韓利琳，王 斌

西北政法大學(xué) a.環(huán)境資源法研究中心;b.法治學(xué)院，陜西 西安 710122

引 言

聯(lián)合國大會(huì)于1966年通過的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》(以下簡稱《公約》)第12條在國際法層面承認(rèn)了健康權(quán)的基本人權(quán)地位。根據(jù)《公約》定義，健康權(quán)是指人類有權(quán)享有能達(dá)到最高生理和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)。作為一項(xiàng)法定的人權(quán)，各締約國負(fù)有保證健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的國際法義務(wù)?！豆s》規(guī)定，締約國應(yīng)當(dāng)從傳染病防治、醫(yī)療保健服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等方面進(jìn)行完善，以確保健康權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。環(huán)境與公眾健康具有緊密的關(guān)聯(lián)性，環(huán)境要素的惡化必然會(huì)影響到人類的健康安全。因此，改善環(huán)境衛(wèi)生是各締約國確保本國人民健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的路徑之一。1992年巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，幾乎所有國家都認(rèn)可了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(Rio Declaration)的第1項(xiàng)原則，該原則確認(rèn)了人類享有環(huán)境健康權(quán)，即人類有權(quán)享受與自然和諧相處的健康和富有成效的生活。隨后，這項(xiàng)權(quán)利被世界許多國家通過國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)憲法權(quán)利予以保護(hù)，并至少在12個(gè)國家被承認(rèn)為一項(xiàng)可強(qiáng)制執(zhí)行的憲法權(quán)利[1]。從法解釋路徑出發(fā)，《中華人民共和國憲法》第33條第3款人權(quán)保障條款也為環(huán)境健康權(quán)的法律保護(hù)提供了解釋空間，基于環(huán)境健康權(quán)的人權(quán)屬性，人權(quán)保障條款為我國環(huán)境健康權(quán)的法治保障建設(shè)設(shè)定了基本的國家義務(wù)，也為國家的環(huán)境健康治理活動(dòng)提供了目標(biāo)指引。

環(huán)境影響評價(jià)制度作為主要的預(yù)防性法律制度，其功能在于識別和管控潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。隨著2002年《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》的出臺，環(huán)境影響評價(jià)制度也在不斷發(fā)展和完善，但其評價(jià)的對象主要針對建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃對環(huán)境造成不良影響的分析、預(yù)測、評估，缺乏對公眾健康影響的分析、預(yù)測、評估，導(dǎo)致基于建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃實(shí)施后對公眾健康影響評價(jià)呈現(xiàn)出功能缺位的狀態(tài)，在目標(biāo)定位、評價(jià)內(nèi)容、制度設(shè)計(jì)和程序適用等方面存在諸多問題。因此，為了保障公眾的環(huán)境健康權(quán)，應(yīng)加快推動(dòng)環(huán)境健康影響評價(jià)制度的建構(gòu)與完善。

一、環(huán)境健康影響評價(jià)制度內(nèi)涵理解

環(huán)境影響評價(jià)制度作為應(yīng)對環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制工具，有效防范和規(guī)制了潛在的環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。但由于環(huán)境影響評價(jià)制度注重生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防規(guī)制，忽視了項(xiàng)目或規(guī)劃行為對公眾健康安全的現(xiàn)實(shí)威脅，從而造成了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)在環(huán)境影響評價(jià)領(lǐng)域中的“規(guī)制缺失”。環(huán)境影響評價(jià)制度作為有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具，理應(yīng)將“環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)”作為主要的規(guī)制對象之一，從而激活環(huán)境影響評價(jià)制度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，完成環(huán)境影響評價(jià)制度到環(huán)境健康影響評價(jià)制度的范式轉(zhuǎn)型。由此可知，與強(qiáng)調(diào)預(yù)防規(guī)制“環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”的環(huán)境影響評價(jià)制度相比，環(huán)境健康影響評價(jià)制度注重“環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”與“環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)”的一體規(guī)制。環(huán)境健康影響評價(jià)制度是“環(huán)境與人”整體主義保護(hù)觀在環(huán)境法層面的立法回應(yīng)。相較于傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價(jià)制度，環(huán)境健康影響評價(jià)制度具有以下特征：

