上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院 吳楊

一、問(wèn)題的提出

2017年黨中央提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。社區(qū)作為社會(huì)的基本單元，是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要推動(dòng)構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區(qū)治理體系。由于城市老舊開(kāi)放式社區(qū)是城市社區(qū)的主要模式，因此提升城市老舊開(kāi)放式社區(qū)治理水平，是完善共建共治共享社區(qū)治理體系的必然要求。

“社區(qū)”一詞最早由德國(guó)社會(huì)學(xué)家斐迪南·滕尼斯應(yīng)用于社會(huì)學(xué)。我國(guó)社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通于1933年將“社區(qū)”一詞引進(jìn)我國(guó)并推廣。民政部于1987年闡釋了社區(qū)的概念，指出社區(qū)是社會(huì)共同體的存在。我國(guó)學(xué)者魏娜認(rèn)為，社區(qū)治理是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)，我國(guó)城市社區(qū)治理模式正在從行政型（政府主導(dǎo)）向合作型（政府推動(dòng)與社區(qū)自治合作）和自治型（社區(qū)主導(dǎo)與政府支持）過(guò)渡[1]。關(guān)于城市老舊開(kāi)放式社區(qū)治理的研究，有學(xué)者指出老舊社區(qū)的治理并不是一蹴而就的，面臨著“協(xié)調(diào)”“過(guò)程”“互動(dòng)”的三重困境，需要不斷地完善老舊社區(qū)的組織建設(shè)以促進(jìn)社區(qū)主體間的多元互動(dòng)。在實(shí)踐層面上，各地因地制宜，充分利用當(dāng)?shù)氐馁Y源，形成了具有地方特色的城市老舊開(kāi)放式社區(qū)的治理模式。如北京市P街道積極探索體制機(jī)制創(chuàng)新，建立自治與共治相結(jié)合的“1+1+N”模式，以解決老舊社區(qū)治理過(guò)程中居民和社會(huì)參與程度不足等問(wèn)題。上海市長(zhǎng)寧路396弄工人新村社區(qū)基于老舊社區(qū)人群老齡化的特點(diǎn)，以老年人的需求為出發(fā)點(diǎn)，探索適老化老舊社區(qū)治理的新模式。

老舊開(kāi)放式社區(qū)治理與城市的發(fā)展和人民的生活息息相關(guān)，本文以老舊開(kāi)放式社區(qū)的困境為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)Z市H社區(qū)的社區(qū)治理模式的調(diào)查，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)成果，以期為老舊開(kāi)放式社區(qū)的治理提供參考。

二、老舊開(kāi)放式社區(qū)治理困境

（一）社區(qū)治理主體定位模糊

一般情況下，老舊社區(qū)治理主體有社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)居民。但實(shí)際上，因?yàn)榇蟛糠掷吓f社區(qū)沒(méi)有物業(yè)或者物業(yè)服務(wù)水平較差，老舊社區(qū)的治理通常由街道負(fù)責(zé)。并且由于老舊社區(qū)的數(shù)量較多，有時(shí)街道事務(wù)比較煩瑣，街道往往會(huì)委托給志愿者去做社區(qū)服務(wù)。然而，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分社區(qū)志愿者的服務(wù)無(wú)法滿足社區(qū)居民的需要。首先，從志愿者的人員組成來(lái)看，大多數(shù)志愿者來(lái)自社區(qū)，以老年人為主且人員流動(dòng)性較大，志愿者隊(duì)伍缺少專(zhuān)業(yè)力量的支持，服務(wù)水平相對(duì)較差。其次，從志愿者的日常工作來(lái)看，老舊社區(qū)的志愿者僅能提供一些常規(guī)性服務(wù)，如維護(hù)社區(qū)環(huán)境、派發(fā)通知以及登記報(bào)備等，很少開(kāi)展社區(qū)文化活動(dòng)。由于社區(qū)服務(wù)不盡人意，社區(qū)居民對(duì)參與社區(qū)治理的主體意愿并不強(qiáng)烈，對(duì)社區(qū)的發(fā)展通常采取一種漠不關(guān)心的態(tài)度。最后，由于老舊社區(qū)治理的主體定位不準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)不明晰，既對(duì)社區(qū)居民造成了一定的困擾，在短期內(nèi)卻又無(wú)法解決。

