張霖，牛海英

1.西北民族大學(xué)；2.蘭州市城關(guān)區(qū)民政局

一、緒論

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)進(jìn)一步為治理體系和治理能力現(xiàn)代化明確了方向，為了更好地解決人民內(nèi)部矛盾，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，建立共建共享共治的社會(huì)治理格局，明確地提出了社會(huì)治理的制度建設(shè)、提高“四化”水平和“四個(gè)體系”建設(shè)[1]。而社會(huì)治理專業(yè)化明確要求社會(huì)治理和服務(wù)中要有專業(yè)的人才隊(duì)伍、治理理念和技巧來(lái)參與到社會(huì)治理之中，并為社區(qū)成員開(kāi)展相應(yīng)服務(wù)。2021年4月出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見(jiàn)》，指出需要充分加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)、健全基層群眾自治制度。在此背景下，蘭州市C區(qū)以區(qū)民政局牽頭，借助“全省城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)進(jìn)程，發(fā)揮社會(huì)工作在社區(qū)治理領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，倡導(dǎo)并推動(dòng)社區(qū)民主協(xié)商議事，以專業(yè)化、多元化、精細(xì)化服務(wù)水平助力提升基層政府的服務(wù)質(zhì)量和組織效能，打通為民服務(wù)的“最后一米”，以民主協(xié)商議事的形式推動(dòng)社區(qū)治理的發(fā)展。

二、問(wèn)題的提出

自中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)以來(lái)，黨和政府從頂層設(shè)計(jì)上全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，持續(xù)完善黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與，法治保障的治理體制，提升治理能力專業(yè)化水平，構(gòu)建一種共建共治共享的社會(huì)治理新格局。黨的十八屆五中全會(huì)再一次提出以“人人參與，人人盡力，人人享有”為主要內(nèi)涵的共享發(fā)展理念，突出強(qiáng)調(diào)發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享的核心原則。

然而雖然社區(qū)建設(shè)不斷推進(jìn)，但社區(qū)的角色卻略顯滯后，更多的還是承載著“居住”的功能，伴隨著單位社區(qū)內(nèi)以血緣、業(yè)緣為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)自然聯(lián)系逐漸消失，熟人社會(huì)逐漸被陌生人社會(huì)所取代，人與人之間的交往主要通過(guò)制度化的組織單位進(jìn)行連接或通過(guò)市場(chǎng)交換來(lái)實(shí)現(xiàn)[2]。因此，社區(qū)居民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)缺乏關(guān)心，居民間關(guān)系淡漠，缺乏社區(qū)的歸屬感，久而久之社區(qū)的凝聚力低下，基層社區(qū)組織很難調(diào)動(dòng)居民參與到社區(qū)活動(dòng)中，這使得社區(qū)治理困難重重。

本文通過(guò)對(duì)C區(qū)民主協(xié)商議事不同案例進(jìn)程的訪談和參與式觀察，整理出不同社區(qū)探索出的民主協(xié)商議事方法，梳理各種形式的優(yōu)勢(shì)與可借鑒之處，探索其在社區(qū)治理創(chuàng)新中的可推廣性。

三、發(fā)現(xiàn)與分析

（一）案例：“小馬扎”營(yíng)造出的“拐角花園”

T社區(qū)在2017年的時(shí)候陸續(xù)有“小馬扎”系列活動(dòng)，如小馬扎志愿宣講，小馬扎進(jìn)樓院等等。以靈活的場(chǎng)地設(shè)置，簡(jiǎn)便的小馬扎會(huì)場(chǎng)安排為基礎(chǔ)，建立了“小馬扎”議事工作法。本著“民事民參、民事民議、民事民決”的工作原則，按照“提議題、出主意、擬方案、貼公示、定公約、說(shuō)了算”議事流程引導(dǎo)居民主動(dòng)參與社區(qū)治理。利用“小馬扎”特色品牌建立協(xié)商議事流動(dòng)陣地，實(shí)現(xiàn)固定基地與流動(dòng)基地相輔相成。