(一)環(huán)境健康影響評價(jià)制度目標(biāo)的二元化

傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價(jià)制度側(cè)重于保護(hù)環(huán)境生態(tài)利益。環(huán)境生態(tài)利益是指各環(huán)境要素按照一定規(guī)律所組成的生態(tài)系統(tǒng)所具有的生態(tài)價(jià)值對人類生態(tài)需求的滿足[2]。環(huán)境影響評價(jià)制度是人們認(rèn)識到了人為的政策、規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能對環(huán)境生態(tài)利益的負(fù)面影響，為消除潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而建立的一種行政前置制約輔助制度。從環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)規(guī)范到評價(jià)主體以及評價(jià)依據(jù)，都體現(xiàn)著保護(hù)環(huán)境生態(tài)利益的目標(biāo)導(dǎo)向。而環(huán)境健康影響評價(jià)制度是為了應(yīng)對工業(yè)化進(jìn)程所引發(fā)的公眾健康危機(jī)而在環(huán)境立法層面的制度回應(yīng)。環(huán)境健康影響評價(jià)制度保護(hù)的客體既包括環(huán)境生態(tài)利益，也包括環(huán)境健康利益。環(huán)境健康利益是指環(huán)境所具有的能夠滿足公眾健康生活需求的環(huán)境外在價(jià)值，具體包括：符合環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的飲用水、空氣，以及能夠滿足公眾健康生活和工作的聲環(huán)境，等等。環(huán)境健康利益是人作為生態(tài)系統(tǒng)的組成要素所應(yīng)當(dāng)享有的基本生存權(quán)益。在法目標(biāo)層面，環(huán)境健康影響評價(jià)制度以保護(hù)環(huán)境和保障公眾健康作為直接價(jià)值目標(biāo)追求，與我國環(huán)境保護(hù)立法根本目標(biāo)追求相契合。

(二)“環(huán)境—健康”雙本位的環(huán)境健康影響評價(jià)指標(biāo)體系

傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)體系主要是以“環(huán)境”為價(jià)值基點(diǎn)制定的指標(biāo)體系，因而傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)體系缺乏對公眾健康影響的關(guān)注。雖然部分環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)能夠作為人體健康的評價(jià)依據(jù)，但遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境治理實(shí)踐中的公眾健康保護(hù)需求。例如，環(huán)境影響評價(jià)制度中通常沒有考慮到環(huán)境公平問題，即環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)在不同群體中的分布情況，沒有針對不同群體確定相應(yīng)評價(jià)指標(biāo)。因此，從應(yīng)然層面的建構(gòu)邏輯出發(fā)，環(huán)境健康影響評價(jià)制度包括兩方面的評價(jià)指標(biāo)體系，一方面要承繼傳統(tǒng)環(huán)境影響評價(jià)制度中已有的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的評價(jià)指標(biāo)體系，另一方面，要將以“公眾健康安全”為價(jià)值核心的健康影響評價(jià)指標(biāo)體系納入環(huán)境健康影響評價(jià)制度之中。環(huán)境健康影響評價(jià)制度中的健康影響評價(jià)指標(biāo)是指能夠反映環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對人群健康影響的要素。在健康影響評價(jià)活動(dòng)中，各項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)的確定遵循以“公眾健康安全”為核心的價(jià)值取向。例如，評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)包含特殊疾病指標(biāo)(與空氣污染有關(guān)的呼吸系統(tǒng)疾病和死亡率等)和敏感人群指標(biāo)(如老人、低收入人群、兒童等)。

(三)環(huán)境健康影響評價(jià)制度中健康影響評價(jià)具有獨(dú)立性

相較于環(huán)境影響評價(jià)主體而言，由于環(huán)境健康問題在因果鏈條上具有復(fù)雜性、不確定性等特性，環(huán)境健康影響評價(jià)對于評價(jià)主體的環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)知識儲(chǔ)備要求更高。在具體評價(jià)活動(dòng)中，健康影響評價(jià)注重運(yùn)用毒理學(xué)、病理學(xué)、傳染病學(xué)等衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)知識分析規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目行為對公眾健康可能產(chǎn)生的消極或積極影響。同時(shí)，國外的環(huán)境健康影響評價(jià)制度實(shí)踐表明，健康影響評估程序通常需要在衛(wèi)生部門主導(dǎo)下進(jìn)行，環(huán)境健康影響評價(jià)制度中健康影響評價(jià)活動(dòng)通常獨(dú)立于環(huán)境影響評價(jià)活動(dòng)。此外，健康影響評價(jià)可以在哥德堡共識文件中找到規(guī)范依據(jù)，并且被多個(gè)國家納入本國法律體系之中，成為重要的行政決策依據(jù)，因此，健康影響評價(jià)制度具有國際法基礎(chǔ)[3]。哥德堡共識文件對健康影響評價(jià)制度作出了經(jīng)典定義，健康影響評價(jià)(health impact assessment)簡稱為HIA，是一種程序、方法和工具的組合，用以判斷一項(xiàng)政策、方案或項(xiàng)目對公眾健康的潛在影響，以及這些影響在人口中的分布狀況[4]。這一定義被世界各國廣泛接受并采納，越來越多的國家將健康影響評價(jià)作為提高人口健康水平的政策工具。在適用方式上，HIA制度可以獨(dú)立適用，也可以整合到環(huán)境影響評價(jià)制度內(nèi)適用。當(dāng)健康影響評價(jià)獨(dú)立適用時(shí)，程序上具有更大的靈活性，但由于環(huán)境影響與健康影響在指標(biāo)和證據(jù)等方面具有緊密的關(guān)聯(lián)性，所以如果獨(dú)立適用健康影響評價(jià)，往往會(huì)增加額外的成本負(fù)擔(dān)，不符合效率原則的要求。加拿大等國家的立法實(shí)踐證明，將健康影響評價(jià)納入環(huán)境影響評價(jià)制度中是更為成功的舉措[5]。