（二）社區(qū)居民訴求難以滿足

隨著我國(guó)單位體制的調(diào)整和房屋產(chǎn)權(quán)交易的增加，社區(qū)居民群體日益呈現(xiàn)由流動(dòng)性和異質(zhì)性的特征，這也導(dǎo)致了社區(qū)居民訴求的多樣化和復(fù)雜化。老舊社區(qū)的居民以老年人為主，對(duì)社區(qū)的健身器材需求相對(duì)較大，但老舊社區(qū)通常位于人口密集區(qū)，社區(qū)健身器材所擁有的建設(shè)用地相對(duì)較小，再加上開(kāi)放式的老舊社區(qū)沒(méi)有物業(yè)或物業(yè)服務(wù)水平較差，健身器材損耗嚴(yán)重，以至于無(wú)法保證定期維護(hù)，導(dǎo)致健身器材無(wú)法滿足居民的需求。此外，老舊社區(qū)的流動(dòng)人口比較多，而有限的停車(chē)位無(wú)法滿足居民的日常需要，既擾亂了社區(qū)秩序，又給居民的生活帶來(lái)了很多不便。除了健身器材老化、停車(chē)位不足等問(wèn)題，老舊社區(qū)的排污系統(tǒng)也經(jīng)常堵塞，從而極大地影響了社區(qū)居民的日常生活。而針對(duì)此類(lèi)問(wèn)題，大部分社區(qū)居民無(wú)法及時(shí)通過(guò)專(zhuān)業(yè)的途徑解決問(wèn)題，只能求助于樓道內(nèi)的小廣告，這在一定程度上也會(huì)為居民帶來(lái)困擾和安全隱患。

（三）社區(qū)環(huán)境改善困難重重

老舊社區(qū)大多數(shù)都位于老城區(qū)，因樓房年久失修，與新城區(qū)形成了鮮明的對(duì)比，一定程度上也影響了市容市貌。由于老舊社區(qū)的最初建設(shè)目標(biāo)是盡可能地滿足居住需要，大部分老舊社區(qū)綠化用地相對(duì)較少，同時(shí)，老舊的開(kāi)放式社區(qū)沒(méi)有物業(yè)的管理，不能定期維護(hù)社區(qū)綠化、不能定時(shí)清理社區(qū)衛(wèi)生，這些都不利于社區(qū)環(huán)境的改善。此外，居民樓內(nèi)部的環(huán)境也比較差，樓道內(nèi)部亂涂亂畫(huà)、垃圾亂堆亂放的現(xiàn)象更是屢見(jiàn)不鮮，一些低樓層的住戶占用公共用地拓展私人空間，不僅破壞了社區(qū)的環(huán)境，也構(gòu)成了一定的安全隱患。老舊社區(qū)居民以老年人為主，因缺少子女的陪伴，大部分居民選擇養(yǎng)寵物，但是卻不注意寵物衛(wèi)生，寵物大小便的問(wèn)題既影響了社區(qū)環(huán)境，又增加了居民之間的紛爭(zhēng)。由于老舊社區(qū)的環(huán)境問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，因此改善社區(qū)環(huán)境的將面臨重重阻力。

三、Z市H社區(qū)的治理模式的探索

Z市H社區(qū)現(xiàn)有住戶2266戶，人口4666人，它雖是Z市最大的全開(kāi)放、無(wú)物業(yè)小區(qū)，卻被評(píng)為“市文明社區(qū)”“市民主法治示范社區(qū)”“市平安社區(qū)標(biāo)兵”。很多年前筆者對(duì)H社區(qū)的第一印象并不好，社區(qū)垃圾胡亂堆放、樓道內(nèi)部遍布小廣告，在不少人眼中H社區(qū)曾是“臟、亂、差”的代表。然而，近幾年H社區(qū)煥然一新，不再是避之不及的“老舊危樓”，搖身一變成了“社區(qū)標(biāo)兵”。筆者有幸來(lái)到H社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，從而挖掘H社區(qū)治理模式背后的故事。

