江蘇省常州市天寧區(qū)紀(jì)委監(jiān)委 周雄

在國家監(jiān)察體制改革全面深化的時代背景下，如何進(jìn)一步推動“法法銜接”仍是監(jiān)察執(zhí)法實(shí)踐中需要不斷探索的重要課題。“法法銜接”既包括靜態(tài)的實(shí)體法律規(guī)范的銜接，如《監(jiān)察法》與《刑法》《刑事訴訟法》等法律的銜接協(xié)調(diào)，也包括動態(tài)的實(shí)務(wù)工作對接，即監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法的銜接。其中較為值得關(guān)注的問題是，在規(guī)范與事實(shí)之間，如何正確認(rèn)識監(jiān)察對象，并認(rèn)定涉罪監(jiān)察對象的主體身份。因此，有必要厘清監(jiān)察對象的概念與內(nèi)涵，在實(shí)務(wù)中準(zhǔn)確界定監(jiān)察對象與國家工作人員，從而暢通監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的工作機(jī)制。

一、監(jiān)察對象的內(nèi)涵與認(rèn)定原則

《監(jiān)察法》第十五條首次從立法層面對監(jiān)察對象的種類和范圍予以明確。2021年9月施行的《監(jiān)察法實(shí)施條例》，作為監(jiān)察體制改革以來的首部監(jiān)察法規(guī)，對六類監(jiān)察對象的范圍進(jìn)一步細(xì)化，解決了理論和實(shí)踐中的諸多爭議。監(jiān)察對象的本質(zhì)特征是“行使公權(quán)力”。據(jù)此，可將監(jiān)察對象定義為接受監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員。通說認(rèn)為，“公權(quán)力”涵蓋國家權(quán)力和公共權(quán)力，是法律法規(guī)規(guī)定的特定主體基于維護(hù)公共利益的目的對公共事務(wù)管理行使的強(qiáng)制性支配力量。申言之，認(rèn)定監(jiān)察對象應(yīng)堅(jiān)持 “行使公權(quán)力”這一實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，只要行為人依法實(shí)施了涉及公共事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等行為，或者有監(jiān)督、管理國有財(cái)產(chǎn)行為的，均符合“行使公權(quán)力”的要求。

為避免羅列不全，《監(jiān)察法》第十五條第（六）項(xiàng)對監(jiān)察對象作出了兜底規(guī)定，筆者認(rèn)為，此項(xiàng)的“其他依法履行公職的人員”，即屬于所謂的 “有關(guān)人員”，應(yīng)當(dāng)理解為本身不具有公職人員特定身份的人，在參與、從事某項(xiàng)“行使公權(quán)力”的公務(wù)活動時即成為監(jiān)察對象。對于“履行公職”，不能機(jī)械理解，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持動態(tài)識別原則，聚焦相關(guān)人員之行為的“公權(quán)力”屬性，而不能僅關(guān)注其身份和職務(wù)。例如公立醫(yī)院的醫(yī)生、公辦學(xué)校的普通老師或公辦科研單位的科研人員，當(dāng)其從事日常的診療、教學(xué)、科研活動時一般僅被視為專業(yè)技術(shù)人員而不宜認(rèn)定為監(jiān)察對象，只有當(dāng)其參與招投標(biāo)、采購、招生等公務(wù)活動或被臨時委托從事有關(guān)管理工作時，方可成為監(jiān)察對象。對于理論和實(shí)務(wù)界以往經(jīng)常討論的關(guān)于人大代表、政協(xié)委員是否屬于監(jiān)察對象這一問題，《監(jiān)察法實(shí)施條例》作出了明確的回應(yīng)，即履行人大職責(zé)的各級人大代表、履行公職的各級政協(xié)委員屬于監(jiān)察對象中的“其他依法履行公職的人員”。然而，在實(shí)踐中還是要堅(jiān)持動態(tài)分析：若公職人員以外的人擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員，只有在其從事與人大代表、政協(xié)委員職責(zé)相關(guān)的事務(wù)中方可成為監(jiān)察對象，在閉會期間參與、從事與人大代表、政協(xié)委員職責(zé)無關(guān)的其他事務(wù)，則不屬于監(jiān)察對象。