二、域外環(huán)境健康影響評價(jià)制度發(fā)展檢視

(一)美國環(huán)境健康影響評價(jià)制度——以NEPA目標(biāo)條款為立法基礎(chǔ)

環(huán)境影響評價(jià)制度發(fā)端于美國，這項(xiàng)制度在美國的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。1969年美國通過的《國家環(huán)境政策法》(以下簡稱NEPA)第102條確立了環(huán)境影響評價(jià)制度。同時(shí)，NEPA第2條目標(biāo)條款規(guī)定：“本法目的是促進(jìn)人與環(huán)境之間的和諧關(guān)系，防止或消除對環(huán)境和生物圈的破壞并促進(jìn)人類健康和福祉?！蓖ㄟ^體系解釋方法推導(dǎo)可知，環(huán)境影響評價(jià)制度目標(biāo)具有二元性，即保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)人類健康。這兩種目標(biāo)間的一般關(guān)系應(yīng)當(dāng)如下：前者是實(shí)現(xiàn)后者的重要路徑，后者是前者的最終目標(biāo)。因?yàn)榄h(huán)境是最廣泛、最重要的健康決定因素之一，環(huán)境影響評價(jià)制度的最終目標(biāo)必然要以促進(jìn)人類健康福祉為價(jià)值依歸。此外，該法第101條明確規(guī)定了國家促進(jìn)人類健康福祉所應(yīng)履行的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，主要包括：“二、國家應(yīng)保證為我國全體國民創(chuàng)造安全、健康、富有生命力的環(huán)境。三、最大限度地合理利用環(huán)境，不得使其惡化或?qū)】岛桶踩斐晌：?，或者引起其他不良后果?！濉⒅\取人口與資源的利用達(dá)到平衡，促使國民享受高度舒適的生活水平和廣泛舒適的生活。六、國會(huì)認(rèn)為，每個(gè)人都可以享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人有義務(wù)參與環(huán)境的維護(hù)和改善。”并且規(guī)定，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)采取一切可行措施，改進(jìn)并協(xié)調(diào)聯(lián)邦的計(jì)劃、職能、方案，以達(dá)到以上立法目標(biāo)。以上條款成為環(huán)境健康影響評價(jià)制度建構(gòu)的立法基礎(chǔ)，NEPA被用作在阿拉斯加及其他地區(qū)的環(huán)境影響評估中啟動(dòng)健康評估的基礎(chǔ)[6]。

環(huán)境健康影響評價(jià)制度實(shí)踐表明，在環(huán)境影響評價(jià)程序中進(jìn)行健康影響評價(jià)活動(dòng)可以在實(shí)質(zhì)上影響行政決策，從而保障公民的環(huán)境健康權(quán)益。例如，在美國舊金山“三一廣場項(xiàng)目”中，公共衛(wèi)生部門的工作促使住建部門擴(kuò)大了項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的范圍，重點(diǎn)關(guān)注了公眾環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，最終開發(fā)商選擇終止了拆遷計(jì)劃[7]。這一案例影響了后續(xù)城市規(guī)劃工作：公共衛(wèi)生部門為了解決舊金山東部社區(qū)的土地使用沖突問題，提出了一些通常在環(huán)境影響評價(jià)制度中沒有解決的重要健康問題，對重新分區(qū)計(jì)劃進(jìn)行了健康分析，重點(diǎn)是噪音、道路污染和行人危害，并將這些分析結(jié)果直接納入舊金山東部社區(qū)計(jì)劃的環(huán)境影響報(bào)告書草案中。該草案包括新的緩解措施，要求住宅項(xiàng)目分析道路污染，并通過通風(fēng)系統(tǒng)和建筑設(shè)計(jì)減輕對新住宅使用的影響[7]。由此可知，在環(huán)境影響評價(jià)程序中進(jìn)行健康影響評價(jià)可以為行政決策提供定量化的基礎(chǔ)信息，提高規(guī)劃或項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性與合理性。

(二)歐盟環(huán)境健康影響評價(jià)制度——以2014/52/EU環(huán)境影響評價(jià)指令為立法基礎(chǔ)