（一）“黨建+”：確保事事有人管

在H社區(qū)改革之初，最棘手的問(wèn)題莫過(guò)于居民有問(wèn)題卻沒(méi)人管。面對(duì)兩千多家的住戶，幾十名社區(qū)工作人員該如何做，又能怎樣做。社區(qū)工作人員既是社區(qū)工作者也是物業(yè)管理者，壓力可想而知。因此為了幫助H社區(qū)的居民解決各類(lèi)問(wèn)題，H社區(qū)黨總支開(kāi)展“圍著群眾轉(zhuǎn)，貼近實(shí)際干”等系列活動(dòng)，探索出“黨建+”的工作新模式，現(xiàn)在已經(jīng)形成“黨建+社區(qū)志愿者服務(wù)站”和“黨建+社區(qū)義工站”的工作模式。對(duì)于居民的訴求，先由網(wǎng)格員解決，網(wǎng)格員解決不了再由社區(qū)黨員服務(wù)站、社區(qū)志愿者服務(wù)站和社區(qū)義工站合力解決。如果“三站”均解決不了，則由社區(qū)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行解決。該模式確保了居民事事有人管、件件有著落，堅(jiān)持以居民的問(wèn)題為導(dǎo)向，發(fā)揮黨員的先鋒帶頭作用，依托社會(huì)組織，為H社區(qū)的治理提供了有力支撐。

此外，在改善社區(qū)環(huán)境方面，H社區(qū)采用“網(wǎng)格員+志愿者”的工作模式。H社區(qū)將社區(qū)的60棟居民樓劃分為13個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備1個(gè)網(wǎng)格員、2名青年志愿者。它們主要負(fù)責(zé)清理樓道內(nèi)部的小廣告、并解決樓道內(nèi)部亂堆雜物等問(wèn)題。由于H社區(qū)沒(méi)有物業(yè)管理，社區(qū)的綠化問(wèn)題只能由社區(qū)工作人員解決，所以社區(qū)的22個(gè)花壇由各個(gè)志愿者認(rèn)領(lǐng)管理。同時(shí)，志愿者也是社區(qū)的文明引導(dǎo)員，他們對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行文明養(yǎng)寵、垃圾分類(lèi)等宣傳，并調(diào)解鄰里之間的矛盾，營(yíng)造出美麗社區(qū)、文明社區(qū)、和諧社區(qū)的新風(fēng)尚。

（二）“大管家”：凝聚愛(ài)心滿社區(qū)

H社區(qū)居民以老年人為主，大部分老年人的子女在外工作，不能陪伴在老人身邊。出于對(duì)子女的關(guān)愛(ài)，老人跟子女通話通常是“報(bào)喜不報(bào)憂”。此外，由于社區(qū)的外來(lái)租戶比較多，鄰里之間的交往并不多，鄰里之間的關(guān)系并不緊密。長(zhǎng)此以往，老人的一些身體問(wèn)題和情感問(wèn)題都得不到解決。H社區(qū)現(xiàn)有社區(qū)黨員服務(wù)站、社區(qū)義工站和社區(qū)志愿者服務(wù)站三大服務(wù)平臺(tái)，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展現(xiàn)已初具規(guī)模，現(xiàn)有注冊(cè)義工220余人、志愿者400余人，這些義工和志愿者常年為居民服務(wù)，被居民稱為“社區(qū)大管家”，他們的電話向居民公開(kāi)，居民有事可以隨時(shí)找他們幫忙。作為“社區(qū)大管家”的“領(lǐng)頭人”，他既是一位退休干部，也是一位共產(chǎn)黨員。最初，他只是希望退休之后可以找點(diǎn)事情做，便成了一名社區(qū)志愿者，每天在社區(qū)服務(wù)十幾個(gè)小時(shí)，幫居民解決問(wèn)題、跟他們嘮嘮家常，也讓自己的生活變得充實(shí)而有意義。逐漸地，這個(gè)隊(duì)伍不斷地壯大，更多的人自發(fā)地加入這個(gè)隊(duì)伍中，他們每個(gè)月都幫社區(qū)的老年人提供理發(fā)、修腳等服務(wù)，還在一些節(jié)日為特殊群體送慰問(wèn)品，讓社區(qū)的居民感受到社區(qū)溫暖的歸屬感。

四、城市老舊開(kāi)放式社區(qū)治理的建議

破解老舊開(kāi)放式社區(qū)治理的難題，并不是一蹴而就的。正如H社區(qū)的“黨建+大管家”社區(qū)治理模式是在不斷總結(jié)、不斷探索中形成，并結(jié)合社區(qū)的特點(diǎn)和居民組成結(jié)構(gòu)，依托多方力量，才得以不斷地發(fā)展、完善。針對(duì)城市老舊開(kāi)放社區(qū)治理，筆者有以下建議：