二、監(jiān)察對象的范圍：兼與職務(wù)犯罪主體之辨析

《監(jiān)察法》第十五條從六個方面對各領(lǐng)域的公職人員范圍作出規(guī)定，《監(jiān)察法實(shí)施條例》則對六類監(jiān)察對象范圍進(jìn)行逐一細(xì)化，在《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》等文件基礎(chǔ)上，確定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍，據(jù)此，監(jiān)委管轄的罪名有101個，然而該101個職務(wù)犯罪的主體與監(jiān)察對象之間的關(guān)系仍需厘清，以便在實(shí)務(wù)中準(zhǔn)確識別相關(guān)人員的主體身份，準(zhǔn)確把握涉嫌犯罪的罪名，同時確定管轄。

（一）監(jiān)察對象與國家工作人員

有學(xué)者認(rèn)為，《刑法》中構(gòu)成職務(wù)犯罪的主體主要是國家工作人員，監(jiān)察對象是否都能構(gòu)成職務(wù)犯罪的主體，值得進(jìn)一步研究。事實(shí)上，作為典型的職務(wù)犯罪主體，《刑法》中的國家工作人員具有內(nèi)涵和外延的相對固定性，而監(jiān)察對象是一個動態(tài)的、有彈性的概念，涵蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，其范圍和外延更大，在制度層面實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。國家工作人員毫無疑問屬于監(jiān)察對象。比如，在各級國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的公務(wù)員，是國家機(jī)關(guān)工作人員，屬于《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的“第一類監(jiān)察對象”。對于在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)但無編制（如聘用人員、勞務(wù)派遣人員等）的人員，在其行使公權(quán)力時，也應(yīng)視作國家機(jī)關(guān)工作人員，典型的如編制外的警務(wù)輔助人員（包括輔警、協(xié)管員等），根據(jù)相關(guān)司法解釋，合同制輔警在從事公務(wù)的過程中，以國家機(jī)關(guān)工作人員論，這類人員即屬于“第六類監(jiān)察對象”。

（二）監(jiān)察對象與涉嫌職務(wù)犯罪的單位主體

職務(wù)犯罪主體的類型包括自然人、單位兩種，其中《刑法》第八章中涉及單位職務(wù)犯罪的有單位行賄罪、單位受賄罪等五個罪名。由于《監(jiān)察法》未將單位主體列入監(jiān)察對象范疇，因而職務(wù)犯罪的單位主體不屬于監(jiān)察對象。但這并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)無法對相關(guān)單位主體予以監(jiān)督、調(diào)查，如單位涉嫌有關(guān)職務(wù)犯罪，其直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他直接責(zé)任人員仍然可以成為監(jiān)察對象或監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的對象。有學(xué)者指出，監(jiān)察立法沒有把所有的職務(wù)犯罪主體都納入監(jiān)察視野，存在一定缺漏。筆者認(rèn)為,當(dāng)下在具體的個案中有較大的程序空間可予彌補(bǔ)。