2014年，歐盟通過了2014/52/EU指令(又稱“環(huán)境影響評價(jià)指令”)。該指令是可持續(xù)發(fā)展的重要工具，可以被視為環(huán)境健康影響評價(jià)制度的立法基礎(chǔ)。首先，在環(huán)境影響評價(jià)目標(biāo)層面，該指令前言部分第41段規(guī)定，環(huán)境影響評價(jià)目標(biāo)具有二元性，即通過環(huán)境影響評價(jià)制度確保對環(huán)境和人類健康的高度保護(hù)。該指令將人類健康作為環(huán)境影響評價(jià)目標(biāo)之一，進(jìn)一步推動(dòng)了環(huán)境健康影響評價(jià)制度的建構(gòu)。其次，在環(huán)境影響評價(jià)范圍上，此次指令修訂的主要變化是將人類健康納入了環(huán)境影響評價(jià)的議題，在評價(jià)范圍上具體貫徹了環(huán)境和人類健康保護(hù)的價(jià)值目標(biāo)。該指令第3條明確規(guī)定，在環(huán)境影響評價(jià)過程中應(yīng)當(dāng)考慮建設(shè)項(xiàng)目對人口、人類健康、生物多樣性以及空氣、水等其他環(huán)境要素直接和間接的重大影響[8]。最后，在環(huán)境影響評價(jià)程序?qū)用妫撝噶畹?條規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)的基本程序環(huán)節(jié)：開發(fā)商自行或委托相關(guān)機(jī)構(gòu)制作環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告，提交規(guī)劃主管部門或環(huán)境管理部門審查，主管部門根據(jù)環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告征求意見，并根據(jù)環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告和開發(fā)商補(bǔ)充提交的材料以及征求意見，得出環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論。由此可見，環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的內(nèi)容是影響環(huán)境影響評價(jià)通過的重要考量因素，這意味著開發(fā)商在編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的過程中，如果忽略了項(xiàng)目對人類健康的影響，環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告很有可能無法通過環(huán)境影響評價(jià)主管部門的審核。這一環(huán)境影響評價(jià)指令在2017年被歐盟各成員國轉(zhuǎn)化成國內(nèi)法規(guī)，修訂范圍廣泛，影響到大部分現(xiàn)有法例[9]。例如，丹麥作為歐盟成員國之一，正試圖將健康影響納入環(huán)境影響評價(jià)范圍內(nèi)。在丹麥斯文堡市沼氣廠的環(huán)境影響評價(jià)案例中，環(huán)境影響評價(jià)范圍擴(kuò)大到了公眾健康領(lǐng)域，重點(diǎn)分析評估了項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營對公眾健康的積極影響和消極影響，提高了環(huán)境影響評價(jià)結(jié)論的有效性[10]。在2018年，國際環(huán)境健康影響評估協(xié)會(huì)和歐洲環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)以2014/92/EU指令為依據(jù)發(fā)布了一份參考文件，試圖解決環(huán)境影響評估過程中人類健康問題[11]。

三、我國環(huán)境健康影響評價(jià)制度發(fā)展困境

環(huán)境健康影響評價(jià)制度的建構(gòu)與完善是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，為了推動(dòng)我國環(huán)境健康影響評價(jià)制度的構(gòu)建與完善，仍有以下問題亟須解決:

(一)評價(jià)目標(biāo)與范圍的單一化

環(huán)境影響評價(jià)制度在國際實(shí)踐中已經(jīng)被證明是應(yīng)用最廣泛、最有效率的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具之一。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定，環(huán)境影響評價(jià)制度的設(shè)立目標(biāo)是預(yù)防規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)行為對環(huán)境的不良影響。因此，環(huán)境影響評價(jià)制度無論是從評價(jià)目標(biāo)還是具體實(shí)踐層面都以保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益為價(jià)值依歸。但從人類中心主義觀點(diǎn)出發(fā)，保護(hù)生態(tài)利益最終也是為了人類的健康利益服務(wù)，所有的環(huán)境保護(hù)法律制度的構(gòu)建最終目的都是以公眾的安全、健康和福祉作為最終目標(biāo)追求，脫離了這一目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)立法就失去了其應(yīng)有的制度價(jià)值?，F(xiàn)有的環(huán)境影響評價(jià)并沒有直接體現(xiàn)出保護(hù)公眾健康的目標(biāo)導(dǎo)向，缺乏以保護(hù)公眾健康安全為價(jià)值目標(biāo)的立法指引。

在評價(jià)范圍上，我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價(jià)制度的評價(jià)范圍僅限于環(huán)境，即對規(guī)劃以及擬建項(xiàng)目是否會(huì)對水環(huán)境、土壤環(huán)境等生態(tài)環(huán)境要素造成不利影響，通過對環(huán)境現(xiàn)狀和環(huán)境的經(jīng)濟(jì)損益進(jìn)行分析，編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書。在實(shí)在法層面，沒有在立法上明確是否應(yīng)當(dāng)將可能受影響的公眾健康作為分析評價(jià)的對象。在項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)中，《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)文件的內(nèi)容規(guī)定，同樣沒有明確編制主體應(yīng)當(dāng)考慮擬建項(xiàng)目對公眾健康的影響。

(二)環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)主體缺乏專業(yè)性

環(huán)境健康問題通常具有復(fù)雜性和跨學(xué)科性，因而從評價(jià)主體到評價(jià)方法，都需滿足較高的專業(yè)性要求。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)時(shí)，對于健康影響的考慮通常被忽視，在少數(shù)情況下，健康影響的考慮僅限于物理因素，這可歸因于幾個(gè)原因：缺乏經(jīng)驗(yàn)豐富的公共衛(wèi)生專業(yè)人員、公眾健康影響評價(jià)的復(fù)雜性以及法律規(guī)范層面的缺失[12]。現(xiàn)階段我國環(huán)境影響評價(jià)制度同樣存在專業(yè)性不足的問題。