“拐角花園”項(xiàng)目的起源是有居民反映M家屬院21號(hào)樓下堆滿了共享單車非常雜亂，社區(qū)社會(huì)工作者開(kāi)始實(shí)地調(diào)查并多次對(duì)20、21號(hào)樓居民進(jìn)行入戶調(diào)查了解居民對(duì)樓下空地堆滿共享單車的看法，是否影響到了他們的生活，對(duì)于改造這片空地有什么樣的看法等等。走訪得知大多數(shù)居民對(duì)于社區(qū)事情較為關(guān)心，也能有自己的意見(jiàn)，但是很少參加社區(qū)治理，缺乏參與社區(qū)治理的途徑與能力。

項(xiàng)目第一階段，社會(huì)工作者開(kāi)始就減籃子項(xiàng)目做具體的項(xiàng)目策劃書(shū)，落實(shí)開(kāi)展協(xié)商議事會(huì)的理論指導(dǎo)、會(huì)議的目標(biāo)，宣傳、會(huì)場(chǎng)的設(shè)置、會(huì)議時(shí)間、主持人的培訓(xùn)、協(xié)商的具體環(huán)節(jié)與規(guī)則、物質(zhì)準(zhǔn)備、評(píng)估方案等等。

項(xiàng)目第二階段，社會(huì)工作者前往該家屬院就樓下花壇共享自行車亂放的問(wèn)題組織居民開(kāi)展第一場(chǎng)“小馬扎”居民協(xié)商議事會(huì)，讓居民暢所欲言，進(jìn)一步了解居民對(duì)其的看法和期待。議事會(huì)中居民積極表達(dá)自己對(duì)該花壇的看法，提出了改造成花園、安裝健身器材等建議。

隨后在社區(qū)、家屬院居民的配合下又順利舉辦了第二場(chǎng)“小馬扎”居民協(xié)商議事會(huì)，T社區(qū)的書(shū)記、主任等也參與了此次會(huì)議。會(huì)議中，主持人宣讀會(huì)議規(guī)則后，組織居民對(duì)堆滿共享單車的花壇“怎么改？誰(shuí)出錢？誰(shuí)來(lái)改？誰(shuí)維護(hù)？”等問(wèn)題進(jìn)行了熱烈討論，最后舉手表決問(wèn)題的具體解決方法。當(dāng)天下午，社會(huì)工作者與社區(qū)志愿者再次前往家屬院帶動(dòng)部分居民一起將亂放的共享單車進(jìn)行了清理和歸置，居民們紛紛表示感謝。

項(xiàng)目第三階段，社會(huì)工作者上門向居民展示花壇改造預(yù)設(shè)圖，以“一元錢喚醒居民自治意識(shí)”為理念向居民籌款，目的不在于籌錢，在于讓居民有更強(qiáng)的參與感，對(duì)改造后的花壇有更強(qiáng)自覺(jué)維護(hù)的責(zé)任感。然后，社會(huì)工作者和社區(qū)對(duì)該空地按居民投票的結(jié)果進(jìn)行改造，做到讓居民滿意，社區(qū)環(huán)境更美，同時(shí)增強(qiáng)居民的共治共建共享的自治意識(shí)。

項(xiàng)目基本完成后，對(duì)20、21棟居民進(jìn)行回訪，了解他們對(duì)于此次改造的滿意程度。最終該項(xiàng)目呈現(xiàn)出了一定的效果，并引發(fā)了一些思考：

（1）在“小馬扎”居民協(xié)商議事會(huì)之前社區(qū)的治理事務(wù)通常是社區(qū)拿方案，然后申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)不到位工作就難以推進(jìn)。這種大包大辦的方式雖然體現(xiàn)了社區(qū)的一片好心，但有時(shí)候群眾卻不理解的情況，反倒讓居民失去參與的機(jī)會(huì)。通過(guò)“小馬扎”居民協(xié)商議事會(huì)的形式用簡(jiǎn)單的方式讓居民通過(guò)協(xié)商議事參與到社區(qū)治理的進(jìn)程中來(lái)，以便形成共建共商共治的良好格局。

（2）單位制的瓦解使得社區(qū)需要樹(shù)立轄區(qū)共同體意識(shí)，居民的事就是社區(qū)的事。在開(kāi)展社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的過(guò)程中工作人員需要有良好的心態(tài)，不能給居民貼標(biāo)簽，要用優(yōu)勢(shì)視角去看待居民，看到他們身上能夠參與社區(qū)治理的潛力。