三、關(guān)于國家出資企業(yè)中監(jiān)察對象的認(rèn)定

實(shí)踐中，在查處國家出資企業(yè)領(lǐng)域職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中，判斷相關(guān)人員能否構(gòu)成監(jiān)察對象或國家工作人員極容易陷入認(rèn)識誤區(qū)，進(jìn)而影響案件管轄與罪名確定，因此有必要引起重視。《監(jiān)察法》中的“國有企業(yè)管理人員”，是監(jiān)察對象，但在實(shí)務(wù)中往往難以準(zhǔn)確把握國有企業(yè)中監(jiān)察對象的范圍。在界定此類人員時，應(yīng)當(dāng)首先明確何為“國有企業(yè)”，有學(xué)者認(rèn)為，基于刑法語境中的“國有公司、企業(yè)”是國家獨(dú)資或全資的公司、企業(yè)，因此確定“國有企業(yè)”的概念與內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持刑法立場，理由是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查完畢以后，可能經(jīng)由司法機(jī)關(guān)追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任，若認(rèn)識不一致，可能會違反罪刑法定原則，導(dǎo)致無法追究責(zé)任。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十條實(shí)則將國有企業(yè)解釋為“國家出資企業(yè)”?！皣页鲑Y企業(yè)”的定義源于2009年《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，是指國家出資的國有獨(dú)資公司、企業(yè)和國有資本控股、參股公司。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，貪污、受賄等職務(wù)犯罪案件在國家出資企業(yè)中呈現(xiàn)出多發(fā)性、復(fù)雜性，為此“兩高”于2010年11月聯(lián)合頒布了《關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見》，對國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件的法律適用作出了相對細(xì)化的規(guī)定，有助于認(rèn)定國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪主體的范圍。實(shí)務(wù)中，認(rèn)定國家出資企業(yè)中的監(jiān)察對象的范圍，應(yīng)當(dāng)以該司法解釋為依據(jù)，抓住“行使公權(quán)力”這一核心特征，并準(zhǔn)確把握經(jīng)企業(yè)內(nèi)部“負(fù)有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織”（典型的如黨委、黨政聯(lián)席會等）批準(zhǔn)或研究決定這一關(guān)鍵要素，在此基礎(chǔ)上確定其是否具有“國家工作人員”身份，則應(yīng)注重收集相關(guān)人員的任免文件、人事部門或者組織部門出具的任職證明及所在單位（部門）出具的關(guān)于其具體職責(zé)的證明文件等證據(jù)材料，同時結(jié)合相關(guān)司法解釋的規(guī)定綜合予以認(rèn)定。根據(jù)2001年5月《最高人民法院關(guān)于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務(wù)便利非法占有本公司財(cái)物如何定罪問題的批復(fù)》，國有資本控股、參股公司中的管理人員未經(jīng)依法委派的，不屬于國家工作人員；2003年11月《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會紀(jì)要》則對“委派”的內(nèi)涵與形式作出了具體說明；2005年8月最高人民法院《關(guān)于如何認(rèn)定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業(yè)人員的解釋》，明確了國有公司、企業(yè)委派到國有控股、參股公司從事公務(wù)的人員身份，以國有公司、企業(yè)人員論，這里的國有公司、企業(yè)是指國有獨(dú)資公司、企業(yè)。上述司法解釋以及《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十條，可以作為國家出資企業(yè)中監(jiān)察對象的判斷依據(jù)。據(jù)此，受法定主體（如國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位）委派（包括任命、指派、批準(zhǔn)、提名等形式）到相關(guān)國家出資企業(yè)中從事公務(wù)的人員，可以認(rèn)定為國家工作人員。在此種情形下，委派的主體是特定的，實(shí)務(wù)中若查明委派的主體不適格，則被委派的人員不宜認(rèn)定為國家工作人員。對于國家出資企業(yè)中經(jīng)營管理國有資本的人員，宜認(rèn)定為監(jiān)察對象，經(jīng)營管理的形式包括主管、保管、監(jiān)管、經(jīng)手、控制、支配等?？傊?，只要國家出資企業(yè)與公權(quán)力產(chǎn)生聯(lián)系，企業(yè)內(nèi)部行使公權(quán)力者都應(yīng)屬監(jiān)察對象范疇。對于在國家出資企業(yè)中從事不涉及公權(quán)力行使的勞務(wù)活動、服務(wù)工作的人員，如保潔人員、駕駛員、保安等，不是監(jiān)察對象，但在受委托從事管理工作時，可以成為監(jiān)察對象。

