條和第78 條的差別，不僅在于它們所規(guī)定的“批準(zhǔn)”和“土地”兩個術(shù)語規(guī)范內(nèi)涵和外延不同，而且基于它們各自所要保護的法益不同，所以設(shè)置的法律責(zé)任也并不相同。在這種情況下，基于規(guī)范適用對象、規(guī)范內(nèi)容和法律責(zé)任所存在的差異，我們最終只能推翻“第77 條和第78 條屬于一般規(guī)范/特別規(guī)范關(guān)系”這種初步的法律推定，而必須尊重這兩個法律條文作為相互獨立且互不隸屬法律規(guī)范的本質(zhì)。

如果上述論證可以成立，那么當(dāng)農(nóng)村村民違反“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”時，比如沒有獲得農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門認(rèn)定的宅基地申請資格卻自行占用宅基地建設(shè)住宅，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)第78條之規(guī)定依法行使執(zhí)法權(quán)并履行相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)。與之對應(yīng)，當(dāng)農(nóng)村村民違反“國土空間用途管制秩序”時，比如沒有依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，沒有獲得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可，或者采取欺騙手段獲得上述審批或許可非法占用農(nóng)用地建設(shè)住宅，則落入第77 條的涵攝范圍，由自然資源主管部門依法行使執(zhí)法權(quán)并履行相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)，因為后者正是“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”的法定機構(gòu)。另外，從法益保護的優(yōu)先次序來看，國土空間用途管制秩序更具有優(yōu)先性。

三、農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法權(quán)限分配難題的實施路徑

在農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域的執(zhí)法責(zé)任分配領(lǐng)域，上述分析雖然可以提供基于法律規(guī)則的法律解釋方案，但不得不承認(rèn)，這種法律解釋方案并不能全面徹底地解決實踐中存在的問題，因為當(dāng)某個沒有獲得宅基地申請和分配資格的農(nóng)村農(nóng)民自行在耕地上建房時，可能會同時違反“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”和“國土空間用途管制秩序”。此時相關(guān)監(jiān)管部門如何進行執(zhí)法，依然是一個難題。對此，有必要在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化框架下，進一步討論農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域執(zhí)法責(zé)任分配具體實施路徑。

（一）鄉(xiāng)級政府承擔(dān)農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法責(zé)任的必要性

現(xiàn)代社會需要反應(yīng)迅速、運轉(zhuǎn)高效的政府，而這又以行政組織設(shè)置簡潔、結(jié)構(gòu)合理、職責(zé)分明為基礎(chǔ)。為此，應(yīng)當(dāng)依照“功能適當(dāng)性”原則，將國家職權(quán)配置給最有可能做出最優(yōu)決定的機關(guān)，從而解決職權(quán)配置的問題。〔36〕參見張翔：《國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國法為中心》，載《比較法研究》2018 年第3 期。

就筆者于本文中研究的農(nóng)村違法占地建房的執(zhí)法問題而言，新《土地管理法》第77 條和第78條主要是根據(jù)違法主體、土地類型以及建筑物類型等三種要素，區(qū)分自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門執(zhí)法責(zé)任。如果僅從土地類型和建設(shè)物類型的角度看，實踐中可能會出現(xiàn)以下六種違法情形：（1）非法占用宅基地建設(shè)住宅；（2）非法占用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)住宅；（3）非法占用村內(nèi)公益用地或公共設(shè)施用地建設(shè)住宅；（4）非法占用農(nóng)業(yè)用地建設(shè)住宅；（5）非法占用未利用地建設(shè)住宅；（6）非法占用未利用地建設(shè)住宅以外的其他建筑物。這六種違法情形的主體可能是農(nóng)村村民、集體以外的人或者是他們的聯(lián)合（比如合作建房），建筑物的類型則可能是商住兩用、前廠后屋等多種類型。如果將違法主體、土地類型以及建筑物類型三種要素結(jié)合，那么至少可以演繹出18 種不同的違法情形。