（3）同時(shí)民主協(xié)商議事的整個(gè)過(guò)程很重要，一場(chǎng)協(xié)商議事會(huì)不可能解決所有問(wèn)題，但至少能夠明確一些事項(xiàng)，這為社區(qū)的下一步工作指明了方向。開(kāi)展社區(qū)治理是讓老百姓受益的，最終以老百姓滿意為目標(biāo)，回訪是整個(gè)協(xié)商議事會(huì)很重要的一步。

（4）在社區(qū)治理的范式上社區(qū)實(shí)行公益加低償?shù)哪Ｊ剑瑹o(wú)論他出了多少錢，只要居民參與其中，就能夠知道社區(qū)治理是來(lái)之不易的，需要好好珍惜，這才是社區(qū)治理推動(dòng)的不竭動(dòng)力。

（二）C區(qū)民主協(xié)商議事會(huì)的不同形式

除了“小馬扎”居民協(xié)商議事會(huì)，C區(qū)的很多社區(qū)都創(chuàng)出了自己社區(qū)的民主協(xié)商議事方式，都制定了具體的議事規(guī)則、原則或流程。大體上分為如下幾種：

1.“七步議事法”規(guī)則即收集意見(jiàn)、確定議題、制訂方案、發(fā)布通知、組織協(xié)商、結(jié)果運(yùn)用及反饋公示。

2.“四民六議三結(jié)合”,四民是指民生、民事、民意、民娛。六議則是議事會(huì)的具體操作流程：集議、附議、定議、論議、示議、踐議。三結(jié)合是指多元議事與民主決策相結(jié)合、民主協(xié)商與解決問(wèn)題相結(jié)合、民意表達(dá)和心情愉悅相結(jié)合。

3.以“一核、兩體、多方聯(lián)動(dòng)”的形式構(gòu)建獨(dú)具特色的紅色議事廳，一核即以黨建為核心，兩體為社區(qū)和物業(yè)，多方聯(lián)動(dòng)為居民和利益相關(guān)方，以此為基礎(chǔ)，制定科學(xué)的議事流程和議事章程進(jìn)行議事。這一形式很好地體現(xiàn)了社區(qū)治理也需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，社區(qū)治理需要多元主體的參與。

4.“五步七規(guī)”，具體為：社區(qū)議事一般可采用“提——審——議——做——評(píng)”五步流程。同時(shí)，社區(qū)議事會(huì)召開(kāi)時(shí)，一般由社區(qū)工作人員擔(dān)任會(huì)議主持人，并遵守主持中立、一事一議、舉手發(fā)言、尊重他人、限時(shí)限次、充分討論、簡(jiǎn)單多數(shù)等七大規(guī)則。該形式直接規(guī)定了議事的規(guī)則，使得議事會(huì)更為規(guī)范，在X社區(qū)有的議事會(huì)中，不是特別強(qiáng)調(diào)議事的規(guī)則，這也會(huì)導(dǎo)致議事會(huì)成為一言堂，部分居民無(wú)法說(shuō)出自己的想法，最終使得議事會(huì)只能體現(xiàn)少數(shù)人的民主。

通過(guò)對(duì)C區(qū)不同社區(qū)的相關(guān)民主協(xié)商案例的分析，可以看出C區(qū)民主協(xié)商議事形式按照召開(kāi)的場(chǎng)地可以大致劃分為社區(qū)居委會(huì)的會(huì)客廳或議事廳和社區(qū)內(nèi)的空地。C區(qū)一部分社區(qū)是在議事廳這種較為正規(guī)的場(chǎng)所召開(kāi)的，這種形式是一種較為傳統(tǒng)的議事形式，也較符合我國(guó)互幫互助的道德傳統(tǒng)；有的社區(qū)因地制宜，將議事會(huì)開(kāi)在居民針對(duì)那塊區(qū)域進(jìn)行治理的地區(qū)，這種形式在制度化、規(guī)范化和程序化的基礎(chǔ)上加入了流動(dòng)化、動(dòng)態(tài)化元素，讓社區(qū)治理與居民的距離更近。此外，還有部分社區(qū)選擇的是社區(qū)內(nèi)的靈活場(chǎng)地，這種形式的優(yōu)勢(shì)在于可以隨時(shí)隨地開(kāi)議事會(huì)，靈活性很高，可以拉近社區(qū)與居民之間的距離。但是這種形式使得議事會(huì)在一個(gè)相對(duì)開(kāi)放的場(chǎng)地進(jìn)行也存在一些弊端，通過(guò)對(duì)比前期入戶走訪社區(qū)居民以及他們?cè)谧h事會(huì)上的獻(xiàn)言獻(xiàn)策可以發(fā)現(xiàn)入戶時(shí)獲得的信息更多。這可能是開(kāi)放場(chǎng)地及國(guó)人含蓄的性格的影響，居民們?cè)诠_(kāi)的場(chǎng)合說(shuō)出自己的想法時(shí)會(huì)有所顧慮。