四、關(guān)于基層自治組織和黨組織中監(jiān)察對象的認(rèn)定

作為“第五類監(jiān)察對象”，“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”主要指農(nóng)村村委會和城市社區(qū)居委會等基層自治組織中的管理人員。在《監(jiān)察法實(shí)施條例》出臺之前，理論界對 “從事管理”有不同理解。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這里的“管理”主要是指協(xié)助政府從事的七類特定事務(wù)。顯然，該觀點(diǎn)是以2000年4月全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于《刑法》第九十三條第二款的立法解釋為依據(jù)，與立法解釋對《刑法》中“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的認(rèn)定具有內(nèi)涵上的一致性。有不少學(xué)者認(rèn)為，將該類人員限縮解釋為國家工作人員，并不合理。事實(shí)上，基層群眾性自治組織中工作人員的身份具有雙重性，一般不屬于國家工作人員，只有在協(xié)助政府從事行政管理工作時方可認(rèn)定為國家工作人員。由于村委會工作人員日常承擔(dān)著大量與集體事務(wù)相關(guān)的工作，如村自治事務(wù)、集體資產(chǎn)管理等，實(shí)踐中也肩負(fù)協(xié)助基層政府若干行政管理工作的職責(zé)，這些基層群眾性自治組織中的工作人員在從事公務(wù)和集體事務(wù)管理的過程中，都存在利用職務(wù)或工作之便實(shí)施違法犯罪行為的條件和可能，如果將該類監(jiān)察對象限定為協(xié)助政府從事有關(guān)行政管理工作的人員，則有違《監(jiān)察法》的立法初心。

關(guān)于 “基層群眾性自治組織中從事管理的人員”包括村委會、社區(qū)居委會中從事集體事務(wù)管理和協(xié)助政府從事行政管理工作的人員，實(shí)務(wù)界早已達(dá)成共識。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第四十二條的規(guī)定，徹底解決了此前的爭議，有助于正確認(rèn)識和把握該類監(jiān)察對象。至于相關(guān)人員能否認(rèn)定為國家工作人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中應(yīng)結(jié)合具體人員的工作性質(zhì)、利用何種職務(wù)便利、有無協(xié)助政府從事行政管理工作的行為以及涉案款物的性質(zhì)等方面予以綜合判斷。關(guān)于村民小組組長是否為監(jiān)察對象，筆者認(rèn)為，村民小組作為村委會下設(shè)的行政編組和更低一級的村民組織，可以理解為基層群眾性自治組織的延伸，其與村民的關(guān)系更加緊密，并且承擔(dān)著協(xié)助村委會管理農(nóng)村集體事務(wù)的職責(zé)，因此當(dāng)村民小組組長從事集體事務(wù)管理時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為監(jiān)察對象；當(dāng)村民小組組長在協(xié)助政府從事行政管理工作時，應(yīng)以國家工作人員論，可以成為貪污罪、受賄罪等職務(wù)犯罪主體。

此外，對于村、社區(qū)基層黨組織中的工作人員，如書記、副書記和委員是否能夠成為監(jiān)察對象，學(xué)界鮮有探討，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析。現(xiàn)實(shí)中，由于村、社區(qū)兩委人員存在不同程度的交叉任職，比如根據(jù)“一肩挑”政策，村支書往往同時兼任村委會主任，副書記、委員有時也參與或者兼負(fù)責(zé)具體的村務(wù)工作，因而當(dāng)村、社區(qū)基層黨組織的工作人員協(xié)助政府從事行政管理工作或從事集體事務(wù)管理時，應(yīng)認(rèn)定為監(jiān)察對象；對于基層黨組織中負(fù)責(zé)日常黨務(wù)工作如黨員組織關(guān)系的管理、黨務(wù)臺賬等事項(xiàng)的工作人員，因其本職工作不具有行使公權(quán)力的屬性和從事管理的內(nèi)容，一般不涉及公共利益，不具有公共性，通常不宜認(rèn)定為監(jiān)察對象。