第一，衛(wèi)生部門在環(huán)境影響評價(jià)過程中參與不足。2007年，我國頒布了第一部關(guān)于環(huán)境與健康領(lǐng)域建設(shè)的綱領(lǐng)性文件——《國家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃(2007—2015)》，該文件指出，衛(wèi)生部門與環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)共同負(fù)責(zé)環(huán)境健康問題的協(xié)調(diào)管理，以及環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的評估和環(huán)境健康法律標(biāo)準(zhǔn)制定等工作，并且特別指明了衛(wèi)生部門和環(huán)保部門應(yīng)作為牽頭主體參與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理工作。美國司法實(shí)踐證明，衛(wèi)生部門有能力在環(huán)境影響評價(jià)中發(fā)揮建設(shè)性作用，并考慮和緩解環(huán)境影響評價(jià)過程中通常不考慮的環(huán)境健康決定因素[13]。在丹麥，一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)在環(huán)境影響評價(jià)框架內(nèi)，環(huán)境和衛(wèi)生專業(yè)人員之間的合作有限，是導(dǎo)致對健康影響考慮較少的主要原因[9]。但是在我國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價(jià)制度中，由于環(huán)境影響評價(jià)制度更關(guān)注規(guī)劃或擬建項(xiàng)目對于環(huán)境的影響，因而在現(xiàn)行法律規(guī)范性文件中沒有明確衛(wèi)生部門在環(huán)境影響評價(jià)審批過程中的參與主體地位，衛(wèi)生人員參與環(huán)境影響評價(jià)審批缺乏規(guī)范基礎(chǔ)。

第二，有些環(huán)境影響評價(jià)人員缺乏衛(wèi)生專業(yè)知識。環(huán)境是眾多健康決定因素中最主要的決定因素之一，但同時(shí)也是較復(fù)雜的因素，同一環(huán)境因素可能會(huì)對不同個(gè)體的身心健康產(chǎn)生不同的影響，在作用方式上，各種環(huán)境因素也不是孤立的發(fā)生作用，往往是多因素結(jié)合共同對人體健康產(chǎn)生短期急性作用或者長期累積影響。因此，在環(huán)境健康影響評估中，環(huán)境因素的致病機(jī)制常常是不明晰的，需要綜合運(yùn)用多學(xué)科的知識方法進(jìn)行理解和把握，但是實(shí)踐中具備多學(xué)科知識的專業(yè)人員數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際的需求，其原因在于現(xiàn)行環(huán)境影響評價(jià)制度缺乏與環(huán)境健康有關(guān)的人員培訓(xùn)和衛(wèi)生準(zhǔn)則?，F(xiàn)階段人才培養(yǎng)機(jī)制缺乏對環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域的關(guān)注，在環(huán)境影響評價(jià)工程師職業(yè)資格考試中，考核科目并未直接涉及環(huán)境衛(wèi)生學(xué)的相關(guān)專業(yè)，這就導(dǎo)致環(huán)境影響評價(jià)師缺乏環(huán)境健康領(lǐng)域的專業(yè)知識，在環(huán)境影響評價(jià)實(shí)踐中容易忽視環(huán)境健康因素。

(三)環(huán)境影響評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏對“公眾健康”的關(guān)注

我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了近40年的發(fā)展，已經(jīng)形成了以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為核心的“二級五類”環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是對規(guī)劃行為或擬建項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的重要評價(jià)依據(jù)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所包含的內(nèi)在價(jià)值直接影響著環(huán)境影響評價(jià)工作的開展，但在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的視域下，我國現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并未體現(xiàn)“保護(hù)公眾健康”的價(jià)值取向[14]。以地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為例，科學(xué)研究表明，在地表水的評價(jià)指標(biāo)中，水生生物和人類對銅元素含量所需的健康基準(zhǔn)值不同，但是我國均規(guī)定為1mg/L，沒有對水生生物與人體健康之間的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)作出區(qū)別規(guī)定[15]。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定上，由于環(huán)境部門與衛(wèi)生部門缺乏溝通協(xié)作，可能導(dǎo)致環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不能滿足實(shí)踐中的衛(wèi)生需求，并且部分衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)甚至與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)重復(fù)或沖突現(xiàn)象。此外，部分衛(wèi)生健康標(biāo)準(zhǔn)的更新速度也難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐需求[16]。環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足實(shí)踐中環(huán)境健康問題的防范要求，在兒童血鉛污染事件中出現(xiàn)了沒有標(biāo)準(zhǔn)可依的情況[17]。上述分析表明，我國缺乏以“保障公眾健康”為價(jià)值內(nèi)核的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。

