蘇佳園，高 穎，賈利紅，馮 也

(黃河水利委員會(huì) 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

“我們過去講既要綠水青山，又要金山銀山，實(shí)際上綠水青山就是金山銀山?！?005年8月15日，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平在安吉余村考察時(shí)創(chuàng)造性提出“兩山論”。基于馬克思主義辯證法和認(rèn)識(shí)論以及主政浙江的實(shí)踐，習(xí)近平同志把“兩山論”概括為“認(rèn)識(shí)的三個(gè)階段”：第一個(gè)階段“用綠水青山去換金山銀山”；第二個(gè)階段“既要金山銀山，但是也要保住綠水青山”；第三個(gè)階段“綠水青山本身就是金山銀山”。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出位置，把余村實(shí)踐總結(jié)出的“兩山論”在全國(guó)范圍內(nèi)推開，引領(lǐng)中國(guó)在新時(shí)代綠色發(fā)展的道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)[1]。2019年9月18日，習(xí)總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念”，提出“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”，“讓黃河成為造福人民的幸福河”，為新時(shí)期黃河的保護(hù)治理提供了路徑指南。

晉陜蒙接壤地區(qū)地處內(nèi)蒙古鄂爾多斯高原與陜北、晉西北黃土高原接壤地帶，土地總面積5.4萬km2，涉及3省(區(qū))5市14縣(旗、區(qū)、市)。該區(qū)域西北部以風(fēng)沙灘地地貌為主，東南部以黃土丘陵溝壑地貌為主，氣候干旱、少雨多風(fēng)，多年平均降水量310～490 mm，屬于半干旱大陸性季風(fēng)氣候區(qū)。受自然條件影響，區(qū)內(nèi)植被稀疏，風(fēng)沙大，水旱、風(fēng)沙、霜凍等自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，水土流失嚴(yán)重，屬于黃河多沙粗沙國(guó)家水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。

區(qū)域內(nèi)煤炭、石油、天然氣等自然資源稟賦優(yōu)越，是我國(guó)重要的能源化工基地之一，是“北煤南運(yùn)”的核心源地，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施和深化，區(qū)域內(nèi)以煤炭資源開發(fā)為主的建設(shè)項(xiàng)目不斷增加，建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，人為擾動(dòng)頻繁，加劇了水土流失狀況[2]，使得晉陜蒙接壤地區(qū)成為黃土高原強(qiáng)烈侵蝕中心之一[3]。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，晉陜蒙接壤地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)以煤炭產(chǎn)業(yè)為主，區(qū)域發(fā)展以能源開發(fā)為主，走的是“先破壞、后治理”的老路，不利于生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展。

1 “兩山論”指導(dǎo)下，水土保持工作取得的成效

晉陜蒙接壤地區(qū)在“兩山論”的指導(dǎo)下，在各級(jí)政府和有關(guān)部門的大力支持下，逐漸建立健全水土保持領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，在以支流為骨架、以小流域?yàn)閱卧木C合治理模式下，開展了一系列水土保持工作，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了較成熟的行業(yè)技術(shù)體系，取得了一定的成效。

1.1 水土保持治理程度顯著提高

晉陜蒙接壤地區(qū)以“減少入河入庫泥沙、守好入黃泥沙第一道防線”為目標(biāo)，突出抓好粗泥沙集中來源區(qū)水土流失治理，集中開展攔沙工程建設(shè)，多措施、多角度、多方位地?cái)r減入黃泥沙。經(jīng)過多年的退耕還林還草、小流域綜合治理、淤地壩建設(shè)等一系列水土保持措施的實(shí)施，區(qū)域內(nèi)林草植被覆蓋度增加，水土流失面積和強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)了雙下降。水土流失面積由1999年的46 337.72 km2減少至2020年的24 454.87 km2，減少了21 882.85 km2，降幅達(dá)47.22%。水土流失強(qiáng)度明顯減弱，以強(qiáng)烈及以上侵蝕強(qiáng)度為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐暂p中度侵蝕強(qiáng)度為主[1]，生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善。

