西南民族大學(xué) 曾清

一、前言

2013年11月，中共中央首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；2019年10月對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了全方位部署；“十四五”規(guī)劃要求構(gòu)建基層社會治理新格局。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》。該意見明確提出了要加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)。[1]因此，智慧治理成為國家治理轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略選擇，有利于提高國家治理能力和治理水平。[2]各地積極響應(yīng)國家號召，紛紛推出了智慧治理的新模式。但是各地在智慧治理建設(shè)中卻出現(xiàn)了很多問題，例如輕視網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)、忽視個人信息保護(hù)、輕視人文關(guān)懷等。各地基層智慧治理的問題既有共性，也存在著差異性。本文選取成都市新津區(qū)為研究對象。通過分析其智慧治理現(xiàn)狀，找出其存在的問題，提出相應(yīng)的改進(jìn)策略，對各地完善基層智慧治理具有借鑒意義。

二、理論基礎(chǔ)

（一）基層治理的概念

基層治理作為研究國家發(fā)展路徑的一個重要切入點(diǎn)，處于國家治理體系和治理結(jié)構(gòu)的末端。[3]基層指的是在國家與社會建設(shè)中處于基礎(chǔ)地位。國家治理的基石是基層治理，是千百年來的“老問題”，也是新時代背景下的“新考卷”。[4]從治理的范圍來看，中國社會管理中的基層概念，指的是兩個行政單位即城市基層和農(nóng)村基層。基層治理研究的對應(yīng)實(shí)體，即行政意義上的社區(qū)和村。[5]綜上，基層治理就是城市社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，通過合作和協(xié)商的方式，動員各種力量，包括黨、政府、公民、各種社會組織，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。

（二）智慧治理的概念

“智慧社區(qū)”這個概念，是由國際通訊中心于1992年提出的。2008年爆發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇引發(fā)了全球范圍內(nèi)的智慧革命，隨即IBM公司便提出了“智慧地球”的概念。國內(nèi)學(xué)者譚成華認(rèn)為智慧治理概念中包含著政府角色智慧化、城市管理智慧化以及公民參與智慧化三層內(nèi)涵。[6]沈費(fèi)偉認(rèn)為，“智慧治理是技術(shù)與政府相結(jié)合的治理，是滿足多元化服務(wù)的治理，更是以人為本的治理。”[7]綜上所述，智慧治理就是政府和其他社會治理主體，通過對現(xiàn)代信息化技術(shù)的充分應(yīng)用，使治理過程更加科學(xué)、有效，從而更好地實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)，使政府、公民和各類社會組織受益的治理形式。這種治理方式強(qiáng)調(diào)的是現(xiàn)代化技術(shù)在公共管理中的應(yīng)用，對于推動國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化有重要作用。

三、成都市新津區(qū)基層智慧治理現(xiàn)狀

新津區(qū)位于四川盆地西部、成都市南部。2020年，新津縣經(jīng)省政府批準(zhǔn)，撤縣為區(qū)。但是，新津區(qū)的地域面積狹小、人口密集、老齡化程度高，給當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平提出了更高的要求。因此，新津區(qū)目前的建設(shè)和發(fā)展，面臨著重大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。新津區(qū)果斷推出了智慧治理的新模式。下面對新津區(qū)的智慧治理模式進(jìn)行深入的剖析。

（一）重視“軟”設(shè)施和“硬”設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮二者的協(xié)同效用

新津區(qū)在智慧治理建設(shè)的過程中，不僅建設(shè)了“津津TOD城市會客廳”、新津區(qū)智慧治理中心等基礎(chǔ)設(shè)施，還搭建了相應(yīng)的智慧治理平臺。2019年搭建“新津智慧治理中心平臺”，整合了綜合治理、政務(wù)服務(wù)、社會治理三大功能和事項(xiàng)、人員等資源；搭建“數(shù)據(jù)+平臺+應(yīng)用”底板，建成集社會治理問題受理、治安防控、矛盾調(diào)處、應(yīng)急處置、指揮調(diào)度、分析研判等一體化實(shí)戰(zhàn)化平臺。該平臺具體功能表現(xiàn)在：第一，智慧平臺整合了社會治理的相關(guān)職能，包括公安、應(yīng)急、城管、綜治、社治等，以及新津區(qū)全區(qū)的各類政務(wù)、社會治理和群眾訴求等相關(guān)平臺，匯聚了組織、人、地、事、物等各類數(shù)據(jù)1300余萬條，實(shí)現(xiàn)了部門間信息交流共享。第二，平臺提供智慧理政系統(tǒng)，整合了人民網(wǎng)、縣長信箱，收集群眾意見和社會信息，使決策更有依據(jù)。第三，平臺覆蓋區(qū)域全面，橫縱相連。從橫向看，該平臺將54個部門，如交通、環(huán)保連接起來；縱向?qū)⑹?、市、?zhèn)鄉(xiāng)、社區(qū)（村）、綜治中心貫穿起來，構(gòu)建起了橫縱交互式的智慧治理平臺。