(四)缺乏獨(dú)立化的環(huán)境健康影響評價(jià)程序

環(huán)境健康影響評價(jià)視域下評價(jià)活動(dòng)的正當(dāng)性有兩方面要求：其一，評價(jià)活動(dòng)應(yīng)該嚴(yán)格遵循科學(xué)規(guī)范的技術(shù)程序，這是保證評價(jià)結(jié)果科學(xué)性的基本前提，避免了評價(jià)活動(dòng)的武斷和任意。其二，評價(jià)活動(dòng)應(yīng)該在某種外部性機(jī)制的制約下運(yùn)行。評價(jià)活動(dòng)必須建立在公眾參與等外部性機(jī)制的制約下才能保證其過程和結(jié)果的有效性，確保評價(jià)活動(dòng)能始終處于理性軌道上進(jìn)行。由于我國環(huán)境影響評價(jià)制度缺乏對公眾健康問題的關(guān)注，現(xiàn)行環(huán)境影響評價(jià)規(guī)范體系無法為健康影響評價(jià)程序提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

1.缺乏獨(dú)立技術(shù)程序

現(xiàn)行的環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則體系缺乏關(guān)于公眾健康的專項(xiàng)環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，導(dǎo)致無法對公眾健康評估提供有效的程序指引，雖然在2008年，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布了關(guān)于《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則人體健康(征求意見稿)》，但遺憾的是，該文件最終沒有轉(zhuǎn)化成針對公眾健康影響評估的專項(xiàng)環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則。此外，在煤炭開采項(xiàng)目和城市軌道交通項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)指南中，缺乏針對公眾健康影響的調(diào)查評估程序，這些項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行有可能對公眾健康產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)威脅。例如，公路項(xiàng)目的運(yùn)行過程中機(jī)動(dòng)車所產(chǎn)生的廢氣污染物會(huì)增加哮喘和心臟病發(fā)生概率，以及交通運(yùn)輸產(chǎn)生的噪音會(huì)影響周圍居民的工作、學(xué)習(xí)，部分敏感體質(zhì)的人群可能會(huì)出現(xiàn)精神衰弱等癥狀[18]。在煤礦開采時(shí)產(chǎn)生的油母頁巖等廢棄物，會(huì)發(fā)生自燃并產(chǎn)生刺激性氣體和顆粒污染物，從而對附近居民身體健康產(chǎn)生影響[19]。在部分行業(yè)環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則中，同樣缺乏獨(dú)立的健康影響評估程序，難以有效規(guī)制潛在的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)。

2.公眾參與不足

《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》(以下簡稱《辦法》)第14條規(guī)定了建設(shè)單位或評價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書階段，應(yīng)當(dāng)征求專業(yè)人士和公眾的意見，并且規(guī)定了公眾有權(quán)通過各種途徑表達(dá)意見，同時(shí)要求建設(shè)單位對公眾分歧意見較多的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)通過舉辦論證會(huì)或聽證會(huì)開展深度公眾參與，這也為與公眾健康有關(guān)問題的表達(dá)奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。但是現(xiàn)階段公眾參與機(jī)制具有明顯的局限性，根據(jù)《辦法》規(guī)定，現(xiàn)階段公眾只有在環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書編制階段享有參與權(quán)，但是在行政審批階段卻沒有相關(guān)法律依據(jù)，而行政審批階段才是行政決策真正作出的階段，而環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的制作只不過是環(huán)境行政決策的前期準(zhǔn)備階段[20]。

由于公眾無權(quán)在行政審批階段發(fā)表意見，這就意味著即使將環(huán)境影響評價(jià)范圍擴(kuò)大至公眾健康領(lǐng)域，公眾可能也無法真正影響環(huán)境行政決策，即使在環(huán)境健康影響評價(jià)報(bào)告編制階段建設(shè)單位依法履行了公眾參與程序，聽取了公眾意見，但是建設(shè)單位仍有可能為了使環(huán)境健康影響評價(jià)審批順利通過，故意隱瞞相關(guān)公眾意見，或者在環(huán)境健康影響評價(jià)文件中避重就輕，使得環(huán)境健康影響評價(jià)結(jié)論難以代表公眾的利益，而基于該文件所作出的環(huán)境行政審批也當(dāng)然缺乏公眾參與。此外，公眾在調(diào)查階段是否享有參與權(quán)以及國家如何保障公眾的參與權(quán)，都有待進(jìn)一步明確。

四、我國環(huán)境健康影響評價(jià)制度完善的一般邏輯

環(huán)境健康影響評價(jià)制度的建構(gòu)邏輯是在現(xiàn)行的環(huán)境影響評價(jià)制度基礎(chǔ)上，將環(huán)境影響評價(jià)范圍擴(kuò)展至公眾健康領(lǐng)域，關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)或規(guī)劃行為對于公眾健康的現(xiàn)實(shí)影響。環(huán)境影響評價(jià)范圍的擴(kuò)大化意味著必須對現(xiàn)有的環(huán)境影響評價(jià)制度進(jìn)行規(guī)范改造，為環(huán)境健康影響評價(jià)工作的開展提供制度層面的立法保障，因此，本文建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行制度完善：