五、監(jiān)察人員涉罪身份初探

執(zhí)紀(jì)執(zhí)法者必先遵紀(jì)守法。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員也屬于監(jiān)察對象的范疇，當(dāng)監(jiān)察人員嚴(yán)重違法涉嫌犯罪，將直接影響案件辦理的公正性，進(jìn)而損害監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察工作的權(quán)威性和公信力。為保障權(quán)力不被濫用，確保監(jiān)察權(quán)始終在法治的框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，《監(jiān)察法》對監(jiān)察法律關(guān)系中相關(guān)主體的法律責(zé)任予以明確規(guī)定，并在責(zé)任追究上實(shí)施“一案雙查”機(jī)制，即追究當(dāng)事人的直接責(zé)任和相關(guān)失職領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。以《監(jiān)察法》第六十五條為例，該條分九項(xiàng)列舉了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)的具體情形，包括八項(xiàng)具體違法行為以及一項(xiàng)概括兜底性的違法行為。《監(jiān)察法》第六十六條則是關(guān)于構(gòu)成犯罪追究刑事責(zé)任的籠統(tǒng)規(guī)定，《監(jiān)察法實(shí)施條例》亦未能具體指明如何追究相關(guān)刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為，監(jiān)察人員嚴(yán)重違反監(jiān)察法律法規(guī)涉嫌犯罪的，視具體情形可以構(gòu)成濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、非法拘禁罪、徇私舞弊罪、泄露國家秘密罪等。不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行《刑法》與《監(jiān)察法》在這一點(diǎn)仍無法實(shí)現(xiàn)有效銜接，由此將帶來法律適用中的窘境，

例如，《監(jiān)察法》第四十條第二款和第六十五條第（四）項(xiàng)都對監(jiān)察人員在調(diào)查過程中的若干行為設(shè)置了明確的禁止性規(guī)定，以保障人權(quán)、維護(hù)程序正義，然而當(dāng)監(jiān)察人員實(shí)施刑訊逼供、暴力取證、虐待被調(diào)查人或涉案人員等非法行為造成嚴(yán)重后果，涉嫌犯罪，卻難以依據(jù)《刑法》相關(guān)條文定罪處罰，理由是《刑法》中雖有刑訊逼供罪、暴力取證罪、虐待被監(jiān)管人罪與之相對應(yīng)，但上述職務(wù)犯罪主體為司法工作人員或監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員，并不包括監(jiān)察人員。據(jù)此，在目前的法律體系下，作為監(jiān)察對象的監(jiān)察人員如實(shí)施了以上幾種違反《監(jiān)察法》禁止性規(guī)定的行為，情節(jié)嚴(yán)重，造成相關(guān)人員傷殘、死亡的，理論上只能結(jié)合具體的危害行為和危害結(jié)果視情形認(rèn)定為故意傷害罪或過失致人死亡罪，涉罪的監(jiān)察人員卻無法當(dāng)然成為相應(yīng)的職務(wù)犯罪主體。針對上述問題，目前理論和實(shí)務(wù)界已提出若干具有可操作性的解決方案，比如通過立法修改或者立法解釋的方法，將監(jiān)察人員擬制為司法工作人員；或者通過出臺刑法修正案的方式，對《監(jiān)察法》涉及到的刑法罪名予以重新調(diào)整。筆者認(rèn)為，以上建議都有可取之處，歸根結(jié)底，立法者應(yīng)當(dāng)始終秉持罪刑法定原則，將監(jiān)察人員在履行職務(wù)過程中可能涉及的相關(guān)罪名以法定程序和形式納入《刑法》的具體規(guī)范當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)與《監(jiān)察法》等相關(guān)責(zé)任條款之銜接，這既是“打鐵必須自身硬”的自我約束，也是監(jiān)察全覆蓋的立法追求，更是以法治思維和法治手段治理腐敗的題中應(yīng)有之義。

六、結(jié)語

“公職人員”與“國家工作人員”在概念與內(nèi)涵上并不一致，某些公職人員不具有國家工作人員的身份，其在履行公職過程中涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)精準(zhǔn)定性。判斷相關(guān)人員是否為監(jiān)察對象時，應(yīng)當(dāng)聚焦“行使公權(quán)力”這一核心特征，分析行為的管理屬性，結(jié)合靜態(tài)的身份職務(wù)與動態(tài)的行為予以合理認(rèn)定。判斷涉罪的監(jiān)察對象能否構(gòu)成《刑法》中的國家工作人員時，目光應(yīng)當(dāng)游離于《刑法》規(guī)范與客觀事實(shí)之間，同時結(jié)合相關(guān)證據(jù)材料準(zhǔn)確界定監(jiān)察對象的主體身份。