（三）C區(qū)各種民主協(xié)商議事的形式和經(jīng)驗(yàn)

1.堅(jiān)持黨建引領(lǐng)

部分社區(qū)的民主協(xié)商議事呈現(xiàn)出了黨建引領(lǐng)的形式。如某社區(qū)的“小橋黨建直通車”作為走進(jìn)百姓家門口的特色黨建品牌，規(guī)劃出以精致社區(qū)、聚愛(ài)成光幫幫隊(duì)、睦鄰聯(lián)盟、百姓大舞臺(tái)、民族團(tuán)結(jié)心連心5條特色線路，能夠真正做到到群眾中去，了解民意，做到協(xié)商于民，協(xié)商為民。能夠很好地提高社區(qū)的公信力，也能使得社區(qū)居民愿意參與民主協(xié)商議事會(huì)為社區(qū)公共事務(wù)獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

2.營(yíng)造民主氛圍

民主協(xié)商議事最重要的在于民主，重視民主才能建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。在C區(qū)的民主協(xié)商案例中，社區(qū)在組織民主協(xié)商議事會(huì)的過(guò)程中都可以考慮到民主，積極動(dòng)員社區(qū)居民參與到民主協(xié)商議事會(huì)議中。只有居民參與，使得居民的觀點(diǎn)要求談到明面，后續(xù)問(wèn)題處理才會(huì)迎刃而解。在協(xié)商過(guò)程中，社區(qū)往往以少數(shù)服從多數(shù)的原則決定最后所協(xié)商之事的下一步走向，但在此同時(shí)也應(yīng)該關(guān)注少數(shù)人的意見(jiàn)，關(guān)注每一位居民的意見(jiàn)，才不會(huì)閉門造車。

3.議事規(guī)則與能力

在組織民主協(xié)商議事時(shí)，需要制定具體明確的議事規(guī)則。在議事過(guò)程中要避免一言堂、道德綁架、對(duì)人不對(duì)事等不良行為習(xí)慣。社會(huì)工作者可以提高居民就事論事、共同協(xié)商、協(xié)商有效的“會(huì)決”能力。社區(qū)專業(yè)工作人員可以將議事流程的每個(gè)環(huán)節(jié)都盡可能地設(shè)計(jì)細(xì)化，將所有人的目的都盡可能地放在問(wèn)題上，使其更具有可操作性，這樣才能保證協(xié)商議事會(huì)議的順利進(jìn)行，提高每位居民的“會(huì)決”能力。

4.“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的借鑒

C區(qū)的部分社區(qū)有比較完善的微信及公眾號(hào)的宣傳，可以較好地讓居民了解社區(qū)動(dòng)態(tài)。而且對(duì)于不了解網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)的部分居民，社區(qū)工作人員通過(guò)培養(yǎng)社區(qū)居民骨干，讓居民骨干協(xié)助社區(qū)工作人員實(shí)現(xiàn)線上線下相結(jié)合動(dòng)員，調(diào)動(dòng)居民參與熱情，同時(shí)，還通過(guò)針對(duì)中老年群體的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)培訓(xùn)提升他們的參與能力，進(jìn)而培養(yǎng)全社區(qū)所有居民群體的協(xié)商能力、合作能力、資源動(dòng)員能力以及管理能力等。