(一)確定環(huán)境健康影響評價(jià)目標(biāo)定位和評價(jià)范圍

首先，建議修改《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》目的條款。立法目的條款不僅包含法律制度意欲實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)，也彰顯了法律制度的價(jià)值傾向，特別是利益維護(hù)取向[21]。《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》的目的條款表明了環(huán)境影響評價(jià)制度仍然是以規(guī)制環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)環(huán)境生態(tài)利益為主要的價(jià)值宗旨，沒有體現(xiàn)“健康優(yōu)位”的環(huán)境法治目標(biāo)取向。因此，構(gòu)建環(huán)境健康影響評價(jià)制度的基本前提是將《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》目的條款予以修改，建議表述為“……對環(huán)境和公眾健康產(chǎn)生不良影響”。由此，使公眾的環(huán)境健康利益成為環(huán)境影響評價(jià)制度所保護(hù)的客體之一，為其他環(huán)境影響評價(jià)規(guī)范性文件的修改提供規(guī)范層面的價(jià)值基礎(chǔ)。其次，為了保證環(huán)境影響評價(jià)規(guī)范體系的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性，建議將“公眾健康”作為《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等規(guī)范性文件目標(biāo)條款的重要組成部分，將對公眾健康產(chǎn)生的影響納入建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)范圍之內(nèi)。最后，建議調(diào)整部分環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則目標(biāo)條款。對于未涉及公眾健康影響評估的環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，應(yīng)當(dāng)在導(dǎo)則目的條款中，增加“保障公眾健康”這一價(jià)值目標(biāo)，以增強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則體系的整體性與協(xié)調(diào)性。

(二)提高評價(jià)主體健康評價(jià)專業(yè)性

在環(huán)境健康影響評價(jià)中，環(huán)境與健康之間的因果關(guān)系極為復(fù)雜，既可能表現(xiàn)為長期的累積影響，也可能表現(xiàn)為短期的急性影響。由于各學(xué)科間的認(rèn)識論和方法論存在差異，各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)人士都有不同的范式視角，雖然定量分析的方式可以作為環(huán)境健康影響評價(jià)決策的可靠依據(jù)，但是過于量化的評估方法也具有局限性。一方面，科學(xué)發(fā)展水平的局限性，使得定量分析結(jié)果不具有絕對意義上的正確性；另一方面，過于嚴(yán)格的定量分析會(huì)降低環(huán)境健康影響評價(jià)決策的可接受程度，因?yàn)榄h(huán)境健康影響評價(jià)決策還需要考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等其他社會(huì)因素，因此，為了避免掌握話語權(quán)的專業(yè)人員在分析健康問題時(shí)過于片面化，應(yīng)當(dāng)制定一套跨學(xué)科的綜合性方法對環(huán)境健康問題進(jìn)行全面分析，提高環(huán)境健康影響評價(jià)決策的可接受性和有效性。將衛(wèi)生專家納入審查小組，在環(huán)境健康影響評價(jià)審查小組人員設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)包含公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專家。衛(wèi)生專家可以通過引用有關(guān)健康決定因素的分析數(shù)據(jù)，從而證實(shí)和加強(qiáng)在環(huán)境健康影響評價(jià)程序中充分考慮健康因素的理由。

(三)健全環(huán)境健康影響標(biāo)準(zhǔn)體系

1.協(xié)調(diào)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)階段，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)之間的部分指標(biāo)限值存在沖突或者空白內(nèi)容，因此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂或補(bǔ)充。環(huán)保部門與衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)污染物對公眾健康影響的程度來對環(huán)境健康指標(biāo)進(jìn)行周期性更新。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)保部門與衛(wèi)生部門間溝通合作，共同完善環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)污染物種類以及污染狀況的確定，衛(wèi)生部門主要負(fù)責(zé)通過環(huán)境毒理學(xué)、流行病學(xué)等研究方法分析污染物對人體健康的影響，為環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建提供科學(xué)依據(jù)，并且建立環(huán)境健康影響數(shù)據(jù)共享平臺，進(jìn)而提高環(huán)境健康影響評價(jià)程序的健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力。

2.推進(jìn)環(huán)境健康基準(zhǔn)研究

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是以環(huán)境基準(zhǔn)為科學(xué)基礎(chǔ)制定的，環(huán)境基準(zhǔn)是指環(huán)境中污染物對人體造成危害的最高容許量。與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不同，環(huán)境基準(zhǔn)是通過定量分析方法得出極限值，排除了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等社會(huì)因素的考量。在公眾健康領(lǐng)域，我國對于環(huán)境健康基準(zhǔn)的研究尚處于初步發(fā)展階段。目前我國的環(huán)境健康基準(zhǔn)數(shù)據(jù)大多是轉(zhuǎn)化適用國外發(fā)達(dá)國家的研究成果，但是由于各國人民體質(zhì)上存在差異，對于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的敏感程度也不一致，所以這種大量借鑒國外研究成果的做法仍有不足之處[22]。各級政府應(yīng)當(dāng)以新環(huán)保法第15條規(guī)定和第39條規(guī)定為依據(jù)，推動(dòng)環(huán)境健康基準(zhǔn)的研究，可以通過資金扶持、政策引導(dǎo)等方式組織各高校和科研單位開展環(huán)境健康基準(zhǔn)的研究。