1.2 水土保持監(jiān)督檢查全覆蓋

堅(jiān)持落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度。對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展事前、事中、事后監(jiān)督全覆蓋，壓實(shí)水土保持監(jiān)督管理責(zé)任和權(quán)力清單。截至2021年底，水利部審批的晉陜蒙接壤地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案217個(gè)，地方各級(jí)水行政主管部門審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案5 300余個(gè)。從2010年開始實(shí)現(xiàn)部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查全覆蓋，2015年開始對(duì)36個(gè)已驗(yàn)收投產(chǎn)項(xiàng)目開展水土保持工作“回頭看”，填補(bǔ)了對(duì)已驗(yàn)收生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管的空白。不斷加大監(jiān)督檢查力度，2021年地方各級(jí)水行政主管部門組織水土保持監(jiān)督檢查3 011項(xiàng)次，對(duì)1 339個(gè)項(xiàng)目提出了書面整改意見，經(jīng)過檢查督促，目前已有525個(gè)項(xiàng)目完成了整改?！皣?yán)監(jiān)管”規(guī)范了生產(chǎn)建設(shè)行為，有效遏制了人為水土流失。

建立監(jiān)督管理制度體系。建立公報(bào)發(fā)布制度，從2010年開始連續(xù)12年發(fā)布《晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督管理公報(bào)》，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持和監(jiān)督管理情況進(jìn)行公告，接受社會(huì)監(jiān)督；建立了地方審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目督查制度和地方水行政部門水土保持法律法規(guī)落實(shí)情況抽查制度等。

1.3 水土保持監(jiān)測(cè)取得了初步成效

水土保持監(jiān)測(cè)實(shí)現(xiàn)了從點(diǎn)到面的轉(zhuǎn)變，對(duì)黃河多沙粗沙區(qū)重點(diǎn)支流開展了水土保持動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、典型小流域監(jiān)測(cè)及野外原型觀測(cè)，其中紅石橋風(fēng)力侵蝕觀測(cè)場(chǎng)升級(jí)改造工程，已納入國(guó)家水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)優(yōu)化布局工程。從2018年開始實(shí)現(xiàn)晉陜蒙接壤區(qū)(片)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)全覆蓋，涉及17個(gè)縣(旗、區(qū)、市)6.54萬km2的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)納入中國(guó)水土保持公報(bào)，為水土保持監(jiān)督管理、綜合治理、規(guī)劃設(shè)計(jì)提供數(shù)據(jù)支撐。

2 新時(shí)期水土保持高質(zhì)量發(fā)展路徑

2.1 創(chuàng)新體制機(jī)制

依靠水土保持率，推動(dòng)地方政府對(duì)市縣級(jí)人民政府的水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，進(jìn)一步壓實(shí)地方政府和相關(guān)部門水土保持責(zé)任。充分發(fā)揮晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局的作用，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，建立“流域管理+區(qū)域管理”的水土保持聯(lián)合防治機(jī)制。探索建立水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)體系，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”有效轉(zhuǎn)換。完善水土保持投入機(jī)制，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、社會(huì)參與的多元化投融資機(jī)制。推行水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界和群眾的積極性，兩手發(fā)力。做好水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收和使用管理工作，提升生態(tài)治理要素的利用效率。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷提升各參與方的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，整合力量，帶動(dòng)水土保持工作整體高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 構(gòu)建水土流失綜合治理體系