（二）強(qiáng)調(diào)多元主體參與，充分發(fā)揮群眾在基層智慧治理中的重要作用

在“智慧中國”的背景下，基層治理的主體由一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c。強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、大數(shù)據(jù)在社會治理中的運(yùn)用，挖掘并滿足群眾多元化的需求，最終形成共商共建共享的社會治理格局，[8]群眾在基層治理中發(fā)揮著重要作用。新津區(qū)通過實(shí)施網(wǎng)格化管理，將群眾、黨員干部的力量運(yùn)用到基層智慧治理中。

在平安建設(shè)中，新津區(qū)通過把群眾的力量下沉到網(wǎng)格，實(shí)施“黨員+網(wǎng)格、群眾+網(wǎng)格、干部+網(wǎng)格、雪亮工程+網(wǎng)格”，整合黨員干部、社區(qū)工作人員、群眾網(wǎng)格員、雪亮工程網(wǎng)格員等治理力量，實(shí)行一支隊伍統(tǒng)一管理。通過這種方式，發(fā)揮了群眾網(wǎng)格、專職網(wǎng)格、技術(shù)網(wǎng)格的三網(wǎng)聯(lián)動作用。不僅有利于提高社會治安的預(yù)警預(yù)測能力，而且還能提高群眾的參與積極性，讓群眾感覺到自己也在當(dāng)家做主，構(gòu)建“扁平化”的治理方式。

（三）推動基層智慧治理的精細(xì)化、精準(zhǔn)化

新津區(qū)推出了“1+4+N”的便民智慧治理體系。所謂“1+4+N”的服務(wù)體系，指的是“1個區(qū)級服務(wù)中心+4個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)分中心+N個便民服務(wù)末梢單元”，利用這種體系加快審批便民化，改善企業(yè)營商環(huán)境，加快為企業(yè)、群眾的辦事速度。新津區(qū)結(jié)合產(chǎn)業(yè)功能管理體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)進(jìn)行改革，線上線下分散資源，分層建設(shè)“城市大腦”“街道中腦”“社區(qū)（村）小腦”“小區(qū)微腦”，有利于推進(jìn)基層治理的精細(xì)化。

（四）更加強(qiáng)化服務(wù)導(dǎo)向，使群眾辦事更便捷

社區(qū)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)”建設(shè)，積極推進(jìn)社區(qū)智慧工作站的建設(shè)，將老百姓跑路最多、辦理最麻煩、涉及面最廣的41項(xiàng)政務(wù)事項(xiàng)下沉到社區(qū)。群眾的生活服務(wù)和政務(wù)服務(wù)與“天府市民云”結(jié)合起來，簡化了群眾處理日常生活問題的程序，實(shí)現(xiàn)“下樓辦、在家辦”、群眾在家門口辦事，生活服務(wù)掌上取的基層治理模式。這樣一來，不僅提高了政務(wù)辦事的效率，同時也方便了群眾，真正實(shí)現(xiàn)了讓群眾“少跑路”的目的。

四、新津區(qū)基層智慧治理存在的問題

（一）智慧治理“人本化”聚焦度不夠，忽視對特殊人群的關(guān)心

雖然新津區(qū)的智慧治理設(shè)施和治理平臺建設(shè)非常完善，“天府市民云”的實(shí)際使用率也很高，但是在實(shí)際建設(shè)中并沒有充分考慮到特殊群體的需求，例如老年人、殘障人士。目前，新津區(qū)的老齡化程度達(dá)到了23.18%。截至2021年6月，60歲及以上的老年網(wǎng)民占全體網(wǎng)民的12.2%。[9]而老年人的線上社會參與形式多是社交和娛樂，較少涉及政治參與。[10]也就是說，目前65歲以上的老人會上網(wǎng)的比例較低，即使會上網(wǎng)也只是用于社交和娛樂。新津區(qū)目前老年人口數(shù)量所占的比重較大，但他們的需求卻不能得到充分考慮。