5.合理利用社區(qū)的資源實(shí)現(xiàn)多元參與

當(dāng)前城市社區(qū)都或多或少存在人手不足的情況。因此，在社區(qū)治理中號(hào)召不同主體的協(xié)同參與就顯得尤其重要。例如：W社區(qū)依托蘭州市就業(yè)和人才服務(wù)局，擴(kuò)充社區(qū)青年志愿者的后備力量，壯大社區(qū)志愿者隊(duì)伍，創(chuàng)新志愿服務(wù)活動(dòng)的理念，使其成為社區(qū)履行服務(wù)職能的有效著力點(diǎn)，成為社區(qū)治理的重要力量。B社區(qū)與轄區(qū)內(nèi)某銀行相互合作，銀行成為社區(qū)治理項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來(lái)源之一，也成為社區(qū)治理進(jìn)程與成效的監(jiān)督方。有利于社區(qū)治理的開(kāi)展，也能減輕居民對(duì)于社區(qū)治理的經(jīng)費(fèi)投入壓力。而C社區(qū)積極培養(yǎng)居民骨干，如舞蹈隊(duì)的退休職工，居民骨干在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要的作用，可以形成滾雪球的效應(yīng)，帶領(lǐng)其他居民積極參與社區(qū)治理，為社區(qū)治理貢獻(xiàn)自己的力量。

6.因地制宜打造自己的品牌

雖然各個(gè)社區(qū)的基本情況不一致，但C區(qū)的大多數(shù)社區(qū)都能根據(jù)實(shí)際情況制訂合理的社區(qū)治理方案。C區(qū)各個(gè)社區(qū)都有自己獨(dú)特的品牌，如會(huì)客廳、小馬扎、黨建直通車等等。都在原有的社區(qū)管理的基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新與探索。這也是C區(qū)的社區(qū)治理目前呈現(xiàn)出較好效果的原因之一。

四、討論與建議

C區(qū)民主協(xié)商議事的實(shí)踐過(guò)程確實(shí)有效推動(dòng)了社區(qū)治理的發(fā)展和創(chuàng)新。其借助社會(huì)工作的專業(yè)方法引導(dǎo)和參與社區(qū)治理，利用民主協(xié)商議事的契機(jī)，使得共建共享共治的社會(huì)治理格局初具規(guī)模。為了更好地促進(jìn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新，針對(duì)C區(qū)不同社區(qū)探索出的實(shí)踐方法，提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）黨建引領(lǐng)確實(shí)是一種可以幫助社區(qū)走出行政化困境的形式，它更專注于發(fā)揮居民的主體性，使社區(qū)治理考慮到居民的參與，更關(guān)注居民的意愿。但還需要社區(qū)治理能夠堅(jiān)持多元主體的參與，才能更好地形成共建共享共治的格局。然而當(dāng)前居民的主體力量還有待挖掘，社區(qū)基層組織在參與社區(qū)治理方面也有待加強(qiáng)。因此在組織和動(dòng)員居民層面，社會(huì)工作者可以成為社區(qū)與居民之間的橋梁，協(xié)助社區(qū)調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)治理，在社區(qū)治理的過(guò)程中注重培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)治理能力，積極挖掘社區(qū)的居民骨干，讓其帶動(dòng)居民一起參與社區(qū)治理。

（2）在社區(qū)層面，社會(huì)工作者應(yīng)具有話語(yǔ)權(quán)，從專業(yè)的角度為社區(qū)工作人員提供建議或培訓(xùn)，讓社區(qū)工作人員能與居民之間良性溝通，能組織社區(qū)居民參與到社區(qū)治理中，能制訂計(jì)劃按時(shí)完成治理任務(wù)，同時(shí)對(duì)社區(qū)治理相關(guān)案例能按照統(tǒng)一的格式撰寫(xiě)。

（3）在制度層面，社會(huì)工作者可以協(xié)助社區(qū)根據(jù)具體的社區(qū)治理形式制定具體的規(guī)則與原則。積極關(guān)注社區(qū)治理的進(jìn)度，制訂合理的監(jiān)督與評(píng)估方案，對(duì)社區(qū)治理進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)社區(qū)治理效果進(jìn)行評(píng)估，提高社區(qū)治理的效率與效果，提高社區(qū)在居民中的公信力。

（4）在人員層面，社區(qū)工作人員的專業(yè)化水平還需提升。實(shí)踐進(jìn)程中反映出部分工作人員缺乏持續(xù)與居民良性溝通，調(diào)動(dòng)居民參與民主協(xié)商議事會(huì)，主持協(xié)商議事會(huì)的能力等。雖然最終民主協(xié)商議事還是能取得一定的成效，但社區(qū)居民的參與社區(qū)治理的意識(shí)并未被地喚醒，自然也未有共享社區(qū)治理成效的喜悅。