以攔沙減沙和土壤保持為水土保持主要目標(biāo)，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)水土流失防治措施體系。以小流域?yàn)閱卧?，山水林田湖草沙冰綜合治理，多措并舉，科學(xué)布設(shè)丘陵地帶、砒砂巖地帶、風(fēng)沙地帶水土流失防治措施。丘陵地帶以溝道治理為主、溝坡兼治，在溝頭布設(shè)溝頭防護(hù)，在支毛溝建設(shè)谷坊群、淤地壩；在主溝道修建以骨干壩為主體的壩系工程，同時(shí)發(fā)展壩系農(nóng)業(yè)；在荒山荒坡和退耕的陡坡上，建設(shè)水土保持林，積極開展封山禁牧，鞏固和擴(kuò)大退耕還林還草成果，適度發(fā)展林畜業(yè)；將生產(chǎn)條件較好的坡耕地改造成水平梯田，老舊梯田提質(zhì)改造，提高糧食產(chǎn)量。砒砂巖地帶因地制宜、積極推進(jìn)以沙棘生態(tài)林為主的林草植被建設(shè)和退耕還林還草工程，加大大面積封禁治理力度；建立以攔沙壩為主的溝道壩系工程，攔截入黃泥沙。風(fēng)沙地帶建立以喬、灌、草相結(jié)合的防風(fēng)固沙阻沙體系，采取圍封、人工種植和飛播林草等措施，減輕風(fēng)蝕沙害。

創(chuàng)新“小流域+”治理模式。通過小流域綜合治理，提高土地利用率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，挖掘土地生產(chǎn)潛力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。依托壩系工程，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)梯田，引導(dǎo)發(fā)展水土保持生態(tài)產(chǎn)業(yè)，因地制宜打造特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)。結(jié)合水土保持工程、林草景觀、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，發(fā)展特色鄉(xiāng)村休閑旅游。根據(jù)水資源承載力，遵循地帶性植被分布規(guī)律，發(fā)展兼顧水土保持和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的經(jīng)濟(jì)林草、高碳匯林草。通過水土保持和土地整治，在條件適宜地區(qū)發(fā)展風(fēng)能、光能等新能源，在低碳用能的同時(shí)，將太陽能發(fā)電與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植和動(dòng)物養(yǎng)殖相結(jié)合，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)場(chǎng)變工廠、田間變車間的生產(chǎn)方式變革。

2.3 強(qiáng)化監(jiān)管，提高監(jiān)測(cè)水平

嚴(yán)格落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，以煤炭、化工建設(shè)項(xiàng)目為監(jiān)管重點(diǎn)，加大水土保持監(jiān)管力度。健全水土保持方案審批制度，完善水土保持全過程、全鏈條監(jiān)管機(jī)制，提升監(jiān)管執(zhí)法效能，有效遏制人為水土流失。依托國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，利用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)攝影、地面站點(diǎn)監(jiān)測(cè)等手段，構(gòu)建水土保持“天地一體化”監(jiān)管體系，對(duì)重點(diǎn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持進(jìn)行全天候動(dòng)態(tài)監(jiān)管。強(qiáng)化水土保持與信息化融合發(fā)展，搭建水土保持?jǐn)?shù)字化場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管一張圖展示。

進(jìn)一步完善晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持自動(dòng)化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水土流失數(shù)據(jù)及相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)互通共享。在全國(guó)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的基礎(chǔ)上，合理布設(shè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，盡量利用已有的區(qū)域水文站，提高自動(dòng)化觀測(cè)水平及數(shù)據(jù)應(yīng)急處理能力。

2.4 推動(dòng)水土保持示范區(qū)建設(shè)

開展晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持示范區(qū)建設(shè)，做好水土保持科技成果和新技術(shù)、新工藝、新材料的示范和推廣，形成典型引領(lǐng)、示范帶動(dòng)、整體提升的良好局面。推動(dòng)地區(qū)內(nèi)地方水行政單位及企業(yè)建設(shè)“晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持高質(zhì)量發(fā)展大示范區(qū)”,率先啟動(dòng)神東先行示范區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)神木市水土保持示范縣(市)創(chuàng)建工作，形成以點(diǎn)帶面、全面推進(jìn)的創(chuàng)建格局。

3 結(jié) 語

在新的形勢(shì)下，晉陜蒙接壤地區(qū)仍需堅(jiān)守“兩山論”，立足黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略，提高水土保持治理成效，改善人居環(huán)境，提升產(chǎn)品生態(tài)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)融合發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)晉陜蒙接壤地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。