（二）重視數(shù)據(jù)收集，但是對數(shù)據(jù)的挖掘和深入處理的程度不夠

主要是由于各個社區(qū)對數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，沒有建立相關(guān)的規(guī)章管理制度，未明確對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行如何處理。新津區(qū)智慧治理建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了五年。由于各個社區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、群眾的文化素養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距較大，社區(qū)收集到的數(shù)據(jù)往往存在著信息雜亂且質(zhì)量不高等問題，難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化處理。

除此之外，各個社區(qū)進(jìn)行的線上和線下數(shù)據(jù)收集，導(dǎo)致收集到的數(shù)據(jù)類型形式多樣，工作人員難以處理。主要表現(xiàn)為三個方面：首先，沒有根據(jù)各個社區(qū)的實(shí)際情況包括居民數(shù)量、經(jīng)濟(jì)水平、地理位置，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源管理庫。其次，目前新津區(qū)的各個社區(qū)雖成立了社區(qū)“知心室”，但是并沒有建立群眾意見輿情數(shù)據(jù)庫，對群眾意見進(jìn)行收集和歸納。最后，尚未建立特殊人群幫扶數(shù)據(jù)庫，無法為空巢老人、殘疾人士提供專業(yè)便捷的服務(wù)。

（三）在數(shù)據(jù)收集的過程中，忽視對群眾個人信息的保護(hù)

隨著新津區(qū)智慧治理建設(shè)的不斷加強(qiáng)，參與治理的主體也呈現(xiàn)出多元化的趨勢。一方面可以促進(jìn)信息的交流共享，但是也增加了信息泄露的風(fēng)險。主要表現(xiàn)在三個方面：第一，各個社區(qū)（村）并沒有明確信息泄露后的責(zé)任劃分，以及信息泄露后的懲罰機(jī)制，從而加大了信息泄露的風(fēng)險。第二，沒有可操作的法律對社區(qū)個人信息進(jìn)行保護(hù)。社區(qū)居民的信息在泄露后也沒有維權(quán)的相關(guān)政策。第三，參與基層智慧治理人員的素質(zhì)參差不齊，或許會由于工作失誤，無意識地泄露居民的個人信息。

（四）基層工作人員的專業(yè)素質(zhì)難以適應(yīng)智慧治理的進(jìn)程

目前，新津區(qū)各個社區(qū)的基層服務(wù)人員、網(wǎng)格員的綜合素質(zhì)較低，永商鎮(zhèn)寶山社區(qū)、車灌社區(qū)、永興社區(qū)等，實(shí)行的是網(wǎng)格服務(wù)外包，承包期限一般為三年，撥款金額在6萬元到10萬元之間。也就是說，當(dāng)具備獨(dú)立企業(yè)法人資格的企業(yè)中標(biāo)后，網(wǎng)格員的招聘和任用均由其負(fù)責(zé)。由于企業(yè)具有營利性質(zhì)，在招聘時必然為了縮減人員開支而降低對網(wǎng)格員的要求。基層智慧治理的過程是一個多元主體參與的過程，而基層網(wǎng)格員的低素質(zhì)較低必然會影響基層智慧治理的整體效果。

五、改進(jìn)措施

（一）以人為本，將各類弱勢群體的需求納入智慧治理體系中

強(qiáng)調(diào)以人為本。針對社區(qū)各類群體的特征，通過實(shí)地走訪，了解殘疾人、老年人等特殊群體的需求，更好地讓他們參與到基層智慧治理建設(shè)中來。首先，為各類特殊人群定制特殊的服務(wù)方式。通過線上和線下相結(jié)合的方式聽取民意，讓各類基層群體受益。其次，完善智慧平臺建設(shè)，利用智慧平臺精準(zhǔn)識別各類人群的需求，提供個性化的服務(wù)，建立需求和供給的交互式平臺，優(yōu)化為社區(qū)群眾服務(wù)的流程。最后，建立反饋和評價機(jī)制，針對性地解決社區(qū)治理中反復(fù)出現(xiàn)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，讓社區(qū)群眾對智慧治理系統(tǒng)進(jìn)行評價，從而完善平臺建設(shè)。