對于這些違法情形，無論是將其交由自然資源主管部門還是農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門單獨或聯(lián)合執(zhí)法，都會出現(xiàn)信息搜集、溝通協(xié)調(diào)、人員設(shè)備配置以及執(zhí)法積極性等方面的困難。特別需要注意的是，查處違法建設(shè)的最佳時期是其建設(shè)初期，如果違法建筑已經(jīng)基本建成再進行查處，無論是對何種執(zhí)法主體而言，都會面臨來自當(dāng)事人乃至整個家族、社區(qū)的巨大壓力。然而，就法律適用和證據(jù)確定而言，未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)違法占地進行建設(shè)的行為，很難在其建設(shè)初期及時判斷究竟屬于住宅抑或其他建筑物。如果此時依然采用部門分散的執(zhí)法體制，難以有效遏制和處理該領(lǐng)域的違法行為。

雖然從理論和法律規(guī)范層面可將行政管理區(qū)分為經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等不同領(lǐng)域，但因為社會的復(fù)雜性和社會事務(wù)的彼此關(guān)聯(lián)性，許多行政管理常常交織在一起，執(zhí)法邊界并非涇渭分明。因此部門分散執(zhí)法體制的弊端不僅存在于農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域，而且存在于食品安全、預(yù)付卡管理等諸多行政監(jiān)管領(lǐng)域。

為了解決法律實施機關(guān)“縱隊化”、權(quán)力部門化造成的條塊分割、部門林立和職權(quán)交叉等問題，〔37〕參見葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，載《法學(xué)評論》2021 年第3 期。并基于城市綜合執(zhí)法體制改革所取得的經(jīng)驗，近年來我國開始大力推進“行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)”改革，即“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法”?！?8〕中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》（2019 年1 月31 日）。另外，中共中央和國務(wù)院在2021 年4 月28 日發(fā)布的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中進一步要求，各地“根據(jù)本地實際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”。農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法問題顯然屬于上述改革意見所適用的范圍，因此有必要結(jié)合行政綜合執(zhí)法制度尋求解決該領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)限分配所存在的實踐難題。

（二）鄉(xiāng)級政府承擔(dān)農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法責(zé)任的可行性

運用行政綜合執(zhí)法制度解決農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域的職責(zé)分配難題，不僅是必要的，而且可以獲得現(xiàn)行法和當(dāng)前改革實踐的支持。

首先，雖然新《土地管理法》規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，但是根據(jù)該法第62 條第4 款的規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門并非宅基地的審批主體。按照“誰審批，誰監(jiān)管”的原則，由鄉(xiāng)級人民政府負(fù)責(zé)農(nóng)村違法占地建房行為的綜合執(zhí)法，不但可以解決縣級政府職能部門分頭執(zhí)法帶來溝通成本高、執(zhí)法效果不佳等諸多弊端，而且可以實現(xiàn)權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，并有效化解鄉(xiāng)村執(zhí)法領(lǐng)域長期存在的“看得著的管不著，管得著的看不見”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”等體制和機制問題。

其次，由鄉(xiāng)級政府對農(nóng)村違法占地建房問題統(tǒng)一承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，符合《行政處罰法》的要求。就規(guī)范功能而言，新《土地管理法》第77 條和第78 條的本質(zhì)是對違法占地行為設(shè)定行政處罰，而現(xiàn)行《行政處罰法》規(guī)定，國家在生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。為此，國務(wù)院或者省級政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，同時省級政府還可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使?！?9〕參見全國人大常委會于2021 年1 月22 日修訂的《行政處罰法》第18 條、第24 條第1 款。同時，對于鄉(xiāng)級政府而言，由于其同樣承擔(dān)著維護“國土空間用途管制秩序”和“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”的職責(zé)，因此將農(nóng)村違法占地建設(shè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)授予鄉(xiāng)級政府集中統(tǒng)一行使，符合《行政處罰法》的規(guī)定。〔40〕有研究者認(rèn)為，現(xiàn)行《行政處罰法》第24 條應(yīng)當(dāng)在特別授權(quán)的意義上來理解，在具體適用時至少要遵守“禁止一攬子授權(quán)”和“禁止籠統(tǒng)授權(quán)”兩個原則。參見盧護鋒：《行政執(zhí)法權(quán)全面下移的組織法回應(yīng)》，載《政治與法律》2022 年第1 期。這種法律解釋意見是合理的，不過，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法落實農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域的執(zhí)法責(zé)任，可以通過上述兩項原則的檢驗。還有研究者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實踐中承擔(dān)的很多職權(quán)是通過政策性規(guī)范性文件的形式賦予的，這不利于法治政府的建設(shè)。參見夏正林：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)路徑的法治化》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2021 年第2 期。這種意見也值得重視，不過，從以上的分析來看，農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域并不存在這種情況。