（一）凝聚多方力量，形成共治合力

1.發(fā)揮社區(qū)黨組織的引領(lǐng)作用

加強(qiáng)社區(qū)治理和服務(wù)，關(guān)鍵在于黨組織引領(lǐng)。老舊開(kāi)放式社區(qū)應(yīng)該充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，團(tuán)結(jié)群眾，帶領(lǐng)社區(qū)群眾共同參與社區(qū)治理。第一，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)社區(qū)黨組織的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為黨員服務(wù)提供平臺(tái)。社區(qū)內(nèi)的老黨員，應(yīng)該充分發(fā)揮先鋒模范帶頭作用，熟悉并掌握居民的生活狀況，即時(shí)解決社區(qū)居民的問(wèn)題，營(yíng)造良好的社區(qū)氛圍。而社區(qū)的年輕黨員，作為社區(qū)黨組織的新鮮血液，應(yīng)定期參與社區(qū)黨組織的活動(dòng)，為社區(qū)黨組織建設(shè)提供靈感和技術(shù)支持，讓社區(qū)黨組織建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)。第二，發(fā)揮黨組織的作用，為社區(qū)居民提供資源和服務(wù)。社區(qū)黨組織應(yīng)該關(guān)心居民的生活，合理運(yùn)用社區(qū)建設(shè)資金和相關(guān)資源，為社區(qū)居民辦實(shí)事，讓社區(qū)居民切實(shí)地感受到黨組織的關(guān)懷。

2.發(fā)揮社會(huì)組織的保障作用

發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織的作用，政府應(yīng)培育、發(fā)展并壯大社區(qū)社會(huì)組織。當(dāng)前，社區(qū)的事務(wù)相對(duì)比較多，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)人手不足的情況。社區(qū)工作人員除了處理社區(qū)的常規(guī)工作，大部分的工作人員已經(jīng)無(wú)暇為居民提供其他特色化服務(wù)。基于此，社區(qū)可以與社會(huì)組織共同合作，開(kāi)展一系列醫(yī)療養(yǎng)老文化娛樂(lè)等活動(dòng)，共同推進(jìn)社區(qū)治理走向現(xiàn)代化。比如，老舊開(kāi)放式社區(qū)的居民多為老年人，其需求多與養(yǎng)老和健康相關(guān)，社區(qū)可以與一些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，開(kāi)展一些幫扶活動(dòng)，保障老人的身體健康。同時(shí)，社區(qū)還可以與當(dāng)?shù)氐墓鎴F(tuán)隊(duì)合作，既能為社區(qū)居民提供幫助，又能拓寬志愿服務(wù)的路徑。此外，社區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況，充分利用社區(qū)的資源、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，吸納符合社區(qū)特色的社會(huì)組織，從而為社區(qū)提供更加專(zhuān)業(yè)、持續(xù)的服務(wù)。

（二）創(chuàng)新技術(shù)手段，解決居民訴求

1.提供線上線下相結(jié)合的便捷服務(wù)

隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等人工智能技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式需要不斷革新?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展不僅為居民的生活帶來(lái)了便利，也讓社區(qū)治理更加人性化、智能化。老舊開(kāi)放式社區(qū)應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)一體化平臺(tái)建設(shè)，做到“群眾點(diǎn)單、社區(qū)接單”的解決問(wèn)題的模式，讓居民隨時(shí)隨地都能享受到便捷的服務(wù)。同時(shí)，對(duì)于一些弱勢(shì)群體或獨(dú)居老人，社區(qū)平臺(tái)應(yīng)即時(shí)更新社保、醫(yī)療等信息，并加大宣傳力度，定期發(fā)布一些有關(guān)身體健康和生活安全的知識(shí)或者視頻，為其生活保駕護(hù)航。針對(duì)不會(huì)使用智能手機(jī)的居民，社區(qū)應(yīng)當(dāng)保留線下服務(wù)，并安排相應(yīng)工作人員，指導(dǎo)其注冊(cè)并使用相應(yīng)服務(wù)。此外，社區(qū)平臺(tái)應(yīng)即時(shí)推送社區(qū)動(dòng)態(tài)，讓身處外地的社區(qū)居民能夠隨時(shí)了解到社區(qū)的動(dòng)態(tài)，情系家園。為了了解社區(qū)居民對(duì)社區(qū)發(fā)展的建議，社區(qū)可以在平臺(tái)上推進(jìn)“社區(qū)留言板”建設(shè)，讓社區(qū)居民為社區(qū)的發(fā)展建言獻(xiàn)策。