（二）深入挖掘數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在智慧治理中的作用

社區(qū)基層治理離不開數(shù)據(jù)。新津區(qū)要加快對數(shù)據(jù)的挖掘，發(fā)揮大數(shù)據(jù)對智慧治理的積極作用。首先，制定數(shù)據(jù)收集的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。新津區(qū)政府綜合各個社區(qū)（村）的基本特點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃，明確對哪些數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，收集的具體形式，結(jié)合線上線下兩種數(shù)據(jù)方式，做好數(shù)據(jù)收集工作；第二，建立數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理平臺。將收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理后，納入數(shù)據(jù)管理平臺，從不同的維度對其分類和挖掘。將該系統(tǒng)連接到為群眾服務(wù)的系統(tǒng)中，以需求為導(dǎo)向，提高為群眾服務(wù)的水平。最后，建立反饋評價機(jī)制，群眾可對信息采集的程序進(jìn)行打分，以及對信息運(yùn)用的實(shí)際效率進(jìn)行評價。完善信息挖掘的反饋機(jī)制，促進(jìn)信息挖掘水平的不斷提升。

（三）建立健全數(shù)據(jù)收集制度，加強(qiáng)對群眾個人信息的保護(hù)

目前，新津區(qū)的各項(xiàng)政策中并沒有明確提出對群眾信息的保護(hù)。而群眾信息的泄露，在一定程度上會造成群眾的不滿，降低群眾對政府的信任。

針對這類問題，第一，完善智慧治理數(shù)據(jù)收集的法律法規(guī)建設(shè)。在社會治理主體能夠平等地運(yùn)用數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范工作人員，讓數(shù)據(jù)保護(hù)有法可依。第二，完善數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。通過設(shè)置防火墻等數(shù)據(jù)防泄漏系統(tǒng)，以防止外部非法入侵而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)泄露。第三，建立責(zé)任追究和懲罰機(jī)制。若因基層人員的工作失職和故意泄露造成數(shù)據(jù)的泄露，要追究其責(zé)任并予以懲罰。

（四）加強(qiáng)基層工作人員的培訓(xùn)，提高專職網(wǎng)格員素質(zhì)

目前，新津區(qū)社區(qū)多采用外包的方式，專職網(wǎng)格員的素質(zhì)比較低，影響基層治理的效率。針對這類問題，第一，適當(dāng)提高對網(wǎng)格承包項(xiàng)目資金的投入，使承包商能夠適當(dāng)提高對網(wǎng)格員的要求。在社區(qū)和承包商簽訂合同時，社區(qū)可以規(guī)定選拔網(wǎng)格員的門檻，例如技術(shù)、學(xué)歷等要求。第二，加強(qiáng)對專職網(wǎng)格員的培訓(xùn)、提高網(wǎng)格員的綜合素質(zhì)。第三，完善對網(wǎng)格員的考核制度、獎懲制度，細(xì)化對網(wǎng)格員的考核標(biāo)準(zhǔn)，定期對網(wǎng)格員的工作效率、工作態(tài)度、工作水平、服務(wù)能力進(jìn)行打分，根據(jù)分?jǐn)?shù)進(jìn)行獎懲。

六、結(jié)論

隨著“十四五”規(guī)劃的出臺，我國已經(jīng)進(jìn)入推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代，基層治理是推動兩個現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。同時隨著新型信息技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能技術(shù)在基層政府治理中發(fā)揮著重要作用，我國的基層政府治理還存在改進(jìn)空間。本文以成都市新津區(qū)的基層智慧治理為例，發(fā)現(xiàn)新津區(qū)在智慧治理中還存在問題，如“人本化”聚焦程度不夠、輕視數(shù)據(jù)的深入開發(fā)等問題。這也是我國基層智慧治理中普遍存在的問題。要解決這些問題，要更加重視弱勢群體的需求、完善數(shù)據(jù)平臺建設(shè)、重視群眾個人信息的保護(hù)、通過培訓(xùn)提高基層工作人員的素質(zhì)。

構(gòu)建基層智慧治理格局，仍然是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，我們在這條路上還有很遠(yuǎn)的路要走。各地基層智慧治理存在著共性，必然也存在著特殊性。各地必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)情，學(xué)習(xí)智慧治理的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中不斷完善，更好地為人民服務(wù)，推動基層治理現(xiàn)代化。