再次，對于那些案情復(fù)雜隱蔽，專業(yè)性、技術(shù)性較強的執(zhí)法問題，應(yīng)由專業(yè)執(zhí)法部門繼續(xù)保留處罰權(quán)?！?1〕參見王敬波：《相對集中行政處罰權(quán)改革研究》，載《中國法學(xué)》2015 年第4 期。不過，農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域的行政執(zhí)法和行政處罰，并不具有“專業(yè)性、技術(shù)性和復(fù)雜性”的特點，執(zhí)法和行政處罰所需的事實證據(jù)，通?？梢酝ㄟ^現(xiàn)場拍照、錄像等方式取得，因此鄉(xiāng)級政府在執(zhí)法技術(shù)層面承接相關(guān)執(zhí)法權(quán)并不存在障礙。另外，農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法具有地域分布廣泛、需要及時跟蹤和查處的特點，鄉(xiāng)級政府及其所屬綜合執(zhí)法部門處于發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村各種違法行為的最前線，作為該領(lǐng)域的執(zhí)法主體是適合的。也正因為如此，自2020 年以來，廣東省和江蘇省先后規(guī)定，新《土地管理法》第78 條規(guī)定的行政處罰權(quán)以及與該行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制措施權(quán)，調(diào)整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）行使?！?2〕參見廣東省人民政府：《關(guān)于農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政執(zhí)法權(quán)的公告》（粵府函〔2020〕84 號）。2021 年12 月20 日，經(jīng)過江蘇省政府同意，江蘇省司法廳印發(fā)的《關(guān)于在部分縣（市、區(qū)）開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實施農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政處罰權(quán)試點工作的復(fù)函》（蘇司函〔2021〕37 號）規(guī)定：“原則同意常州市武進區(qū)、溧陽市、昆山市、盱眙縣、泗陽縣、沛縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處集中行使《土地管理法》第78 條規(guī)定的行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政強制措施權(quán)?！辈贿^，這兩個省的此種改革方案并沒有解決新《土地管理法》第77 條的執(zhí)法問題，容易導(dǎo)致“自然資源管理部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的執(zhí)法責(zé)任分配爭議”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白匀毁Y源管理部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道的執(zhí)法責(zé)任分配爭議”，因此相關(guān)改革方案依然需要進一步完善。當(dāng)然，由鄉(xiāng)級政府對農(nóng)村違法占地建房問題統(tǒng)一承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，并不意味著由鄉(xiāng)級政府直接行使執(zhí)法權(quán)。在具體的實踐過程中，該級政府可在上級政府及其職能部門的支持下，通過組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局等方式承接縣級政府職能部門移轉(zhuǎn)的執(zhí)法權(quán)或處罰權(quán)。

最后，即使暫且拋開自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門執(zhí)法權(quán)限劃分難題，僅從新《土地管理法》的規(guī)定來看，其第77 條和第78 條的規(guī)定雖然同時為上述兩個部門設(shè)定了“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀”的執(zhí)法權(quán)限，但其第83 條又規(guī)定：“建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔(dān)?！比缜八?，查處違法建設(shè)的最佳時期是建設(shè)初期，如果相關(guān)違法建設(shè)在行政訴訟完結(jié)之后再依法申請人民法院強制執(zhí)行，執(zhí)法成本和社會成本必然會異常高昂。相比而言，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65 條關(guān)于“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的規(guī)定，則意味著在“責(zé)令停止建設(shè)”決定沒有得到落實時，鄉(xiāng)級人民政府有權(quán)直接做出拆除決定，無須申請人民法院強制執(zhí)行。在這種情況下，由鄉(xiāng)級政府根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政處罰法》等法律的規(guī)定，對農(nóng)村違法占地建房問題統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)限并履行監(jiān)管職責(zé)，更有利于相關(guān)監(jiān)管制度的有效落實。

（三）縣級人民政府職能部門應(yīng)履行對應(yīng)指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任