(四)確立專項(xiàng)環(huán)境健康影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則

建議加快制定針對公眾健康影響評估編制的專項(xiàng)技術(shù)導(dǎo)則，具體的編制工作應(yīng)當(dāng)由衛(wèi)生部門與環(huán)境部門共同負(fù)責(zé)。專項(xiàng)環(huán)境健康影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：

一是調(diào)查。在調(diào)查階段，建設(shè)單位應(yīng)對擬建項(xiàng)目進(jìn)行初步調(diào)查評估，可以選擇文獻(xiàn)調(diào)查的方法或者實(shí)地調(diào)研的方式對項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、終止階段可能造成的重大健康問題進(jìn)行初步調(diào)查，包括項(xiàng)目所在地址、規(guī)模、目標(biāo)、排放污染物的種類及周圍可能受項(xiàng)目影響的社區(qū)(包括影響的范圍和人數(shù)等基本信息)，同時(shí)，建議參照其他環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，按照受影響人群的大小以及對人體健康危害程度對環(huán)境健康評價(jià)工作進(jìn)行分級，并根據(jù)不同的等級按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)開展評價(jià)工作。二是分析預(yù)測。這一階段的主要任務(wù)是分析潛在的健康風(fēng)險(xiǎn)，對可能產(chǎn)生的健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行類型化區(qū)分(物理、化學(xué)、傳染病等)，并確定評估的具體階段(項(xiàng)目建設(shè)階段或項(xiàng)目運(yùn)行階段)以及處于風(fēng)險(xiǎn)的群體(如工人、周圍居民等)。建議采用定性或定量方法分析建設(shè)項(xiàng)目對人群健康是否會(huì)產(chǎn)生積極或消極影響，產(chǎn)生多大影響，長期或短期，產(chǎn)生的影響是否可以忽略等，并采用相關(guān)模型預(yù)測建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的健康影響，確定預(yù)測因子、預(yù)測范圍以及預(yù)測周期。三是結(jié)論與建議。通過專家會(huì)議的方式對建設(shè)項(xiàng)目具體分析討論，將建設(shè)項(xiàng)目的不良健康影響與有利影響進(jìn)行對比，并且進(jìn)一步分析是否存在可替代方案，對擬建項(xiàng)目的可接受性進(jìn)行綜合評價(jià)。如果項(xiàng)目是可接受的，建議制定書面的監(jiān)管和緩解措施，盡可能減輕不良健康影響。此外，應(yīng)當(dāng)考慮所采取緩解措施的經(jīng)濟(jì)性，對相關(guān)措施進(jìn)行成本和收益分析。

(五)完善公眾參與機(jī)制

建議在《公眾參與辦法》中明確公眾或者政府享有推選環(huán)境健康影響評價(jià)主持人以及衛(wèi)生專家的權(quán)利，以此提高環(huán)境健康影響評價(jià)聽證會(huì)和專家論證會(huì)的公正性以及合法性。在參與時(shí)間上，應(yīng)當(dāng)保障公眾在環(huán)境健康影響評價(jià)活動(dòng)調(diào)查階段的參與權(quán)，公眾有權(quán)了解與自身相關(guān)的環(huán)境健康信息，這能夠保證環(huán)境健康信息獲取的公正性，提高環(huán)境健康影響評價(jià)結(jié)果的可接受性。此外，建議確立有利害關(guān)系的公眾在環(huán)境健康影響評價(jià)行政審批階段享有參與權(quán)。雖然在環(huán)境健康影響評價(jià)文件編制階段已經(jīng)履行了公眾參與程序，在審批階段再引入公眾作為參與主體，有浪費(fèi)行政資源之嫌，但這一做法實(shí)際上有助于保障公眾的環(huán)境健康權(quán)益，能確保每一個(gè)環(huán)境健康影響評價(jià)階段都有公眾的聲音，但不是每一個(gè)階段都以公眾參與為中心[23]。有利害關(guān)系的公眾群體對于關(guān)涉自身環(huán)境健康的項(xiàng)目或規(guī)劃，有權(quán)在環(huán)境健康影響評價(jià)行政審批階段發(fā)表意見，但是具體環(huán)境健康影響評價(jià)決定的作出，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷為主。最后，建議政府積極開展環(huán)境健康知識的普及，提高公眾的環(huán)境健康意識，使得公眾參與程序發(fā)揮應(yīng)有的程序價(jià)值，推動(dòng)環(huán)境健康影響評價(jià)制度化的建構(gòu)，確保公眾環(huán)境健康權(quán)真正得到保障。