2.豐富社區(qū)的活動(dòng)方式，激發(fā)居民的參與熱情

技術(shù)的發(fā)展不僅為社區(qū)居民的生活帶來(lái)了便捷，還豐富了社區(qū)的活動(dòng)，同時(shí)拓寬了社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)的方式。線下的社區(qū)活動(dòng)形式比較單一，居民對(duì)于參與活動(dòng)的熱情并不高，且大部分活動(dòng)內(nèi)容與居民的生活聯(lián)系不緊密。隨著大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用，以及新興媒體和短視頻平臺(tái)的發(fā)展，越來(lái)越多的社區(qū)活動(dòng)開(kāi)始依托于新媒體平臺(tái)。參與活動(dòng)的主體已經(jīng)不再局限于社區(qū)內(nèi)部、不再局限于老年人群體，而是拓展到社區(qū)以外更為廣博的世界，讓更多的人了解社區(qū)的文化，傳播社區(qū)的聲音。此外，依托社區(qū)平臺(tái)，社區(qū)活動(dòng)內(nèi)容會(huì)更加精準(zhǔn)、更加貼近居民的需求。社區(qū)工作人員通過(guò)社區(qū)平臺(tái)發(fā)起投票或者問(wèn)卷調(diào)查，讓社區(qū)居民選擇或提出自己感興趣的社區(qū)活動(dòng)，從而更好地為居民提供服務(wù)。

（三）培育主人翁意識(shí)，營(yíng)造良好社區(qū)環(huán)境

2019年10月 底 黨 中 央 提出，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。社區(qū)居民是社區(qū)治理的主體，維護(hù)社區(qū)環(huán)境是所有社區(qū)居民共同的責(zé)任。社區(qū)工作人員應(yīng)尤為引導(dǎo)社區(qū)居民正確地將垃圾分類(lèi)，并加強(qiáng)環(huán)境文明宣傳。社區(qū)治理不僅要有深度，更要有溫度。良好的社區(qū)環(huán)境不僅指社區(qū)的外部環(huán)境，也指社區(qū)內(nèi)部的文明風(fēng)尚。老的開(kāi)放式社區(qū)擁有便捷的交通和相對(duì)低廉的租金，吸引了很多外來(lái)的租客。對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，社區(qū)的街坊四鄰可能是他們對(duì)這座城市的第一印象。對(duì)于社區(qū)工作人員來(lái)說(shuō)，外來(lái)租客也是社區(qū)治理的主體，應(yīng)該與他們多溝通、多交流，幫助他們盡快地融入社區(qū)這個(gè)大家庭。對(duì)于外來(lái)租客來(lái)說(shuō)，身處于陌生的環(huán)境，他們期望得到別人的接納，想跟周?chē)娜私⒙?lián)系，并且不希望得到別人的差別對(duì)待。除了外來(lái)租客，社區(qū)的工作人員還應(yīng)該關(guān)心社區(qū)內(nèi)老年人的心理健康，關(guān)注他們的內(nèi)心世界，可以開(kāi)展一些針對(duì)老年人的心理輔導(dǎo)活動(dòng)并鼓勵(lì)他們參與社區(qū)事務(wù)，增強(qiáng)他們的自我認(rèn)同感，增加與世界的聯(lián)系。因此，營(yíng)造良好的社區(qū)環(huán)境需要社區(qū)內(nèi)所有居民的共同參與。

五、結(jié)語(yǔ)

城市老舊的開(kāi)放式社區(qū)治理作為社區(qū)治理的重要范疇，對(duì)于該方面的研究具有重要意義。當(dāng)前，城市老舊開(kāi)放式社區(qū)的治理已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，但是隨著社區(qū)居民需求的多樣化和復(fù)雜化，老舊開(kāi)放式社區(qū)的治理模式需要進(jìn)一步地探索和創(chuàng)新。本文以Z市H社區(qū)“黨建+大管家”社區(qū)治理模式為例，闡述了當(dāng)前老舊開(kāi)放式社區(qū)治理的現(xiàn)狀，歸納總結(jié)出城市老舊開(kāi)放式社區(qū)存在的社區(qū)治理主體定位模糊、社區(qū)居民訴求難以滿足以及社區(qū)環(huán)境改善困難重重等問(wèn)題，并提出了多元參與社區(qū)治理、創(chuàng)新技術(shù)手段以及培育主人翁意識(shí)等建議。Z市H社區(qū)的社區(qū)治理模式創(chuàng)新充分展現(xiàn)了“以黨政力量為主軸、與培育自治力量相結(jié)合”[2]的嵌入性治理形態(tài)，為新時(shí)代背景下城市社區(qū)治理場(chǎng)域中“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系的變化提供了新的視角和參考思路。