現(xiàn)行《行政處罰法》第24 條第3 款規(guī)定，省級政府將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使后，有關(guān)地方人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)加強組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機制，完善評議、考核制度。因此，當(dāng)鄉(xiāng)級政府承接了新《土地管理法》第77 條和第78 條設(shè)定的執(zhí)法權(quán)限后，縣級自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督的法律責(zé)任。不過，相關(guān)“業(yè)務(wù)指導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督法律責(zé)任”的分配，依然應(yīng)當(dāng)按照“國土空間用途管制秩序”和“宅基地的分配流轉(zhuǎn)管制秩序”進行界定，因為這兩個法律條文的規(guī)范內(nèi)容正是對上述兩種行政管理秩序的制度保障。對于同時違反上述兩種管制秩序的違法情形，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)通過部門協(xié)調(diào)、聯(lián)動等方式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其綜合執(zhí)法部門進行指導(dǎo)和監(jiān)督。

另外，由于執(zhí)法權(quán)下沉和鄉(xiāng)級政府相對集中行使行政處罰權(quán)改革，目前在各省推進情況不盡一致。為此，各省應(yīng)根據(jù)本省的具體情況來決定如何落實“未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)違法占用土地進行建設(shè)”的執(zhí)法權(quán)限分配問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合執(zhí)法局相對集中行使行政處罰權(quán)條件已經(jīng)成熟的區(qū)域，可將相關(guān)執(zhí)法權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)下放至鄉(xiāng)級人民政府或其綜合執(zhí)法局。條件尚不成熟的區(qū)域，省級政府應(yīng)按照“三定方案”以及“宅基地的分配流轉(zhuǎn)管制秩序”和“國土空間用途管制秩序”的要求，明確自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門各自的執(zhí)法權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)，并要求這兩個部門在執(zhí)法交叉領(lǐng)域進行聯(lián)合執(zhí)法。

四、結(jié)語

隨著承包地、宅基地“三權(quán)分置”改革的不斷推進，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的建立，農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域在建設(shè)主體、建筑類型、占地規(guī)模等各方面呈現(xiàn)越來越復(fù)雜且嚴(yán)峻的形勢?！?3〕參見陳?。骸蹲匀毁Y源部通報29 宗農(nóng)村亂占耕地建房典型案例》，載《中國自然資源報》2021 年11 月8 日，第2 版。在這種情況下，如果相關(guān)違法行為缺乏有效監(jiān)管，不但會導(dǎo)致法律適用的混亂和無序，而且會危害到耕地保護、糧食安全和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。自新《土地管理法》實施以來，相關(guān)法律條文的規(guī)范含義模糊不清，導(dǎo)致社會各界對于農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限分配產(chǎn)生了許多分歧和爭議。在全面依法治國的背景下，上述分歧和爭議當(dāng)然需要依照法律的規(guī)定進行解決，但所謂“依法解決”并不是“翻字典、查文義”或簡單的法條注釋即可完成，而需要將有爭議的法律規(guī)范放置于整個法秩序中進行體系化的思考，從而“將法條或更廣泛的規(guī)則體的內(nèi)容整合為邏輯上和評價上都無矛盾的體系或部分體系?！薄?4〕［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館2020 年版，第565 頁。也正因為如此，我們需要一方面通過體系解釋方法明確爭議規(guī)范的內(nèi)部規(guī)范結(jié)構(gòu)和外部規(guī)范結(jié)構(gòu)，從而理清其自身的規(guī)范內(nèi)涵和規(guī)范意義，另一方面將體系融貫性和一致性作為檢驗各種法律解釋方案的標(biāo)準(zhǔn)，從而避免對于法律的理解和解釋陷入解釋者的偏好、立場或解釋方法爭論。〔45〕參見程雪陽：《體系解釋視角下憲法土地制度條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)》，載《法制與社會發(fā)展》2021 年第4 期。

本文的研究表明，通過區(qū)分“國土空間用途管制秩序”和“宅基地分配流轉(zhuǎn)管制秩序”，合理分配縣級自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)用地主管部門的執(zhí)法權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)，符合新《土地管理法》和2018年國家機構(gòu)改革的要求。從現(xiàn)行法體系的總體框架來看，在條件成熟地區(qū)將農(nóng)村違法占地建設(shè)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一授予鄉(xiāng)級政府，由自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)用地主管部門分別進行指導(dǎo)和監(jiān)督，可有效地解決農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域的執(zhí)法交叉、執(zhí)法真空和效率低下等問題。當(dāng)然，未來對《土地管理法》作進一步修改時，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆三中全會以來中央所確定的“一件事情由一個部門管理”原則重建“地政統(tǒng)一管理”體制，從而徹底解決農(nóng)村違法占地建房領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)劃分難題。